改革開放40年我國行政執(zhí)法與監(jiān)督工作的重大成就

趙振華（司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長）

伴隨著我國改革開放的步伐，我國的行政執(zhí)法工作也從無法可依逐步發(fā)展至有法可依的新階段，正在向嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的新境界邁進。改革開放四十年來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級行政機關(guān)不懈努力，行政執(zhí)法人員恪盡職守，社會各界大力支持，各種執(zhí)法監(jiān)督制度充分發(fā)揮作用，我國的行政執(zhí)法與監(jiān)督工作有了歷史性的變化，取得重大成就，在確保法律法規(guī)有效實施，保障我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展，維護經(jīng)濟社會秩序，保護人民群眾合法權(quán)益，推進法治政府建設(shè)，提高政府依法治理水平等方面發(fā)揮了重要作用。

1978年召開的黨的十一屆三中全會提出了加強社會主義民主法制建設(shè)的要求，明確了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制建設(shè)十六字方針，開啟了我國法制建設(shè)的新紀元，具有歷史性意義。有法可依是核心，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是關(guān)鍵，法貴在執(zhí)行?？梢哉f，依法行政、嚴格執(zhí)法是適應(yīng)我國改革開放政策實施的客觀需要，也是規(guī)范政府權(quán)力、加強政府自身建設(shè)、提高政府管理水平的內(nèi)在要求。

改革開放初期，法制建設(shè)的主要任務(wù)是立法，解決無法可依問題。但隨著大量法律法規(guī)的頒布實施，行政執(zhí)法問題日益突顯，有法不依、執(zhí)法不嚴成為社會普遍反映的問題。1989年《行政訴訟法》的頒布對于規(guī)范行政執(zhí)法行為具有里程碑的意義，對維護和保護公民權(quán)利、監(jiān)督和糾正行政執(zhí)法行為發(fā)揮了歷史性作用。以此為起點，此后的一系列規(guī)范行政執(zhí)法的法律制度，各級政府和部門建立的一系列配套制度，以及通過各級行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員的具體執(zhí)法行為，奠定了我國行政執(zhí)法規(guī)范的重要基礎(chǔ)。

隨著改革開放的不斷深入，政府管理的一些法律法規(guī)不斷出臺，對規(guī)范行政執(zhí)法提出了更高的要求。各級行政執(zhí)法機關(guān)，堅決貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署要求，不斷改革創(chuàng)新行政執(zhí)法體制機制，規(guī)范執(zhí)法行為，加強執(zhí)法監(jiān)督，大膽探索實踐，摸索出了許多好做法好經(jīng)驗，在促進和保障改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展、維護經(jīng)濟社會秩序、提升政府管理水平、保護人民群眾合法權(quán)益等方面作出了應(yīng)有的貢獻。自上世紀八十年代初開始，一些地方政府組織對改革開放以來制定的法律法規(guī)實施情況進行了執(zhí)法大檢查，開啟了規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法工作的序幕。例如，黑龍江省政府從1982年開始就選擇一些重要法律法規(guī)進行執(zhí)法檢查，到1988年、1989年黑龍江省政府連續(xù)兩年對企業(yè)法、土地管理法、義務(wù)教育法、會計法等重要法律法規(guī)和省地方性法規(guī)和政府規(guī)章開展全省范圍的執(zhí)法大檢查，糾正了許多違法執(zhí)法的案件，對規(guī)范行政執(zhí)法、完善執(zhí)法制度提供了實踐經(jīng)驗。1988年國家技術(shù)監(jiān)督局會同國務(wù)院法制局聯(lián)合組織計量法執(zhí)法大檢查，在國家層面建立了監(jiān)督檢查法律實施和行政執(zhí)法工作的機制。此后國務(wù)院有關(guān)部門又組織了統(tǒng)計法、檔案法、礦產(chǎn)資源法、食品衛(wèi)生法、城市節(jié)約用水條例、全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例、減輕農(nóng)民負擔條例等法律法規(guī)的執(zhí)法大檢查。這些監(jiān)督執(zhí)法活動促進了行政執(zhí)法機關(guān)不斷規(guī)范執(zhí)法活動，建立了許多行之有效的制度機制。例如1989年四川省率先出臺行政執(zhí)法程序規(guī)定；江西省出臺行政執(zhí)法檢查規(guī)定；1990年北京市出臺行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定，從規(guī)范執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法人員、執(zhí)法程序入手，建立相關(guān)制度。再如河北省較早建立行政執(zhí)法人員資格制度；四川省建立了行政執(zhí)法統(tǒng)計制度；山東省建立的重大行政執(zhí)法行為備案制度；遼寧省建立規(guī)范文件備案審查制度；吉林省建立行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)制度；黑龍江省建立行政執(zhí)法明察暗訪制度；北京市規(guī)范行政執(zhí)法文書，建立行政執(zhí)法案件評查制度，實行行政執(zhí)法“百分考核制”；廣東省建立行政執(zhí)法監(jiān)督員制度；江蘇省建立行政執(zhí)法投訴制度；浙江省建立行政執(zhí)法過錯追究制度；上海市建立行政處罰聽證制度；公安部建立行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度，以規(guī)范行政執(zhí)法程序為抓手提高執(zhí)法水平；國家稅務(wù)局開發(fā)電子征收系統(tǒng)；海關(guān)總署探索執(zhí)法評估系統(tǒng)等等。這些創(chuàng)新探索，為國家出臺規(guī)范行政執(zhí)法的法律法規(guī)積累了豐富的實踐經(jīng)驗，作出重要貢獻。

1996年頒布的《行政處罰法》確定了行政執(zhí)法行為共性的基本原則；2003年頒布的《行政許可法》依法確定了政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向，明確了行政審批管理的法律框架；2008年頒布實施的《政府信息公開條例》，極大促進了行政執(zhí)法的公開透明；2012年頒布的《行政強制法》對于防止行政權(quán)力濫用發(fā)揮了重要作用?？傮w上，“三法一條例”的頒布和實施，從根本上解決行政執(zhí)法權(quán)力無限制、設(shè)定無規(guī)范、執(zhí)行無程序、責任無追究的歷史，基本上扭轉(zhuǎn)了過去亂處罰、亂集資、亂攤派的“三亂”問題。

黨中央、國務(wù)院高度重視行政執(zhí)法工作，把嚴格規(guī)范執(zhí)法作為行政機關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府的重中之重，出臺了一系列政策措施，提出了明確而具體的要求。1987年4月26日國務(wù)院召開第一次全國政府法制工作會議，提出加強政府法制工作，為全面改革和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，首次提出政府法制的概念，為政府依法行政開啟了里程碑性的序幕。1993年3月國務(wù)院在政府工作報告中第一次提出“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”的要求，1999年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》，2004年發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》第一次提出法治政府建設(shè)目標，隨后陸續(xù)發(fā)布政策文件，部署依法行政工作，強化行政執(zhí)法監(jiān)督。從2005年發(fā)布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》、2007年發(fā)布《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，到2010年發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》、2015年發(fā)布《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》，無一例外都在加強行政執(zhí)法工作方面用大量篇幅提出明確而具體的意見和措施。從行政執(zhí)法的理念、原則、總體要求、改革方向和工作重點，從行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法人員資格的規(guī)范，到嚴格行政執(zhí)法程序和執(zhí)法崗位流程，從行政檢查、行政調(diào)查取證，到聽取當事人意見、行政聽證，從立案、審理到合法性審查，從規(guī)范自由裁量權(quán)到集體討論決定，從行政監(jiān)督、行政救濟到責任追究，可以說，行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都有了明確的規(guī)定和要求。

以1996年《行政處罰法》實施為契機，國務(wù)院大力改革行政執(zhí)法體制，從在北京市宣武區(qū)城管領(lǐng)域第一次開展相對集中行政處罰權(quán)試點到2002年在全國全面推開，經(jīng)過多年實踐探索，初步解決了多個執(zhí)法部門在城市管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法推諉、執(zhí)法不力等問題，為此后在文化、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、交通等領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法積累了經(jīng)驗。

2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》后，我國的法治政府建設(shè)進入了快車道，規(guī)范行政執(zhí)法工作也邁入制度化、系統(tǒng)化的新階段。以2005年全面推行行政執(zhí)法責任制為抓手，各級行政執(zhí)法機關(guān)全面梳理執(zhí)法依據(jù)、界定執(zhí)法職責、清理執(zhí)法主體和執(zhí)法人員、編制和公布執(zhí)法流程、明確執(zhí)法崗位責任、推行執(zhí)法評議考核制度、規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)、落實責任追究機制，全方位規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，有效提升了行政執(zhí)法水平，違法執(zhí)法現(xiàn)象大為改觀，同時也積累了許多創(chuàng)新經(jīng)驗。例如交通部頒布了《交通行政執(zhí)法忌語》和《交通行政執(zhí)法禁令》，規(guī)范執(zhí)法人員行為；衛(wèi)生部出臺《衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)信息公開目錄（試行）》，定期公布全國衛(wèi)生監(jiān)督工作統(tǒng)計數(shù)據(jù)；環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》，規(guī)范證據(jù)規(guī)則；公安部、工商總局等部門建立完善法制員制度，從行政執(zhí)法隊伍中選任法制工作人員，配置到一線執(zhí)法崗位；湖南省出臺了我國首部全面規(guī)范行政程序的政府規(guī)章——《湖南省行政程序規(guī)定》和一系列配套制度；四川省省級各部門對執(zhí)法行為的裁量幅度進行細化，制定了9675條細化標準；貴州省頒布了我國首部行政執(zhí)法獎勵規(guī)章——《貴州省行政執(zhí)法獎勵辦法》；福建省建立了行政執(zhí)法績效評估程序和標準。

黨的十八以來，黨中央、國務(wù)院大力推進政府職能轉(zhuǎn)變，在2001年開始的行政審批制度改革的基礎(chǔ)上，2013年，國務(wù)院把簡政放權(quán)作為政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”“當頭炮”，全面推進“放管服”改革，以行政執(zhí)法的最重要方式——行政許可為突破口，大幅度精簡行政審批項目，簡化審批環(huán)節(jié)，強化行政檢查、行政處罰、行政強制等事中事后監(jiān)管，大力促進嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，旨在激發(fā)市場活力、激發(fā)企業(yè)群中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性。行政執(zhí)法更加強調(diào)嚴厲打擊違法行為，重點查處危害市場秩序、公共秩序，危及國家安全，影響安全生產(chǎn)、食品藥品安全，破環(huán)生態(tài)環(huán)境等違法行為，更加強調(diào)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，減證便民，優(yōu)化營商環(huán)境，方便企業(yè)群眾辦事，為經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展營造良好法治環(huán)境。

在規(guī)范執(zhí)法加強監(jiān)督方面，2013年以來，各級執(zhí)法機關(guān)全面推行權(quán)責清單制度，堅持法無授權(quán)不可為的原則，全面梳理以行政執(zhí)法為主的行政權(quán)力清單和責任清單，努力實現(xiàn)清單之外無行政，并及時編制公布行使權(quán)力的流程和辦事指南，接受群眾監(jiān)督。為了提高行政審批效率，大力推行相對集中行政許可權(quán)試點工作，在天津濱海新區(qū)、四川成都武侯區(qū)、江蘇南通、寧夏銀川等地，整合行政許可主體，集中審批行為，組建行政審批局。在70%以上的縣級政府整合工商、質(zhì)檢、食藥部門執(zhí)法職責，開展市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，行政執(zhí)法體制改革取得新成效，為推進五大綜合執(zhí)法機構(gòu)改革積累了經(jīng)驗。河北省實施法治政府建設(shè)第三方評估機制；山西省執(zhí)行“四個統(tǒng)一原則”的嚴格執(zhí)法資格管理制度；內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺“十百千萬”工作舉措，發(fā)揮政府監(jiān)督和社會監(jiān)督合力；遼寧省開展優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境行政執(zhí)法專項檢查；黑龍江省、江蘇省成立省政府執(zhí)法監(jiān)督局，江西省健全行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機制；浙江省探索大綜合執(zhí)法改革；河南省實施“1211”依法行政網(wǎng)絡(luò)督導(dǎo)平臺；湖北省建立行政執(zhí)法監(jiān)督檢查員制度；廣東省實施行政執(zhí)法督察；廣西自治區(qū)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法“四所合一”；青海省開展行政執(zhí)法傾向性問題專項監(jiān)督檢查，等等。各地區(qū)在規(guī)范執(zhí)法和加強執(zhí)法監(jiān)督方面進行了許多富有成效的探索實踐。

以陽光執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、依法執(zhí)法為重點，2017年，國務(wù)院組織開展行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度試點，河北省、天津市、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市、國家稅務(wù)總局、國土資源部等32個試點單位，認真組織實施，全面公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法職責、執(zhí)法結(jié)果，實現(xiàn)執(zhí)法全過程留痕可回溯，把好重大執(zhí)法決定法制關(guān)確保行政執(zhí)法公開透明、合法有效，取得了預(yù)期效果，形成了許多行之有效的制度機制，為全面推行“行政執(zhí)法三項制度”奠定了實踐基礎(chǔ)。經(jīng)中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過，國務(wù)院辦公廳2019年1月印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，從行政執(zhí)法的源頭、過程和結(jié)果三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行嚴格規(guī)范，將對行政執(zhí)法起到基礎(chǔ)性、整體性、突破性帶動作用。

隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，行政執(zhí)法與監(jiān)督依托信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)了電子系統(tǒng)執(zhí)法辦案，建立了執(zhí)法人員管理系統(tǒng)，搭建了行政執(zhí)法和監(jiān)督信息平臺與執(zhí)法現(xiàn)場電子數(shù)據(jù)實時傳輸，電子記錄儀被廣泛應(yīng)用，執(zhí)法電子文書自動生成，部門間執(zhí)法信息互通共享，極大解放了執(zhí)法一線人員，大大提高了執(zhí)法效率。在監(jiān)管方式方面運用視頻技術(shù)、傳感技術(shù)、衛(wèi)星遙感技術(shù)、無人機技術(shù)、智能機器人等，代替了傳統(tǒng)“人盯人”的管理方式，運用“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”“物聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”，執(zhí)法的精準度極大提高，執(zhí)法效能極大提升。利用大數(shù)據(jù)采集、儲存、整理、統(tǒng)計、分析各類巨量執(zhí)法信息，為改進行政執(zhí)法與立法決策提供了全面準確的科學(xué)數(shù)據(jù)支撐。在這些方面，北京市建立全市統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺，統(tǒng)計分析行政執(zhí)法基本數(shù)據(jù)，為立法決策服務(wù)；天津開發(fā)運行了全市執(zhí)法監(jiān)督信息平臺；河北省發(fā)布推進行政執(zhí)法信息平臺和執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺的意見，在全省行政執(zhí)法機關(guān)推行；貴州省建立行政執(zhí)法管理系統(tǒng)，連通各行政執(zhí)法機關(guān)。這些創(chuàng)新探索，為建立全國統(tǒng)一的行政執(zhí)法管理與監(jiān)督信息系統(tǒng)積累了經(jīng)驗。

總結(jié)改革開放四十年行政執(zhí)法與監(jiān)督工作的成就，主要有以下幾個方面。一是行政執(zhí)法制度體系基本形成。從行政執(zhí)法組織架構(gòu)到執(zhí)法權(quán)力配置，從行政執(zhí)法主體到執(zhí)法人員，從執(zhí)法實體內(nèi)容到執(zhí)法程序，從執(zhí)法監(jiān)督到行政救濟，從執(zhí)法權(quán)利保障到執(zhí)法責任追究，基本上都有法律法規(guī)規(guī)定。二是行政執(zhí)法原則基本確立。合法、公開、公平公正、文明、信賴保護、權(quán)責一致、權(quán)威高效、誠實守信等已經(jīng)成為各級行政機關(guān)普遍遵循的基本準則。三是行政執(zhí)法體制機制基本完善。行政執(zhí)法權(quán)力配置基本科學(xué)，執(zhí)法職責界定、執(zhí)法層級劃分基本清晰，執(zhí)法運行機制基本健全，執(zhí)法隊伍建設(shè)得到極大加強。四是行政執(zhí)法行為基本規(guī)范。行政執(zhí)法規(guī)則不斷改進，檢查、立案、受理申請、調(diào)查取證、檢驗鑒定、聽證、法核、集體討論決定、送達、公開等崗位流程和責任基本健全，執(zhí)法理念、執(zhí)法紀律、行為操守得到貫徹，執(zhí)法人員素質(zhì)普遍提高。五是行政執(zhí)法監(jiān)督基本到位。監(jiān)督范圍、監(jiān)督主體、監(jiān)督手段、責任追究基本明確，內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督形成合力，特別是復(fù)議監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、社會監(jiān)督有效糾正了違法行政執(zhí)法行為，維護了管理相對人的合法權(quán)益。六是行政執(zhí)法作用基本發(fā)揮。作為最直接面對人民群眾的行政執(zhí)法，在維護經(jīng)濟社會生活秩序、保護人民群眾利益、保障改革開發(fā)、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、保護生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了巨大作用，為全面落實依法治國方略、建成法治政府及實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了堅實基礎(chǔ)。

黨的十九大吹響了新時代全面推進依法治國的沖鋒號，作出了全面深化黨和國家機構(gòu)改革的決定，對規(guī)范行政執(zhí)法工作提出了新的更高要求。黨中央成立中央全面依法治國委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面依法治國工作，辦公室設(shè)在司法部，其中一個重要職責是統(tǒng)籌行政執(zhí)法工作。重新組建的司法部整合原司法部和原國務(wù)院法制辦的職責，明確負責綜合協(xié)調(diào)行政執(zhí)法工作，司法部專門設(shè)立了行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局。這些改革舉措和職責配置，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對行政執(zhí)法與監(jiān)督工作的高度重視，為今后加強行政執(zhí)法與監(jiān)督工作指明了方向。下一步，統(tǒng)籌行政執(zhí)法與加強執(zhí)法監(jiān)督工作，必須緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持執(zhí)法為民理念，緊緊圍繞人民群眾關(guān)注的熱點、難點、痛點問題，堅持問題導(dǎo)向，緊緊圍繞行政執(zhí)法存在的實際問題和執(zhí)法工作遇到的困難，深入調(diào)查研究，集中民智，加強頂層設(shè)計，充分調(diào)動和發(fā)揮行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)的積極性和創(chuàng)造力，以全面推行行政執(zhí)法三項制度為抓手，統(tǒng)籌行政執(zhí)法制度建設(shè)，落實行政執(zhí)法體制改革決策，推動執(zhí)法機制創(chuàng)新，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，完善行政執(zhí)法保障機制，整體提升行政執(zhí)法水平，不斷提高人民群眾的滿意度，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，為新時代促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、激發(fā)市場活力、保護人民群眾利益提供公平正義的執(zhí)法保障和良好的法治環(huán)境。