法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的可行性研究

劉瑋琍 胡曉偉（上海市浦東新區(qū)司法局）

一、我國(guó)實(shí)施法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的法理基礎(chǔ)

（一）實(shí)施法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的必要性

近年來(lái)，我國(guó)先后有20個(gè)省份將經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至低收入、最低工資標(biāo)準(zhǔn)或者低保標(biāo)準(zhǔn)的2倍。這對(duì)我國(guó)法律援助制度的進(jìn)一步完善提出了更高要求。作為履行政府責(zé)任、國(guó)家義務(wù)的具體體現(xiàn)，目前我國(guó)法律援助資金主要依賴于政府財(cái)政撥款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)90%以上的市、縣都已將法律援助經(jīng)費(fèi)納入了本級(jí)財(cái)政預(yù)算。不過(guò)，當(dāng)前我國(guó)人均法律援助經(jīng)費(fèi)仍較低，即使是在人均法律援助經(jīng)費(fèi)最高的2011年，人均法律援助經(jīng)費(fèi)也僅為0.95元。與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)人均法律援助經(jīng)費(fèi)更相形見(jiàn)絀。

由此，我國(guó)當(dāng)下法律援助事業(yè)發(fā)展正面臨一個(gè)兩難境地：一方面我國(guó)人均法律援助經(jīng)費(fèi)仍存在巨大增加空間；另一方面如何在經(jīng)費(fèi)有限的情況下讓更多的人民群眾享受到法律援助提供的便利，解決現(xiàn)實(shí)中的法律糾紛、維護(hù)合法權(quán)益。而法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制可以成為化解這一困境有益的選項(xiàng)。

法律援助制度旨在為因經(jīng)濟(jì)困難而無(wú)力支付法律服務(wù)費(fèi)用的當(dāng)事人或特殊案件的當(dāng)事人減、免收費(fèi)，從而保障其合法權(quán)益。然而，對(duì)于僅具有部分支付能力的公民而言，當(dāng)其遭遇法律糾紛時(shí)雖同樣難以支付高昂的律師費(fèi)卻無(wú)法得到有效的法律幫助。進(jìn)而，這部分公民獲得法律幫助的平等權(quán)被實(shí)質(zhì)上剝奪了，有違法律援助的宗旨。

不過(guò)，不加區(qū)別地將這部分公民全部納入免費(fèi)的法律援助同樣不具有可行性。一是，我國(guó)目前的財(cái)政資源難以承擔(dān)這部分成本，強(qiáng)行納入只會(huì)進(jìn)一步加劇法律援助資金的緊張程度。二是，如果讓有部分支付能力的公民與完全無(wú)支付能力的公民享有同等的免費(fèi)法律援助，不僅在無(wú)支付能力公民與部分支付能力公民之間帶來(lái)不公，而且由于部分支付能力公民間的支付能力也有差別，適用同一標(biāo)準(zhǔn)也有失公平。因此，有必要建立一種法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)受助人的支付能力讓其承擔(dān)部分法律服務(wù)費(fèi)用。這既可以使國(guó)家有限的財(cái)力資源得到更為有效配置，又在最大程度上滿足不同人群的法律援助需求。

（二）實(shí)施法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的可行性

2017年10月12日最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》要求建立多層次經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保經(jīng)費(fèi)保障水平適應(yīng)開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作需要，同時(shí)探索實(shí)行由法律援助受助人分擔(dān)部分法律援助費(fèi)用。具體如何實(shí)行費(fèi)用分擔(dān)，案件的條件、程序、分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等，由省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入狀況、辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等因素確定。這一規(guī)定為法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的實(shí)施奠定了立法基礎(chǔ)。

法律援助是政府責(zé)任，法律援助機(jī)構(gòu)行使組織、實(shí)施、監(jiān)督、管理法律援助的職能，其行為是行政行為。在此基礎(chǔ)上，法律援助機(jī)構(gòu)收取受助人交納的分擔(dān)費(fèi)用符合行政征收的特征：一方面，其對(duì)象負(fù)有繳納的義務(wù)。受助人分擔(dān)費(fèi)用的義務(wù)并不是等價(jià)有償原則下的民事法律義務(wù)，該義務(wù)是由有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的因政府援助服務(wù)而產(chǎn)生的義務(wù)，類似于審判機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定收取訴訟費(fèi)。既然針對(duì)審判機(jī)關(guān)有減免訴訟費(fèi)的司法救助制度，那么針對(duì)政府法律援助機(jī)構(gòu)構(gòu)建與之相配套的免交、減交律師費(fèi)的制度，才能夠形成保障困難群眾在法律上獲得平等保護(hù)的閉環(huán)——法律援助的行政程序與司法救助的司法程序。分擔(dān)費(fèi)用制度則正好彌補(bǔ)了免費(fèi)法律援助的空缺，使現(xiàn)有的法律援助制度更加完善和科學(xué)。另一方面，征收目的具有公益性。法律賦予行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政征收的目的是為了國(guó)家和社會(huì)的整體利益，以保證各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。受助人分擔(dān)援助費(fèi)用也是國(guó)家參與相對(duì)人財(cái)產(chǎn)收入分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一種行政職能活動(dòng)。受助人分擔(dān)的費(fèi)用將與國(guó)家財(cái)政撥款或其他基金運(yùn)作收入一起成為支持法律援助工作開(kāi)展的公共積累。公益性是法律援助費(fèi)用分擔(dān)與私人律師服務(wù)收費(fèi)最重要的區(qū)別之一。

與此同時(shí)，按照《法律援助條例》的規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)在受理申請(qǐng)人的申請(qǐng)時(shí)，可以要求申請(qǐng)人提供總資產(chǎn)的清單及證明和家庭人員情況，根據(jù)這些基本情況可以計(jì)算出可動(dòng)用資產(chǎn)。若對(duì)申請(qǐng)人提供的資產(chǎn)證明存有疑慮，法律援助機(jī)構(gòu)也擁有一定的調(diào)查取證權(quán)力——盡管在現(xiàn)實(shí)中，法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員未必有時(shí)間和精力直接去調(diào)查。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的征信體系必將越來(lái)越完善，如近年來(lái)越來(lái)越多的地方已經(jīng)建立了個(gè)人住房信息系統(tǒng)并開(kāi)始了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)查詢工作。這些新變化使得在可預(yù)期的未來(lái)法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人可支配收入、可支配資產(chǎn)的計(jì)算和查證將更加方便。

簡(jiǎn)而言之，法律援助機(jī)構(gòu)收取受助人的法律援助分擔(dān)費(fèi)用可以隸屬于行政收費(fèi)，并且這一收費(fèi)是合理且可行的，在理論層面并不存在障礙。

二、法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的比較法考察①本部分內(nèi)容參考文章：付少軍、劉燕玲編：《法律援助理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)檢察出版社2013年版，第91～94頁(yè)；嚴(yán)軍興：《法律援助制度理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社1999年版，第97～206頁(yè)；司法部法律援助中心編譯：《各國(guó)法律援助法規(guī)選編》，中國(guó)方正出版社1999年版，第309頁(yè)；宮曉冰主編、鄭自文副主編：《中國(guó)法律援助制度研究》，中國(guó)方正出版社2004年版，第30頁(yè)；法言：《關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度幾個(gè)基本問(wèn)題的研究（二）：中外制度比較》，《中國(guó)司法》2014年第5期。

法律援助分擔(dān)費(fèi)用制度己成為域外國(guó)家或地區(qū)的通行做法，他們的成熟經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)法律援助分擔(dān)機(jī)制的建立與完善無(wú)疑具有重要借鑒意義。各國(guó)法律援助制度，一般從申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)狀況和涉及案件案情等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)受助人進(jìn)行資格審查。而受助人是否需要分擔(dān)法律援助費(fèi)用，以及分擔(dān)費(fèi)用的份額，則多根據(jù)其財(cái)產(chǎn)狀況、是否存在收益及收益多少等進(jìn)行個(gè)案判斷。根據(jù)受助人的費(fèi)用分擔(dān)情況，可將域外法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制大致劃分為如下幾種類型：

（一）受助人免于分擔(dān)費(fèi)用

受助人免予分擔(dān)費(fèi)用主要有兩種情形：其一，受助人因敗訴而免予分擔(dān)費(fèi)用。在日本，在申請(qǐng)法律援助的當(dāng)事人敗訴時(shí)，可以免除償還法律援助協(xié)會(huì)代其支付的全部費(fèi)用。不過(guò)，部分國(guó)家和地區(qū)對(duì)此進(jìn)行了修正。如在我國(guó)香港地區(qū)，受助人如果敗訴，仍須支付一定費(fèi)用，只不過(guò)以經(jīng)評(píng)定的最高分擔(dān)費(fèi)用為限。其二，受助人雖勝訴但未因此而獲得經(jīng)濟(jì)收益時(shí)免予分擔(dān)費(fèi)用。如日本法律規(guī)定，受助人雖然勝訴，但未追回任何款項(xiàng)，或雖然追回款項(xiàng)但這筆款項(xiàng)對(duì)于維持受助人的基本生活以及教育、醫(yī)療等是必不可少的，則受助人可以免除對(duì)法律援助協(xié)會(huì)代付的款項(xiàng)的償還責(zé)任。在我國(guó)香港地區(qū)，如果法律援助署在訴訟中替受助人收回或保留財(cái)產(chǎn)，受助人就須支付有關(guān)訴訟費(fèi)用。但是申請(qǐng)人在有關(guān)法律程序中并無(wú)回收或保留任何金錢(qián)或財(cái)產(chǎn)的話，也可不用分擔(dān)或償還法律援助署所支付的訴訟及其他費(fèi)用。

（二）由敗訴的非受援方分擔(dān)費(fèi)用

有些國(guó)家和地區(qū)的法律援助費(fèi)用分擔(dān)制度，還設(shè)置了由敗訴的非受助人分擔(dān)相關(guān)費(fèi)用的機(jī)制。如在英國(guó)，若受助人在民事訴訟中勝訴，則敗訴的一方當(dāng)事人經(jīng)法院裁定后應(yīng)代為支付受助人的相關(guān)費(fèi)用，在將賠償金繳付至法律援助部門(mén)之后，受助人業(yè)已支付的費(fèi)用便可被退還。在瑞典，當(dāng)受助人勝訴時(shí)，對(duì)方當(dāng)事人通常有責(zé)任償還受助人包括依照法律規(guī)定應(yīng)由其承擔(dān)的分擔(dān)費(fèi)用在內(nèi)的全部法律援助費(fèi)用。如果對(duì)方當(dāng)事人不能支付其全部費(fèi)用，或者法院僅判決支付一部分費(fèi)用（如受助人僅部分勝訴時(shí)），這時(shí)應(yīng)先支付國(guó)家的費(fèi)用，剩下的部分才能用來(lái)補(bǔ)償申請(qǐng)人分擔(dān)的費(fèi)用。如果對(duì)方當(dāng)事人所支付的金額中包括申請(qǐng)人分擔(dān)的費(fèi)用，就再由國(guó)家把這筆錢(qián)返還給受助人?！俄n國(guó)法律援助案件管理?xiàng)l例》規(guī)定，律師可以從敗訴方處獲得勝訴金額的償付，并把償付交給法律援助機(jī)構(gòu)，法律援助機(jī)構(gòu)把扣除分擔(dān)費(fèi)用后的余額交還給受助人。

（三）受助人訴訟前分擔(dān)費(fèi)用

受助人訴訟前分擔(dān)費(fèi)用，是指接受援助的申請(qǐng)人必須根據(jù)其自身生活條件支付一部分訴訟費(fèi)用，具體數(shù)額由法律援助委員會(huì)根據(jù)相應(yīng)的法律加以確定。這種方式下受助人是否分擔(dān)費(fèi)用，與援助案件是否勝訴無(wú)關(guān)，而是取決于受助人的經(jīng)濟(jì)狀況。為凸顯法律援助的層次性，通常會(huì)根據(jù)受助人的經(jīng)濟(jì)狀況劃定一個(gè)認(rèn)定經(jīng)濟(jì)困難的區(qū)間作為提供法律援助的標(biāo)準(zhǔn)，并賦予其階段性和可調(diào)性，籍以擴(kuò)大法律援助受益覆蓋面。在下限之下的人能夠獲得全免費(fèi)的法律援助，即法律援助費(fèi)用全部由法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)，受助人無(wú)須承擔(dān)任何費(fèi)用；而處于下限與上限之間的人則只能獲得分擔(dān)費(fèi)用的法律援助，其所獲得法律援助所需要的費(fèi)用由法律援助機(jī)構(gòu)和受助人共同承擔(dān)，即受助人需要分擔(dān)一部分法律援助費(fèi)用。這種費(fèi)用分擔(dān)方式?jīng)]有考慮訴訟中實(shí)際支出的費(fèi)用。如果實(shí)際支出費(fèi)用少于費(fèi)用負(fù)擔(dān)，那么受助人只需支付實(shí)際支出的費(fèi)用。

實(shí)施這一制度的國(guó)家或地區(qū)一般都根據(jù)本國(guó)或地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平，參考本國(guó)或地區(qū)法律服務(wù)價(jià)格，確定一個(gè)具有時(shí)效性的法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)困難程度，來(lái)確定申請(qǐng)人免交或者分擔(dān)法律援助費(fèi)用的相應(yīng)幅度。在運(yùn)行中，立法或有關(guān)部門(mén)經(jīng)常對(duì)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)費(fèi)用的比例進(jìn)行調(diào)整。

根據(jù)香港地區(qū)《法律援助條例》的規(guī)定，任何人士，不論是否是香港居民，如果其所涉及的案件具備法律上可訴性和爭(zhēng)議，但卻沒(méi)有能力支付高昂的律師費(fèi)，均可以獲得法律方面的協(xié)助和代理。香港地區(qū)的法律援助計(jì)劃按其機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相應(yīng)地也可分成兩部分：一是政府性質(zhì)法律援助機(jī)構(gòu)所提供的法律援助（即普通法律援助計(jì)劃）和法律援助輔助計(jì)劃，這兩項(xiàng)計(jì)劃都由法律援助署實(shí)施，這部分是香港法律援助服務(wù)的主體；一是民間性質(zhì)法律援助機(jī)構(gòu)所提供的法律援助，此項(xiàng)計(jì)劃由當(dāng)值律師服務(wù)所實(shí)施。

普通法律援助計(jì)劃并不是完全免費(fèi)的，它要視受助人財(cái)務(wù)資源的多寡，受助人或須繳付分擔(dān)費(fèi)。比如，英國(guó)的法律援助包括法律援助（Legal Aid）、法律咨詢與扶助（Legal Advice and Assistance）和刑事法律援助（Criminal Legal Aid）。而我國(guó)香港地區(qū)也專門(mén)制定了《法律援助（評(píng)定資源及分擔(dān)費(fèi)用）規(guī)例》來(lái)規(guī)定受助人應(yīng)當(dāng)繳付的分擔(dān)費(fèi)。如果受助人的財(cái)務(wù)資源不超過(guò)20000港元，就無(wú)須承擔(dān)任何費(fèi)用，但如果受助人的財(cái)務(wù)資源被評(píng)估超過(guò)20000港元，一旦接受法律援助，便須按照規(guī)定的分擔(dān)費(fèi)比率（目前分為7個(gè)等級(jí)）交納一部分分擔(dān)費(fèi)用。分擔(dān)費(fèi)是按訴訟的預(yù)計(jì)所需訴訟費(fèi)厘定的，但不會(huì)超過(guò)受助人根據(jù)其財(cái)務(wù)資源所需交付的數(shù)額。如有關(guān)訴訟費(fèi)超出受助人所需交付的分擔(dān)費(fèi)，受助人便得繳付全數(shù)的分擔(dān)費(fèi)，金額多寡則視其財(cái)務(wù)資源總額而定，由1000港元至41425港元不等。不過(guò)，如案件屬于因違反《香港人權(quán)法案條例》或《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》適用于香港的范圍而引起爭(zhēng)論且有充分依據(jù)的，則法律援助署署長(zhǎng)可以免除上述財(cái)務(wù)資源上限的規(guī)定。在刑事法律援助方面，申請(qǐng)人所須繳付的分擔(dān)費(fèi)的計(jì)算方法與民事法律援助一樣，即使申請(qǐng)人的財(cái)務(wù)資源超過(guò)162300港幣，署長(zhǎng)仍可運(yùn)用酌情權(quán)給予其法律援助，但申請(qǐng)人須繳付的分擔(dān)費(fèi)為其經(jīng)評(píng)估的財(cái)務(wù)資源的若干百分比，即介乎30% ～ 67%左右。

在荷蘭，根據(jù)《關(guān)于政府資助的法律援助法案（法律援助法）》第36條的規(guī)定，獨(dú)居的人如果其收入不高于2030荷蘭盾，則有權(quán)獲得法律援助，對(duì)與一人或多人共同居住的人，這一限額為2900荷蘭盾；相反，財(cái)產(chǎn)數(shù)額超過(guò)1.4萬(wàn)荷蘭盾的獨(dú)居的人，不能申請(qǐng)法律援助，在其他所有情況下，這一限額為2 萬(wàn)荷蘭盾。該法第37條還對(duì)每月收入為1715荷蘭盾到2900荷蘭盾之間的法律援助受助人規(guī)定了從60荷蘭盾到950荷蘭盾等12個(gè)等級(jí)的分擔(dān)費(fèi)用。

（四）受助人訴訟后分擔(dān)費(fèi)用

受助人勝訴后分擔(dān)費(fèi)用是指受助人因勝訴而使其經(jīng)濟(jì)狀況有實(shí)質(zhì)性改善時(shí)，在一定期限內(nèi)要求其分擔(dān)全部或部分法律援助費(fèi)用。目前，在許多國(guó)家的法律援助制度中都采用這種做法。

1943年的《奧地利民訴法典》規(guī)定：“受援助的當(dāng)事人一旦能夠不危及他本人及其家庭的基本生活水平而有能力償付法律援助資金時(shí)，就應(yīng)該償付該資金的未作限制的義務(wù)。”這就意味著受助人要視其償付能力或全部或部分地償還援助資金，而沒(méi)有一定的限額。1973年修訂后的奧地利新《民訴法典》第64條將援助費(fèi)用的償付期限規(guī)定為3年，在訴訟終結(jié)3年以后不需再償付。即3年之內(nèi)如果受助人沒(méi)有能力償付這筆款項(xiàng)的，就可以免除其償付義務(wù)。

香港的法律援助經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)自政府撥款，除此之外還有來(lái)自社會(huì)的捐助，另外還設(shè)有一個(gè)法律援助輔助基金。法律援助輔助基金，政府撥款只占一部分，大部分來(lái)自法律援助受助人繳付的分擔(dān)費(fèi)，以及從為受助人討回的賠償或補(bǔ)償中所扣取某個(gè)百分比的款項(xiàng)。一般來(lái)說(shuō)，獲得法律援助輔助計(jì)劃所提供的法律援助的受助人在訴訟成功并獲得賠償后，從其獲得賠償款里面扣除10%撥入法律援助輔助基金作為法律援助輔助計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)，如果案件在委聘大律師上庭前和解，扣除的比率則會(huì)減至6%。

日本民事案件的法律扶助等于先借錢(qián)給當(dāng)事人，當(dāng)事人在有足夠支付能力的時(shí)候須償還這筆費(fèi)用，但有一個(gè)前提是，只有勝訴了才需要償還。根據(jù)其法律規(guī)定，受助人勝訴的，由法律援助協(xié)會(huì)計(jì)算出律師費(fèi)用的數(shù)目和受援助當(dāng)事人應(yīng)償還給協(xié)會(huì)的費(fèi)用比例。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)一次性或者分期償還法律援助協(xié)會(huì)代其支付的款項(xiàng)的全部或部分，償還期限為3年。這樣做能有效地緩解當(dāng)事人關(guān)于訴訟費(fèi)用的壓力。如果當(dāng)事人實(shí)在生活貧困，可以相應(yīng)地使其不用償還這筆費(fèi)用。但需要經(jīng)過(guò)日本法務(wù)大臣的嚴(yán)格審批。

西班牙的法律規(guī)定，如果法律援助的受助人可能從判決中獲得金額超過(guò)了為其提供法律援助的費(fèi)用的3倍，他就有責(zé)任支付律師的費(fèi)用。如果受助人在訴訟終結(jié)后3年內(nèi)其經(jīng)濟(jì)狀況有所改善，則該償付責(zé)任將持續(xù)3年。

三、浦東新區(qū)法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的探索

借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，浦東新區(qū)作為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，人口眾多、案件數(shù)量多，這使得和上海其他區(qū)相比，浦東新區(qū)“法律援助全覆蓋”的壓力尤為突出。因此，浦東新區(qū)致力于成為探索法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制試行的重點(diǎn)區(qū)域，以確保讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。但一年的調(diào)研表明，盡管這一機(jī)制在理論設(shè)計(jì)上已經(jīng)擁有了相當(dāng)程度的基礎(chǔ)，明確了試行方案、確定了當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，但在推進(jìn)過(guò)程中卻存在著諸多需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如果想要讓這一機(jī)制順利落地，還需要政府的其他機(jī)關(guān)協(xié)力合作。

（一）法律援助費(fèi)用分擔(dān)試行方案

經(jīng)過(guò)理論探討和比較分析，并結(jié)合我國(guó)法律援助制度的歷史經(jīng)驗(yàn)，浦東新區(qū)法律援助費(fèi)用分擔(dān)試行方案，采用受助人訴前分擔(dān)方式。采用此種方式的原因是，作為試點(diǎn)探索，一方面在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上比較有限，屬于專項(xiàng)特批經(jīng)費(fèi)，為了盡可能援助更多的受助人，在經(jīng)費(fèi)使用上必然有所考量；另一方面，訴前分擔(dān)方案相對(duì)比較容易在司法局、律所和受助人之間達(dá)成合意，一次性即可完成事項(xiàng)告知，而不需要根據(jù)不同案件、不同流程進(jìn)行不同考量。恰恰是因?yàn)椤霸圏c(diǎn)”工作，浦東新區(qū)選擇步步為營(yíng)，先從最方便管轄的本地戶籍人士開(kāi)展此項(xiàng)試點(diǎn)工作，待條件成熟和得到上級(jí)管理機(jī)關(guān)肯定時(shí)，再有序推進(jìn)。與此同時(shí)，浦東新區(qū)還在受援案件范圍上進(jìn)行了必要的限制，申請(qǐng)人申請(qǐng)的法律援助案件，主要以民事或刑附民為主、并且是可能勝訴的案件，司法局相關(guān)工作人員會(huì)對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，爭(zhēng)取在試點(diǎn)階段創(chuàng)設(shè)典范性的案例，為試點(diǎn)工作的繼續(xù)開(kāi)展和試點(diǎn)范圍可能的拓展提供成果經(jīng)驗(yàn)。

（二）當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)

盡管在法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制中，存在多個(gè)當(dāng)事人，受助人（申請(qǐng)人）、法律援助中心工作人員、律所律師、專家，但實(shí)際上，其中最為核心的權(quán)利義務(wù)分配，屬于受助人。畢竟，只有這一當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)是“全新”擬制的。雖然這一擬制，有《法律援助條例》可資借鑒，但法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制中的受助人和法律援助機(jī)制中的受助人，依然存在較大的差異性。其中，最大的區(qū)別便是：受助人就法律援助服務(wù)向?yàn)槠涮峁┓稍穆蓭熓聞?wù)所支付費(fèi)用。這是法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的核心，否則就是純粹的法律援助或者市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為了。與此同時(shí)，這也是法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的權(quán)利設(shè)置的節(jié)點(diǎn)：盡管在整體上，法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制是一項(xiàng)增加相對(duì)人（受助人）權(quán)利的制度，降低了相對(duì)人承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但是，它確實(shí)也在一定范圍內(nèi)，其中主要是形式要件方面為相對(duì)人增設(shè)了“給付對(duì)價(jià)”的義務(wù)。在具體的操作當(dāng)中，這一問(wèn)題的處理，是借助相對(duì)人的明示同意（接受告知后的簽字）來(lái)推行的。此時(shí)，法律援助中心的主體地位就類似于中介，只為需要援助的相對(duì)人提供關(guān)于這一事項(xiàng)的有關(guān)信息，而具體的合同簽署，屬于擬接受該項(xiàng)服務(wù)的相對(duì)人和律師事務(wù)所。

（三）調(diào)研中反映的實(shí)踐問(wèn)題

總體而言，浦東新區(qū)法援助分擔(dān)機(jī)制在應(yīng)然層面的設(shè)計(jì)上并沒(méi)有明顯的漏洞，但在具體的調(diào)研和推進(jìn)過(guò)程中，這一機(jī)制在實(shí)然層面運(yùn)作的復(fù)雜性卻逐漸呈現(xiàn)出來(lái)。

1. 相對(duì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)人群經(jīng)濟(jì)狀況的設(shè)定。在設(shè)計(jì)之中，目前暫定目標(biāo)人群經(jīng)濟(jì)狀況為月收入在2140～3500元之間（2140為目前全市法律援助經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)），但3500元是否是相對(duì)經(jīng)濟(jì)困難與困難人群的有效劃分線？因?yàn)檫@畢竟只是一個(gè)基于上海最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)所做出的簡(jiǎn)單折算。即便這一這算是沒(méi)有爭(zhēng)議的，即“夾心層”的比例計(jì)算可以參照這一標(biāo)準(zhǔn)，那么，接下來(lái)依然要面臨如下的一個(gè)問(wèn)題：該標(biāo)準(zhǔn)能惠及多少“相對(duì)困難群體”？為了明確這一標(biāo)準(zhǔn)惠及群體的具體數(shù)目，才“不得不”將受惠對(duì)象限定為浦東新區(qū)本地戶籍居民，因?yàn)檫@一信息是可以明確的，盡管未必是絕對(duì)正確的。然而，在如上兩個(gè)問(wèn)題得以妥善處置（解讀）的情況下，具體典型案例的選取依然面臨著更大的挑戰(zhàn)，那便是作為一項(xiàng)民生服務(wù)項(xiàng)目，試點(diǎn)期間是否應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)公布這一政策？因?yàn)楦鶕?jù)具體的設(shè)計(jì)，選擇的應(yīng)該是傾向于“勝訴”或者說(shuō)預(yù)計(jì)能夠“勝訴”的案件，這一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將依賴于司法局會(huì)同合作律師事務(wù)所專業(yè)人員的專業(yè)判斷，但實(shí)際上，這畢竟是一個(gè)事先從專業(yè)角度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估，其本身就不能夠替代訴訟審判本身，因此，在預(yù)判與結(jié)果之間并非、也不可能是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。將試點(diǎn)案件局限在有可能“勝訴”的案件中，在有利于試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，其實(shí)也增加了接待窗口審核的難度，同時(shí)也可能導(dǎo)致違背制度設(shè)計(jì)初衷的后果。不過(guò)，“試點(diǎn)”的要義就在于“摸著石頭過(guò)河”，因?yàn)樵谀撤N程度上，任何制度的創(chuàng)設(shè)在具體操作層面都將面臨爭(zhēng)議。

2. 律師辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定。律師辦案補(bǔ)貼是否應(yīng)基于法律援助的公益性，參照一般援助案件的標(biāo)準(zhǔn)，還是應(yīng)考慮此類案件本不屬法定援助案件，應(yīng)當(dāng)高于一般援助案件的標(biāo)準(zhǔn)支付以調(diào)動(dòng)律師幫助相對(duì)困難群體的積極性？杭州市司法局在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，對(duì)部分律師來(lái)講，少量的辦案補(bǔ)貼或者無(wú)補(bǔ)貼，尚不足以補(bǔ)足提供法律援助服務(wù)過(guò)程中的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、誤餐費(fèi)、資料費(fèi)、通訊費(fèi)及所需的工時(shí)等各種投入成本，這也使得他們無(wú)法向受援對(duì)象提供讓客戶滿意的法律服務(wù)。有鑒于此，鑒于浦東新區(qū)司法局特別采用定向試點(diǎn)，即先只在上述轄區(qū)內(nèi)五家律所合作探索訴訟費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，上述轄區(qū)內(nèi)五家律所負(fù)責(zé)人也表達(dá)了合作的意愿，并盡力克服困難，向受援人提供讓其滿意的法律服務(wù)。但是，即便有律所負(fù)責(zé)人的表態(tài)，也不能保證每一個(gè)具體經(jīng)辦訴訟費(fèi)用分?jǐn)偘讣穆蓭熢谑召M(fèi)與服務(wù)的關(guān)系上沒(méi)有保留意見(jiàn)。而且，最為關(guān)鍵的是，這一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將直接和律師費(fèi)的市場(chǎng)機(jī)制聯(lián)系在一起：畢竟，對(duì)于原本純粹的法律援助來(lái)說(shuō)，它是明確的政府定價(jià)行為，而對(duì)于法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制來(lái)說(shuō)，受助人所給付的對(duì)價(jià)是政府定價(jià)，但是律師收入的另一部分卻是來(lái)自于辦案補(bǔ)貼，這一補(bǔ)貼的高低，將直接和類似案件的接辦形成一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。如果定的太高，違背“有限資源下援助更多人”的初衷，如果定的太低，則可能存在擾亂市場(chǎng)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

3.如何發(fā)放律師辦案補(bǔ)貼操作有困難。目前法律法規(guī)在“費(fèi)用分擔(dān)案件”補(bǔ)貼如何發(fā)放方面沒(méi)有明確規(guī)定，也沒(méi)有上級(jí)相應(yīng)指導(dǎo)意見(jiàn)，這意味著，該類案件需明確是否屬于法律援助案件，才能明確是否可以從援助經(jīng)費(fèi)支出。現(xiàn)階段，申請(qǐng)專項(xiàng)調(diào)研經(jīng)費(fèi)只適用于臨時(shí)試點(diǎn)，不是長(zhǎng)久之計(jì)。在這方面，浦東新區(qū)法律援助的專項(xiàng)撥款雖然相對(duì)充足，但是卻無(wú)法將之直接納入到法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制當(dāng)中。盡管這是一種行政授權(quán)行為，在權(quán)利設(shè)置方面并不存在障礙，但是，這一行政授權(quán)行為涉及到財(cái)政款項(xiàng)的使用，而財(cái)政款項(xiàng)的使用受制于預(yù)算，法律援助之專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制中所使用的經(jīng)費(fèi)畢竟有著不同屬性，尤其是在后者尚沒(méi)有專項(xiàng)財(cái)政撥款的情況下。與此同時(shí)，群眾交納的分擔(dān)費(fèi)用該如何收繳和管理，可否作為辦案部分補(bǔ)貼由律所（律師）收??？這一爭(zhēng)議顯然比前一個(gè)爭(zhēng)議更具挑戰(zhàn)——前者在明確法律援助費(fèi)用分擔(dān)制度具有必要性和可行性的情況下，起碼可以通過(guò)政府內(nèi)部的溝通進(jìn)行合作和協(xié)調(diào)，后者則來(lái)自于社會(huì)，這也是導(dǎo)致推行困難的最主要原因。因?yàn)?，如果?dāng)事人自行負(fù)擔(dān)的涉訴費(fèi)用先納入司法局的公共行政賬戶，再由司法局借助法律援助的資金支持律師，那么對(duì)于司法局來(lái)說(shuō)，這一收款行為就不再是單純的中介服務(wù)；如果當(dāng)事人實(shí)行負(fù)擔(dān)的涉訴費(fèi)用直接繳納給律所，其余經(jīng)費(fèi)即便按照涉訴案件類型及參考律師實(shí)際工作量，并按照現(xiàn)有法律援助支付標(biāo)準(zhǔn)，由司法局補(bǔ)貼給辦案律師，也難免會(huì)陷入到一事一議中，從而無(wú)法形成穩(wěn)定的機(jī)制，同時(shí)是否會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，也需要進(jìn)一步考量。

4.如何對(duì)分擔(dān)費(fèi)用案件監(jiān)督管理?；诖祟惏讣捎冒牍姘敫顿M(fèi)模式，當(dāng)事人已經(jīng)支付部分費(fèi)用，對(duì)案件結(jié)果期許較高，可能易出現(xiàn)對(duì)律師投訴或者要求退還分擔(dān)費(fèi)用等現(xiàn)象，因此加強(qiáng)對(duì)此類案件的監(jiān)督和管理亦存在相應(yīng)的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)：是按一般收費(fèi)案件或援助案件管理即可，還是單獨(dú)歸檔進(jìn)行管理？畢竟，對(duì)于傳統(tǒng)的法律援助來(lái)說(shuō)：一方面受助人原本是沒(méi)有機(jī)會(huì)享受法律服務(wù)的，另一方面律師也并非是要對(duì)其從事法律服務(wù)的，法律援助中心不過(guò)是從事了資源匹配工作。然而，對(duì)于法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制來(lái)說(shuō)，受助人原本并不能夠享受?chē)?guó)家的法律援助服務(wù)，而只能選擇市場(chǎng)競(jìng)價(jià)法律服務(wù)，而這一機(jī)制的出現(xiàn)使得申請(qǐng)人只需要在付出小部分對(duì)價(jià)的情況下便能夠享受原本需要付出較多競(jìng)價(jià)的法律服務(wù)，且這一法律服務(wù)還將由政府機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，分擔(dān)費(fèi)用案件所涉及到的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)顯然高于一般案件；然而，除了這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)之外，其和傳統(tǒng)的法律援助機(jī)制并沒(méi)有形式上的差異。更何況，從某種意義上來(lái)說(shuō)，這一風(fēng)險(xiǎn)的增加反而是一個(gè)有益的嘗試，因?yàn)樗鼉A向于讓法律援助中心有動(dòng)力去監(jiān)督，而非像傳統(tǒng)法律援助那樣由受助人個(gè)人予以監(jiān)督。畢竟，案件的選擇、受助人的選擇都是法律援助中心做出的，如果法律援助中心不能形成很好的監(jiān)督，就將使得受助人可能產(chǎn)生的負(fù)面情緒影響到法律援助中心。而且這一負(fù)面情緒的轉(zhuǎn)移不再是單純的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，而是必然的危險(xiǎn)問(wèn)題：一切的不利后果都將是因?yàn)榉稍行牡倪x擇/監(jiān)督不力。這就意味著，無(wú)論是統(tǒng)一管理還是區(qū)分管理，法律援助中心都要對(duì)受助人進(jìn)行必要的測(cè)試和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估。

（四）現(xiàn)實(shí)的建議

如果不考慮全國(guó)范圍內(nèi)的推廣，僅就單純的浦東示范作用來(lái)說(shuō)，比較現(xiàn)實(shí)的建議或許是：上海市人大或者上海市政府應(yīng)該根據(jù)《立法法》相關(guān)授權(quán)積極嘗試地方立法，出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┺k法，以確保這一試點(diǎn)項(xiàng)目擁有制度基礎(chǔ)，而且唯有如此才可能有效處理財(cái)政、審計(jì)、司法局、法院、檢察院、稅務(wù)機(jī)關(guān)和律師事務(wù)所等政府機(jī)關(guān)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)同事項(xiàng)。當(dāng)然，在立法周期比較長(zhǎng)且確實(shí)可能因?yàn)樯婕岸喾嚼娑鵁o(wú)法順利出臺(tái)的情況下，可退而求其次由司法局向浦東新區(qū)財(cái)政、審計(jì)、人大等部門(mén)通報(bào)備案，說(shuō)明開(kāi)展此項(xiàng)工作的必要性、重要性和正當(dāng)性，為制度構(gòu)想的確切落實(shí)提供一定程度內(nèi)的支持；畢竟，現(xiàn)階段調(diào)研已經(jīng)表明，因?yàn)樨?cái)政制度設(shè)計(jì)的限制，該機(jī)制不僅無(wú)法成為長(zhǎng)效機(jī)制，甚至在點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的具體援助方面都難以展開(kāi)。

至于培育律師事務(wù)所，做好工作流程設(shè)計(jì)、優(yōu)化和對(duì)接等工作方案，這些反而是比較傳統(tǒng)的司法工作管理范疇，在外部協(xié)調(diào)妥善的情況下，內(nèi)部協(xié)調(diào)相對(duì)比較容易。比如，將法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的援助數(shù)量和法律援助的援助數(shù)量等而視之，可以相互替換，或者將法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制的援助數(shù)量作為年終司法局對(duì)律所評(píng)級(jí)的考量因素之一。