新時代行政立法服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展調(diào)研報告

高建新（江蘇省司法廳黨委書記）

習(xí)近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào)指出，“發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量”。在深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想基礎(chǔ)上，江蘇省司法廳結(jié)合司法行政機關(guān)“一個統(tǒng)籌、四大職能”新定位，圍繞“新時代江蘇行政立法服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展”這一課題，在全省深入進(jìn)行了專題調(diào)研，查找行政立法工作存在的短板和弱項，力求對行政立法工作現(xiàn)狀進(jìn)行綜合分析，進(jìn)一步摸清實情、找準(zhǔn)癥結(jié)、理清思路、研究對策建議。

一、堅持探索實踐與制度創(chuàng)新相結(jié)合，以良法促進(jìn)發(fā)展保障善治

黨的十八大以來，各地政府立法部門在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持圍繞中心、服務(wù)大局、貼近民生，著力健全科學(xué)民主立法機制，不斷提高立法質(zhì)量和水平，行政立法工作取得積極成效。一是立法思路明晰。服務(wù)全省工作大局，主動對接、積極融入國家和省重大發(fā)展戰(zhàn)略、重大決策部署，推動出臺法規(guī)、規(guī)章357件，涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)環(huán)境和政府自身建設(shè)等各個方面，為實現(xiàn)“六個高質(zhì)量”提供及時、有效的制度供給。二是地方特色突出。不斷增強問題意識，堅持問題導(dǎo)向，針對一些當(dāng)時國家尚未立法而現(xiàn)實又亟需規(guī)范的事項，積極進(jìn)行立法探索，推動自主性、創(chuàng)新性立法，在全國率先制定出臺社區(qū)矯正工作條例、綠色建筑發(fā)展條例、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例、征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法、南京市國家公祭保障條例、鎮(zhèn)江市香醋保護條例、徐州市現(xiàn)制現(xiàn)售飲用水管理辦法等。這些法規(guī)、規(guī)章具有較強的地方特色，因地制宜地解決了本地區(qū)的特殊性問題。三是立法機制逐步健全。在總結(jié)立法工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，省政府發(fā)布《江蘇省規(guī)章制定程序規(guī)定》，省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)立法審查協(xié)調(diào)工作的通知》《關(guān)于完善政府立法工作中法規(guī)規(guī)章審查程序規(guī)定》，省依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《立法項目征集和論證辦法》，對從提出立法建議、制定年度立法計劃、起草法規(guī)規(guī)章，到法規(guī)規(guī)章審查、審議、公布、備案、評估、清理、解釋、修改和廢止等各個方面進(jìn)行了具體規(guī)范。同時，建立涉及重大改革、重大決策事項的先行決定制度以及小型化連續(xù)聽證制度、立法聯(lián)系點制度、立法項目儲備制度等，吸收專家和專業(yè)人員參與立法決策，實現(xiàn)立法聽證常態(tài)化。四是立、改、廢并舉。社會結(jié)構(gòu)和利益格局的深刻調(diào)整，經(jīng)濟社會的深刻變革，要求我們不斷適應(yīng)新形勢的發(fā)展變化，及時跟進(jìn)制定新的法律規(guī)范，調(diào)整不合時宜的舊法律規(guī)范。江蘇省司法廳堅持定期清理與及時清理相結(jié)合，對不適應(yīng)改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的法規(guī)規(guī)章，及時提出修改、廢止的建議。其中，2018年組織開展了涉及民營經(jīng)濟發(fā)展以及行政審批事項、著名（知名）商標(biāo)制度、大氣污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、證明事項等多個批次法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件專項清理。2019年江蘇省政府立法計劃中法規(guī)和規(guī)章正式項目17件，其中8件為修訂項目。這說明江蘇省的行政立法工作已經(jīng)開始進(jìn)入創(chuàng)制和調(diào)整并重的時期。

但對標(biāo)新時代江蘇高質(zhì)量發(fā)展對制度供給提出的新要求，江蘇省行政立法工作還存在一些困難與問題亟待克服和解決。一是立法需求把握不夠精準(zhǔn)，立法選題難。對立法需求還缺乏系統(tǒng)和深入的研究，立法項目儲備不足、儲備項目前期準(zhǔn)備不足，一直是困擾立法項目選擇的現(xiàn)實問題。有的部門和地方?jīng)]有形成立法政策先決的工作理念，遇到困難和問題簡單地把原因歸結(jié)為“法制不健全”，通過立法找“臺階”，而不是刀刃向內(nèi)，查找嚴(yán)格執(zhí)法上存在的問題。二是起草質(zhì)量難以充分保證，制度創(chuàng)新難。實踐中由于對起草工作的評價監(jiān)督機制還不健全，對起草工作缺少有效制約，影響立法質(zhì)量和效率。有的起草程序不規(guī)范，該聽證的沒有聽證，該征求有關(guān)部門和利益群體意見的沒有征求；有的低水平重復(fù)和抄襲多；有的部門色彩濃厚，攬權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象還不同程度存在；有的制度設(shè)計不周延，保障手段有限，看上去很“美”，但中看不中用。三是公眾參與立法不充分，全程參與難。立法信息公開的隨意性大，沒有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。公眾參與主要集中在立法項目草案的審查與修改階段，立法項目征集、立項、起草、清理階段的參與還沒有常態(tài)化。公眾參與的激勵保障不夠，參與方式還較為單一，公眾參與普遍缺乏及時的反饋和回應(yīng)。四是行政立法隊伍建設(shè)亟待加強，能力素質(zhì)保障難。行政立法工作人員配備普遍不足，據(jù)統(tǒng)計，平均每個設(shè)區(qū)市實際從事立法工作的人員3人，最少的僅為1人，這些人員還承擔(dān)規(guī)范性文件審查、辦理征求意見稿等大量其他工作，人少事多的矛盾較為突出。從事立法工作3年以下的人員占53%，不少起草單位主持或參與起草工作的同志缺乏基本立法技能，其起草的草案文本很難保證質(zhì)量。人員力量、專業(yè)能力不足，立法經(jīng)驗缺乏，直接影響到立法質(zhì)量和效率。

二、主動適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展對行政立法工作提出的更高要求

（一）在根本方向上，始終堅持黨對行政立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，不斷提高政治站位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅決服從黨中央對重大立法事項的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策部署安排，自覺貫徹地方黨委的重大決策部署。要善于從政治層面謀劃推動行政立法工作，牢固樹立政治觀點，優(yōu)化政治方式，提升政治能力，務(wù)求政治效果、法律效果和社會效果的和諧統(tǒng)一。要嚴(yán)格落實請示報告制度，凡重大立法事項，立法所涉及的重大體制、重大政策調(diào)整，以及需要黨委研究的立法中的重大問題，要按照規(guī)定請示報告。

（二）在價值取向上，堅持以人民為中心的發(fā)展思想。把人民對美好生活的向往作為行政立法工作的不懈追求，把促進(jìn)人的全面發(fā)展作為行政立法工作的重大任務(wù)。不僅要腳踏實地，從細(xì)處入手，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上提供充分的法治保障，解決好人民群眾普遍關(guān)心的突出問題，更要登高望遠(yuǎn)，從大處著眼，順應(yīng)我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化帶來的新期待、高要求，通過行政立法實現(xiàn)好維護好發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，通過全民共享、全面共享、共建共享，讓共同富裕這一本質(zhì)要求更加充分地彰顯出來。要堅持從群眾中來到群眾中去的基本工作方式方法，建立和完善一套最有利于多數(shù)人表達(dá)意志和利益的民主程序，努力推動形成共識，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當(dāng)權(quán)益。

（三）在目標(biāo)定位上，服從服務(wù)于“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”這個總抓手。習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系?！苯ㄔO(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，完備的法律規(guī)范體系是重要內(nèi)容。行政立法工作要把握好自身的定位和特點，找準(zhǔn)著力之處、作為之地，“著眼全局、牽引各方”開展工作，為形成完備的法律規(guī)范體系作出貢獻(xiàn)。要在實施性立法上求細(xì)化，結(jié)合江蘇實際，對上位法比較原則和不明確的內(nèi)容加以具體化，增強針對性和可操作性；在自主性立法上求特色，按照“急需為先、特色為重”的思路，制定特色法規(guī)規(guī)章，解決好應(yīng)由地方解決的問題；在先行性立法上求示范，大膽探索、先行先試，創(chuàng)造性地解決經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展中率先遇到的新情況新問題，發(fā)揮地方立法“試驗田”的作用，為國家立法探索道路、積累經(jīng)驗。

（四）在工作措施上，堅持體現(xiàn)“一體建設(shè)”“共同推進(jìn)”的理念。共同推進(jìn)、一體建設(shè)，體現(xiàn)的是統(tǒng)籌兼顧的原則，體現(xiàn)的是系統(tǒng)思維和整體觀念，可以有效避免畸重畸輕、顧此失彼的現(xiàn)象。要堅決摒棄封閉、孤立的思維模式，自覺把行政立法工作置于“一體建設(shè)”“共同推進(jìn)”中去思考、去謀劃、去推動，圍繞法律創(chuàng)制、法律實踐、法律接受、法律遵守，構(gòu)建相互促進(jìn)、一體建設(shè)的工作體系，實現(xiàn)貫通立法、執(zhí)法、司法、守法普法各環(huán)節(jié)于一體，匯聚法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)于一體，做到捏指成拳、凝聚合力。

在發(fā)展導(dǎo)向上，堅持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合。江蘇省委十三屆六次全會強調(diào)，當(dāng)前我們既要跑好全面小康建設(shè)“最后一公里”，還要向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)力，著眼于實現(xiàn)高品質(zhì)發(fā)展、高品質(zhì)生活，聚焦現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性關(guān)鍵性問題，探索一條具有中國特色、時代特征、江蘇特點，彰顯“強富美高”內(nèi)涵的現(xiàn)代化路徑。這既指明了江蘇的發(fā)展方向，也指明了江蘇發(fā)展路徑。我們要適應(yīng)江蘇全面建成小康和現(xiàn)代化建設(shè)的實踐需要，緊盯江蘇問題、凝聚江蘇共識、破解江蘇難題，積極主動開展行政立法工作，為建設(shè)“強富美高”新江蘇提供有力法治保障。當(dāng)然，省、市所處的層級不同，立法工作的側(cè)重點也不盡相同。要根據(jù)立法事權(quán)的定位，精心謀劃好今后一個時期行政立法工作的方向、重點和項目，精準(zhǔn)定位，精細(xì)選題，選擇確有必要、亟需規(guī)范的事項，善于綜合各方資源解決難題，并把握好速度與質(zhì)量的關(guān)系，處理好規(guī)范性與引領(lǐng)性、實施性與創(chuàng)制性、穩(wěn)定性與變動性的關(guān)系，努力形成鮮明的地方特色。

三、不斷加強全面、系統(tǒng)、有效的制度供給，在服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展中展示新作為

（一）積極回應(yīng)社會需求，在提高立法的針對性和實效性上下功夫。組織從專家學(xué)者、政府工作和社會公眾視角，對“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境保護、“放管服”改革、知識產(chǎn)權(quán)保護、生物安全等重點領(lǐng)域的現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評估梳理，圍繞破解政策執(zhí)行中的體制機制性障礙，提出各領(lǐng)域立法需求和項目建議。完善立法項目儲備制度，設(shè)立立法項目庫，凡是圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的問題，抓住改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，符合人民群眾需要的立法項目，納入項目庫進(jìn)行規(guī)范化、動態(tài)化管理。建立完善長三角區(qū)域立法協(xié)作機制，圍繞法治化營商環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境協(xié)同治理、信用建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面，每年選擇1～2項關(guān)聯(lián)度高的立法項目，采取聯(lián)合起草、分別審議、協(xié)同推進(jìn)方式開展立法協(xié)作。

（二）發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，在維護立法的嚴(yán)肅性上下功夫。政府立法部門要充分發(fā)揮行政立法中的牽頭協(xié)調(diào)作用，不斷加大指導(dǎo)協(xié)調(diào)力度。立項階段，加強對政府立法需求的統(tǒng)籌，對政府作為提案人的地方性法規(guī)立項，在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，積極主動與人大專門委員會或者常委會工作機構(gòu)溝通、協(xié)商，有針對性地提出立項建議。起草階段，及時跟蹤了解年度立法計劃執(zhí)行情況，推動起草單位制定工作方案，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、工作人員、工作經(jīng)費，明確工作進(jìn)度安排。堅持適度提前介入，指導(dǎo)起草單位按照立法程序和立法技術(shù)規(guī)范推進(jìn)起草工作，必要時協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門參與，解決好法規(guī)、規(guī)章草案中的重要事項。探索組織成立獨立于部門的起草小組或委托高校、科研機構(gòu)、律師事務(wù)所等起草。審查階段，建立立法草案起草評價體系和標(biāo)準(zhǔn)，通過專家和第三方參與評價等方式，對起草質(zhì)量進(jìn)行評價分析，評價情況作為起草單位在法治江蘇建設(shè)中履職盡責(zé)的重要依據(jù)，同時也為開展審查工作提供參考。進(jìn)一步細(xì)化、明確審查標(biāo)準(zhǔn)，確實不宜審查的，在與有關(guān)部門充分溝通的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照規(guī)定退回起草單位，暫緩審查。

（三）促進(jìn)公眾有效參與，在提升立法民主性上下功夫。充分發(fā)揮社會力量在立法工作中的積極作用，組織調(diào)動高校、科研機構(gòu)、專家學(xué)者共同參與到立法工作中來。建立以有關(guān)部門、專家學(xué)者、律師等為主體的立法專業(yè)團隊，選擇高校、研究機構(gòu)作為立法研究評估和咨詢服務(wù)基地，對重大問題、專業(yè)性問題提供咨詢論證服務(wù)。研究建立公眾參與的補助或者激勵制度，積極運用民意調(diào)查、立法辯論、網(wǎng)上聽證、小型化立法聽證等多種方式聽取公眾意見。對重要地方性法規(guī)、規(guī)章，發(fā)揮政務(wù)微博、微信、移動客戶端靈活便捷的優(yōu)勢，通過制作立法背景分析、立法評論等欄目來公開立法焦點，對關(guān)鍵條款進(jìn)行形象化、通俗化解讀，并加強與公眾的互動，引導(dǎo)公眾理性討論。發(fā)揮司法所離群眾最近、聽民意最真的優(yōu)勢，努力把司法所打造成立法意見的基層收集平臺和立法聽證的基層組織者。

（四）注重資源的統(tǒng)籌整合，在強化立法協(xié)同性和系統(tǒng)性上下功夫。對重大法規(guī)項目，推動成立由人大專門委員會或者常委會工作機構(gòu)、司法行政機關(guān)、牽頭起草單位參加的領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決法規(guī)草案中的重要事宜。在加強省級層面謀劃的同時，重視調(diào)動相關(guān)市縣的主動性，省、市、縣同向發(fā)力，從法制、規(guī)劃、機制等方面著手，不斷完善制度建設(shè)的“四梁八柱”，全面構(gòu)建制度銜接配套、部門職責(zé)清晰、工作協(xié)調(diào)互動的良好格局。加快推動行政立法與合法性審查、行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等各項工作之間的關(guān)聯(lián)和貫通。結(jié)合行政執(zhí)法實踐，引導(dǎo)、鼓勵有關(guān)機關(guān)通過立法解釋和應(yīng)用解釋，及時解決法規(guī)、規(guī)章的適用問題。探索開展法規(guī)規(guī)章實施效果評估工作，從立法、執(zhí)法、司法、守法普法等方面進(jìn)行全方位評估，用執(zhí)法司法的實踐檢驗立法質(zhì)量。

（五）深化能力素質(zhì)建設(shè)，在加強隊伍專業(yè)化上下功夫。要根據(jù)工作需要配足配強行政立法工作力量，吸收更多經(jīng)驗豐富、專業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才從事行政立法工作。探索建立立法審查委員會制度，推進(jìn)立法審查團隊建設(shè)，提升行政立法組織化程度。定期開展工作研討、項目點評、經(jīng)驗交流、專題培訓(xùn)等活動，并通過跟班學(xué)習(xí)、掛職鍛煉等方式，提高立法隊伍的能力和水平。開展行政立法部門與司法系統(tǒng)、執(zhí)法機關(guān)、高校科研機構(gòu)等之間的人員交流任職，以多崗位交流鍛煉的方式培養(yǎng)復(fù)合型行政立法人才。