廣東工會改革研究*
—— 基于非公有制企業(yè)職工參與的視角

楊 濤

（清華大學(xué) 人文與社會科學(xué)高等研究所，北京 100084）

一、引言

職工參與企業(yè)管理是中國基層民主的重要內(nèi)容，也是中國經(jīng)濟(jì)民主的重要組成部分。在當(dāng)前國家大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的時(shí)期，職工參與是有效預(yù)防和化解轉(zhuǎn)型升級過程中的勞資糾紛、勞資矛盾與沖突事件的重要途徑，可以為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供和諧勞動關(guān)系保障。如何健全完善職工參與制度機(jī)制直接關(guān)系著新時(shí)代和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建。無疑，新一輪工會改革為完善職工參與提供了契機(jī)，同時(shí)職工參與也為工會改革創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)與思路。從制度建設(shè)方面來看，國有企業(yè)、事業(yè)單位的職工參與制度有著較強(qiáng)的歷史延續(xù)性，相對較完善，非公有制企業(yè)職工參與制度的重建始于改革開放后，需要應(yīng)對和處理的勞資關(guān)系更復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)意義更強(qiáng)。在2018年11月1日黨中央召開的“民營企業(yè)座談會”上，習(xí)近平總書記充分肯定民營經(jīng)濟(jì)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的重要貢獻(xiàn)，并提出支持民營企業(yè)改革發(fā)展、民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的六方面政策措施。民營企業(yè)是我國非公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對非公有制企業(yè)職工參與和工會改革的分析，實(shí)際上也是從構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的角度探討包括民營企業(yè)在內(nèi)的非公有制企業(yè)的健康有序發(fā)展問題。本研究主要聚焦于非公有制企業(yè)中的職工參與，在梳理改革開放以來非公有制企業(yè)職工參與制度變遷的基礎(chǔ)上，具體討論廣東工會如何通過加強(qiáng)職工參與來推進(jìn)新一輪改革，從而實(shí)現(xiàn)對勞資矛盾與沖突的有效預(yù)防和處理。

二、改革開放以來非公有制企業(yè)職工參與的制度建構(gòu)

學(xué)者從不同角度對我國非公有制經(jīng)濟(jì)（私營經(jīng)濟(jì)）的發(fā)展歷程進(jìn)行了分析。例如，徐小洪將1949年以來的中國私營企業(yè)勞資關(guān)系演變過程分為勞資兩利共存、徹底消滅勞資關(guān)系、勞資關(guān)系曲折再生和迅猛發(fā)展三個(gè)階段；[1]邸敏學(xué)將我國非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展劃分為曲折發(fā)展與“再生”、發(fā)展兩個(gè)階段；[2]張宗和把我國私（民）營經(jīng)濟(jì)勞資關(guān)系的發(fā)展區(qū)分為改革開放前的第一階段和改革開放后的第二階段；[3]韓金華也以改革開放為界限將新中國私營經(jīng)濟(jì)勞資關(guān)系的發(fā)展劃分為改革開放前和改革開放后兩個(gè)階段。[4]以這些研究為代表，關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的研究，盡管都涉及到了非公有制企業(yè)勞資關(guān)系的變遷，但“對于非公有制領(lǐng)域開展企業(yè)民主管理一直缺乏有力的理論論述”，[5]而職工參與是企業(yè)民主管理的重要內(nèi)容。從制度變遷的角度來看，新中國非公有制企業(yè)職工參與制度總體呈現(xiàn)出間斷式發(fā)展的軌跡，建國初期以“勞資兩利”方針①1947年12月，毛澤東主席在《目前形勢和我們的任務(wù)》一文中提出，“新民主主義國民經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)方針，必須緊緊追隨著發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)、公私兼顧、勞資兩利這個(gè)總目標(biāo)”，1949年的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》重申了“公私兼顧、勞資兩利”經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針。參見:毛澤東選集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991:1256.為指導(dǎo)的私營企業(yè)職工參與制度探索隨著“三大改造”的完成而中斷，②1949年7月召開的全國工會工作會議討論了工會組織、勞資關(guān)系和公營企業(yè)管理的民主化等問題，其中，會議通過了三個(gè)文件——《關(guān)于勞資關(guān)系暫行處理辦法》《關(guān)于私營工商企業(yè)勞資雙方訂立集體合同的暫行辦法》《關(guān)于勞動爭議解決程序的暫行規(guī)定》，在私營企業(yè)的工會工作、集體協(xié)商和集體合同方面做出了相應(yīng)規(guī)定，基本內(nèi)容可概括為：在“勞資兩利”的前提下，在私營企業(yè)內(nèi)，工人有權(quán)加入工會，工會代表工人與資方進(jìn)行集體協(xié)商，簽訂集體合同，并通過協(xié)商來解決勞資糾紛。三個(gè)文件的詳細(xì)內(nèi)容可參見:中華全國總工會書記處辦公室.中國工人運(yùn)動文獻(xiàn)匯編（中國第六次全國勞動大會-中國工會第七次全國代表大會）[M].北京:工人出版社,1955:179-187.而持續(xù)性的制度建構(gòu)則發(fā)生于改革開放之后。

改革開放后，隨著黨和國家對非公有制經(jīng)濟(jì)定位的不斷明晰和提高，非公有制企業(yè)獲得再生并快速發(fā)展，職工參與制度開始重新建構(gòu)，基本特征為民主化和多元化。黨的十一屆三中全會后，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。受農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的影響，時(shí)隔20多年，以私營經(jīng)濟(jì)為主的非公有制經(jīng)濟(jì)以個(gè)體經(jīng)濟(jì)形態(tài)出現(xiàn)。③例如，1980年，廣東的陳志雄雇傭臨時(shí)工400個(gè)工作日，安徽的年廣九雇傭了103人，媒體報(bào)道后，就是否應(yīng)該給予他們合法地位問題引發(fā)了全國性的爭論。轉(zhuǎn)引自:邸敏學(xué).非公有制企業(yè)勞資合作研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2012:52-53.為了保護(hù)和鼓勵個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1982年《憲法》提出，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者個(gè)體經(jīng)濟(jì)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益”。隨著私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1988年《憲法修正案》提出，“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益?！?999年《憲法修正案》進(jìn)一步提出，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”。如果說，《憲法》從源頭上給予了非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合法性基礎(chǔ)，那么黨的歷次全國代表大會報(bào)告及相關(guān)決定等則為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了政策制度基礎(chǔ)。例如，黨的十五大報(bào)告中明確提出，“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。黨的十六大報(bào)告提出，“必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)”“必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步將“兩個(gè)毫不動搖”寫入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之中。黨和國家對非公有制經(jīng)濟(jì)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中地位的承認(rèn)與保護(hù)，是建立和完善非公有制企業(yè)相關(guān)制度的基本前提，其中包括職工參與制度。

非公有制企業(yè)職工參與制度的建構(gòu)經(jīng)歷了從無到有不斷拓展的發(fā)展過程。改革開放初期，各種法律法規(guī)僅僅對公有制企業(yè)民主管理做出規(guī)定，[6]多以公有制企業(yè)為適用主體。但隨著非公有制企業(yè)的快速發(fā)展，針對不同非公有制企業(yè)的法律逐步建立。《外資企業(yè)法》（1986年）、《私營企業(yè)暫行條例》（1988年）、①該條例已于2018年3月由第698號國務(wù)院令宣布廢止?！端綘I企業(yè)勞動管理暫行規(guī)定》（1989年）、《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》（1990年）等法律制度先后頒布實(shí)施，逐漸確立工會和協(xié)商是職工參與的兩個(gè)主要途徑。例如，《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第七十一條規(guī)定，“外資企業(yè)研究決定有關(guān)職工獎懲、工資制度、生活福利、勞動保護(hù)和保險(xiǎn)問題時(shí)，工會代表有權(quán)列席會議。外資企業(yè)應(yīng)當(dāng)聽取工會的意見，取得工會的合作?！薄端綘I企業(yè)勞動管理暫行規(guī)定》第三十四條規(guī)定，“私營企業(yè)發(fā)生的勞動爭議，雙方當(dāng)事人應(yīng)該及時(shí)協(xié)商解決?！睂Ψ枪兄破髽I(yè)職工參與影響較大的是《勞動法》《工會法》《公司法》《勞動合同法》等法律制度，其構(gòu)成了非公有制企業(yè)職工參與的制度體系。

《勞動法》第八條規(guī)定，“勞動者依照法律規(guī)定，通過職工大會、職工代表大會或者其他形式，參與民主管理或者就保護(hù)勞動者合法權(quán)益與用人單位進(jìn)行平等協(xié)商?！薄豆ā穼诼毠⑴c或民主管理方面的形式和職權(quán)做了較多規(guī)定，例如“工會依照法律規(guī)定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”等。與《勞動法》和《工會法》不同，因?yàn)椤豆痉ā窂膶俚刂髁x原則和公司組織形式來考慮適用主體，所以關(guān)于職工參與或民主管理的規(guī)定，不受所有制類型的限制。除了確立既有的工會、職代會和職工大會等職工參與形式外，《公司法》還規(guī)定：監(jiān)事會成員中職工比例不得低于三分之一，董事會成員中可以有職工代表，且職工代表均通過民主選舉產(chǎn)生。職工董事、職工監(jiān)事成為職工參與的基本形式?！秳趧雍贤ā愤M(jìn)一步在勞動報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生等方面，對職工參與情況均做出規(guī)定，為非公有制企業(yè)職工參與提供了法律依據(jù)。除了正式的法律制度外，政府部門或中華全國總工會（以下簡稱全總）制定的一些政策規(guī)定，也在不斷完善著非公有制企業(yè)職工參與制度體系。例如，政府勞動部門2000年頒布實(shí)施的《工資集體協(xié)商試行辦法》和2004年頒布實(shí)施的《集體合同規(guī)定》對勞資雙方通過集體協(xié)商簽訂集體合同進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2004年全總發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)非公有制企業(yè)職工民主管理工作的通知》提出，非公有制企業(yè)可通過平等協(xié)商和集體合同制度、廠務(wù)公開制度、職工民主管理委員會、民主議事會、勞資懇談會、民主協(xié)商會等多種形式探索職工民主參與。

三、提高參與質(zhì)量：非公有制企業(yè)職工參與亟待解決的關(guān)鍵問題

改革開放以來，諸多重要的法律制度都對非公有制企業(yè)職工參與做了具體規(guī)定，其主體地位逐漸顯現(xiàn)，制度體系不斷健全，職工參與形式愈加豐富多元。職工代表大會、工會、集體協(xié)商、職工董事、職工監(jiān)事、廠務(wù)公開等成為非公有制企業(yè)職工參與的較常見形式。制度化、民主化和多元化成為非公有制企業(yè)職工參與的基本特征。但這并不等于職工參與制度一定能夠得到有效執(zhí)行，進(jìn)而發(fā)揮積極作用。在非公有制企業(yè)中，尤其是在沿海地區(qū)，勞資沖突事件的頻發(fā)，說明職工參與制度在調(diào)解勞資矛盾與沖突方面所發(fā)揮的作用還有待加強(qiáng)，其面臨著如何被有效執(zhí)行、如何提高參與質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)難題。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，勞資關(guān)系最根本的變化是市場化，即“由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政治化和行政化的勞動關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)下的利益化和市場化的勞動關(guān)系”。[7]通過有效參與涉及職工自身利益的重要政策和制度制定過程，以及擁有最后表決權(quán)，是職工參與制度在勞資關(guān)系市場化條件下，實(shí)現(xiàn)職工保護(hù)、企業(yè)發(fā)展和勞資關(guān)系和諧穩(wěn)定的基本制度設(shè)計(jì)。但在具體實(shí)踐中，在勞資關(guān)系高度利益化和市場化的非公有制企業(yè)中，存在著參與形式多元但民主實(shí)效不足的尷尬局面，具體表現(xiàn)為職工參與制度體系的三個(gè)主要方面問題。

1.作為職工參與的基本形式，職工代表大會（職工大會）的運(yùn)作逐漸形式化。職工代表大會（職工大會）產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國有企業(yè)，盡管現(xiàn)在已經(jīng)推行到非公有制企業(yè)，但其并沒有真正成為職工參與企業(yè)管理的一種有效途徑。其中既有企業(yè)資方的原因，也有制度本身的問題。職工代表大會更是一種傳達(dá)壓力（以使領(lǐng)導(dǎo)警覺）而非產(chǎn)生或制造壓力的制度安排，即使在國有企業(yè)，其也只是體制危機(jī)的防護(hù)性手段，而不是一個(gè)結(jié)構(gòu)上的制衡機(jī)制，基本上無法擔(dān)當(dāng)制約體制的職能。[8]企業(yè)管理者出于合法性邏輯的壓力，會在企業(yè)內(nèi)部按時(shí)召開職工代表大會，履行所有職代會民主管理的議程，但是出于效率邏輯，他們會想方設(shè)法回避職代會的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，使其運(yùn)作形式化或儀式化。[9]在很多企業(yè)實(shí)踐中，“兩會合一”（即職代會和工代會合并召開）現(xiàn)象就在一定程度上反映了這個(gè)問題。也正因?yàn)槿绱耍诜枪兄破髽I(yè)中，作為負(fù)責(zé)職工代表大會日常工作的機(jī)構(gòu)，基層工會在職工參與方面的重要性凸顯。

2.作為職工參與的重要組織者和代表者，基層工會的作用發(fā)揮有限。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，尤其是非公有制企業(yè)的快速發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，資本與工人之間的市場化勞資關(guān)系取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政化勞動關(guān)系成為工會運(yùn)作的基礎(chǔ)。運(yùn)作基礎(chǔ)的改變必然需要工會轉(zhuǎn)變職能與角色，而這也是1992年頒布實(shí)施的《工會法》強(qiáng)調(diào)維權(quán)是工會基本職責(zé)的重要原因之一。但在現(xiàn)實(shí)中，基層工會往往存在著“雙重失效”，①基層工會的“雙重失效”是指勞資沖突事件發(fā)生前無法有效維護(hù)職工合法權(quán)益（維護(hù)性缺失），勞資沖突事件發(fā)生過程中不能有效處理勞資沖突（代表性缺失）。詳見:楊濤.基層工會有效運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)探析——對廣州開發(fā)區(qū)汽配企業(yè)工會的考察[J].中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào),2016(5):34-40.一旦遇到勞資沖突事件，不知道應(yīng)該如何應(yīng)對，既沒有扮演好職工合法權(quán)益的代表者和維護(hù)者角色，也沒有履行好組織職工參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的職能。

3.集體協(xié)商“虛化”，并沒有發(fā)揮利益協(xié)調(diào)作用。無論是新中國成立初期，還是改革開放后，集體協(xié)商和集體合同都是調(diào)節(jié)勞資雙方利益關(guān)系的重要制度。但是，為應(yīng)付完成上級部門要求的任務(wù)指標(biāo)，在一些企業(yè)中，集體協(xié)商走過場，合同內(nèi)容與政府或上級工會提供的范本相似，集體合同并沒有實(shí)際意義。而這也是為什么企業(yè)和職工往往更在乎個(gè)人合同而不在乎集體合同的主要原因之一。集體合同有意義的基本前提是通過勞資雙方協(xié)商簽訂，合同本身能夠反映勞資雙方的真實(shí)意愿。但在現(xiàn)實(shí)中，集體協(xié)商被虛化，并沒有實(shí)質(zhì)性運(yùn)行和有效發(fā)揮作用，多流于形式或完成指標(biāo)任務(wù)。

四、創(chuàng)新執(zhí)行機(jī)制：廣東工會改革中的職工參與

廣東作為我國改革開放的前沿陣地，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍，勞資關(guān)系異常復(fù)雜。改革開放以來，以加強(qiáng)職工參與為手段，廣東在調(diào)節(jié)勞動關(guān)系方面進(jìn)行了一系列實(shí)踐。例如，直選企業(yè)工會主席、探索區(qū)域性行業(yè)性職工代表大會、采用ISO9000標(biāo)準(zhǔn)推行廠務(wù)公開、在國企改制中試行職工參股、在非公有制企業(yè)推行工資集體協(xié)商等。[10]近些年來，多發(fā)的勞資沖突事件顯現(xiàn)了中國勞動關(guān)系發(fā)展的一些新特征。例如，有學(xué)者提出，勞動關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了由個(gè)體勞動關(guān)系向集體勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)型，特點(diǎn)是從權(quán)利爭議到利益爭議，[11]而職工的利益訴求則從“底線型”向“增長型”轉(zhuǎn)變。[12]這些新特征，增加了實(shí)現(xiàn)勞動關(guān)系和諧的難度，同時(shí)也對職工參與制度在調(diào)解勞資矛盾與沖突方面的作用發(fā)揮帶來挑戰(zhàn)，對職工參與提出了更高要求。作為職工參與的重要形式，廣東工會在處理勞資矛盾與沖突過程中的作用愈加明顯。為了有效化解勞資矛盾與沖突，廣東工會不斷探索創(chuàng)新職工參與制度的執(zhí)行機(jī)制，逐步形成了以基層工會為參與主體、以工會工作群眾化為方法、以集體協(xié)商為途徑的職工參與運(yùn)作機(jī)制，并嘗試通過搭建勞資溝通與合作平臺積極干預(yù)職工參與，在提高職工參與質(zhì)量的同時(shí)，使制度化解決勞資沖突事件成為常態(tài)。

1.加強(qiáng)職工民主參與，重塑基層工會合法性。作為職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織，中國工會不僅是職工合法權(quán)益的維護(hù)者，而且在職工參與方面被賦予了主體性地位。工會不僅是職工參與的組織者，而且從組織成立到日常運(yùn)作和作用發(fā)揮等都在踐行職工參與。按照規(guī)定，基層工會運(yùn)作本身就是職工參與的重要組成部分。例如，《工會法》第六條規(guī)定，“工會通過平等協(xié)商和集體合同制度，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，維護(hù)企業(yè)職工勞動權(quán)益。工會依照法律規(guī)定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。工會必須密切聯(lián)系職工，聽取和反映職工的意見和要求，關(guān)心職工的生活，幫助職工解決困難，全心全意為職工服務(wù)?！贝送?，《勞動法》《勞動法合同法》等勞動法律均有相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化了工會在職工參與方面可以發(fā)揮主體性參與作用。①例如，《勞動合同法》第4條規(guī)定，“在規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定實(shí)施過程中，工會或者職工認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?，有?quán)向用人單位提出，通過協(xié)商予以修改完善”。這實(shí)際上說明在用人單位決定和實(shí)施規(guī)章制度和重大事項(xiàng)過程中，工會和職工具有同樣的主體參與地位與權(quán)利。然而，由于“行政化”等弊端，[13]工會并沒有完全履行維護(hù)職工合法權(quán)益的基本職責(zé)，也沒能有效發(fā)揮主體性參與作用，甚至在企業(yè)和職工之間找不準(zhǔn)自己的正確位置，由此產(chǎn)生了合法性危機(jī)。而具備合法性是工會發(fā)揮主體性參與作用的基本前提。

工會合法性危機(jī)直接表現(xiàn)為工人對工會的不信任，而這正是2010年珠三角地區(qū)制造業(yè)企業(yè)工人繞開工會（工人甚至要求改選企業(yè)工會）發(fā)生“停工潮”的重要原因之一。[14]2010年以來，加強(qiáng)基層工會建設(shè)，成為廣東工會化解勞資矛盾沖突、重塑工會合法性的重要途徑，具體在兩個(gè)方面展開：一是大力推動基層工會直接選舉，重建基層工會的代表性；二是確定和突出工會的維權(quán)主業(yè)?；鶎庸边x并不是新生事物，產(chǎn)生于深圳蛇口工業(yè)區(qū)工會聯(lián)合會的“蛇口模式”就以工人直接選舉工會主席為主要特征，[15]但此次廣東工會直選的直接動力源，不是來自上級工會，而是來自一線職工，并得到了省委領(lǐng)導(dǎo)的肯定與支持。2012年4月，時(shí)任廣東省委書記汪洋在視察了深圳理光（深圳）工業(yè)發(fā)展有限公司時(shí)指出，理光公司工會“有地位、有作為”，讓人“刮目相看”，經(jīng)驗(yàn)值得全省推廣。隨后，以直選為基本形式的基層工會民主選舉“理光經(jīng)驗(yàn)”首先在深圳163家千人以上的企業(yè)工會換屆選舉中實(shí)行。[16]就對工會的合法性塑造而言，此次工會民主選舉的重要意義不僅在于以直接選舉的方式重建工會代表性，更在于面對突發(fā)的勞資沖突事件，讓職工最大程度參與的企業(yè)工會民主選舉成為重要的解決手段，實(shí)質(zhì)是通過職工的民主參與來化解勞資矛盾與沖突。盡管維護(hù)職工合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)，但在具體實(shí)踐中，由于資方強(qiáng)勢、工會主席兼職，以及地方政府維穩(wěn)需要等原因，工會經(jīng)常無法做到有效維權(quán)，甚至有時(shí)不敢維權(quán)。在這方面，有著豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的廣州工會自我身份定位明確。時(shí)任廣州市總工會主席陳偉光認(rèn)為，工會不能把自己定位為搞平衡，而必須站在工人一邊，反映職工吁求，代表職工去爭取合法合理利益。[17]廣東省總工會同樣有著清晰的維權(quán)職責(zé)定位，2014年廣東省總工會第十三屆代表大會報(bào)告的主題是“凝聚職工力量，突出維權(quán)主業(yè)”，對“維權(quán)”重視程度前所未有。[18]增強(qiáng)工會合法性、突出維權(quán)主業(yè)，在增強(qiáng)工會有效維護(hù)職工合法權(quán)益能力的同時(shí)，通過基層民主選舉和職代會等民主程序，實(shí)質(zhì)上是提高了工會和職工在勞資矛盾和沖突處理過程中的參與程度。

2.建立源頭治理勞資糾紛試驗(yàn)區(qū)，探索群眾化工作方法。新一輪工會改革已經(jīng)啟動，以去“四化”、增“三性”為主要目標(biāo)。“敢為天下先”的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在工會工作改革創(chuàng)新方面有著歷史傳統(tǒng)，20世紀(jì)80年代末90年代初就出現(xiàn)了“蛇口模式”和“寶安模式”，對中國工會改革和制度建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。2016年10月13日，廣東省工會“源頭治理勞資糾紛試驗(yàn)區(qū)”現(xiàn)場推進(jìn)會在深圳寶安區(qū)召開，時(shí)任廣東省人大常委會副主任、省總工會主席黃業(yè)斌充分肯定深圳工會“源頭治理勞資糾紛試驗(yàn)區(qū)”建立兩年多來的有效探索。黃業(yè)斌認(rèn)為，試驗(yàn)區(qū)形成了可學(xué)、可用、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，要求全省各地級以上工會學(xué)習(xí)深圳工會的試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在廣東省更大范圍推廣。[19]新時(shí)代深圳工會改革經(jīng)驗(yàn)初步形成，通過群眾化工作方法來動員和強(qiáng)化職工參與是重要內(nèi)容之一。

2014年9月，深圳市總工會在寶安區(qū)福永街道和平社區(qū)、龍華新區(qū)觀瀾辦事處銀星工業(yè)園以及龍崗區(qū)龍城街道嶂背社區(qū)建立“源頭治理勞資糾紛試驗(yàn)區(qū)”，作為預(yù)防化解勞資矛盾、探索基層工會體制機(jī)制改革和工作方式方法創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”。試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)為“一個(gè)中心，六個(gè)支點(diǎn)”：“一個(gè)中心”指工會的一切工作以“深耕基層，最大限度凝聚和團(tuán)結(jié)職工”為中心來展開；“六個(gè)支點(diǎn)”指“工會工作重心下沉、覆蓋基層組織網(wǎng)絡(luò)、群眾化的工作方法、工會積極分子隊(duì)伍、職業(yè)化的工會團(tuán)隊(duì)、風(fēng)險(xiǎn)排查與應(yīng)急機(jī)制”。[20]實(shí)際上，試驗(yàn)區(qū)是通過基層工會工作者動員職工參與工會事務(wù)、培養(yǎng)工人積極分子帶動職工參與企業(yè)事務(wù)來預(yù)防和化解潛藏于企業(yè)中的各種勞資糾紛隱患，意在從強(qiáng)化職工參與這一源頭來構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。試驗(yàn)區(qū)建立以來，在組織組建、會員入會、勞資糾紛調(diào)解等方面均有顯著成效。通過建立社區(qū)和工業(yè)園區(qū)工聯(lián)會、社會招聘專職化工會工作者、與工人錯(cuò)時(shí)上下班、走出辦公室與工人交朋友、動員和培育工人積極分子等方式方法，有效解決了工會脫離職工群眾的“持久問題”，[21]打通了工會聯(lián)系職工的“最后一公里”。2016年上半年，深圳福永街道發(fā)生重大勞資糾紛50宗，而和平社區(qū)沒有發(fā)生一宗。2016年上半年勞動信訪案件同比下降27%，一般性勞資糾紛同比下降39%，勞動仲裁案件同比下降50%。[22]工聯(lián)會成功調(diào)解處理“易伯特電子”“光協(xié)電子”“富士膠片”等因企業(yè)搬遷而引發(fā)的集體性勞資糾紛。工聯(lián)會成為工會組織的核心與樞紐，打破了企業(yè)“逢遷必鬧”的怪圈，實(shí)現(xiàn)了勞資糾紛源頭治理。[23]此外，試驗(yàn)區(qū)大力發(fā)展工人興趣協(xié)會，截止2016年上半年，和平試驗(yàn)區(qū)和銀星試驗(yàn)區(qū)建立工人興趣小組27個(gè)，下轄99個(gè)活動小組，其中法律維權(quán)類小組8個(gè)，平均每周開展活動10余種，常規(guī)參與職工1600余人。根據(jù)銀星試驗(yàn)區(qū)的調(diào)查，職工對工會的認(rèn)知度由原來的不足40%上升到近70%。[24]試驗(yàn)區(qū)通過對企業(yè)工會和職工的雙重培育方式來助力基層工會的運(yùn)作，為職工參與提供了引導(dǎo)和支持，在化解勞資糾紛事件方面取得積極效果。

3.推動實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商發(fā)展，完善勞資利益協(xié)調(diào)機(jī)制。改革開放后，中國集體協(xié)商制度建設(shè)主要開始于1994年《勞動法》和《集體合同規(guī)定》的頒布實(shí)施。之后，各種具體實(shí)施辦法陸續(xù)出臺。例如，1997年勞動部門下發(fā)《外商投資企業(yè)工資集體協(xié)商的幾點(diǎn)意見》，1998年全總下發(fā)《工會參加工資集體協(xié)商的指導(dǎo)意見》等。尤其是在2010年之后，全總加快了集體協(xié)商的實(shí)施步伐。2011年1月連續(xù)發(fā)布了《中華全國總工會2011-2013年深入推進(jìn)工資集體協(xié)商工作規(guī)劃》和《關(guān)于推動世界500強(qiáng)在華企業(yè)建立工資集體協(xié)商制度的意見》兩個(gè)文件，推動集體協(xié)商實(shí)踐的發(fā)展。集體協(xié)商制度的不斷健全與完善，為實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商的展開奠定了基礎(chǔ)。2010年以來，在廣州、深圳等地區(qū)的部分企業(yè)，有職工民主參與的實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商被持續(xù)地探索與實(shí)踐。其中，動員職工參與、最大程度整合和吸納職工意見是實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商持續(xù)開展的關(guān)鍵。

自有效處理2010年夏季“停工潮”之后，集體協(xié)商在珠三角部分企業(yè)由“虛”轉(zhuǎn)“實(shí)”，實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商開始有效運(yùn)作，相關(guān)制度規(guī)范進(jìn)一步完善。2014年9月廣東省人大通過了《廣東省企業(yè)集體合同條例》，于2015年1月正式實(shí)施。該條例對企業(yè)集體協(xié)商進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，確立了集體協(xié)商在處理企業(yè)勞動關(guān)系中的重要地位和作用。在廣州開發(fā)區(qū)，每年一次的工資集體協(xié)商已經(jīng)成為一些汽配企業(yè)調(diào)節(jié)工資福利待遇等關(guān)乎職工切身利益事務(wù)的重要途徑。以A企業(yè)的工資集體協(xié)商為例，每年3月初啟動協(xié)商，4月底達(dá)成協(xié)商草案，通過職代會表決，完成協(xié)商。集體協(xié)商的基本流程為：選舉協(xié)商代表；向資方發(fā)協(xié)商要約；進(jìn)行全員職工問卷調(diào)查；收集協(xié)商資料、形成員工方方案；開始正式協(xié)商；對協(xié)商方案進(jìn)行檢討；達(dá)成協(xié)商草案；職代會表決通過草案；備案與實(shí)施。其中，全員職工問卷調(diào)查的內(nèi)容包括對上一年工資集體協(xié)商滿意度調(diào)查、工資滿意度調(diào)查、合理化建議和對工會工作開展情況調(diào)查等幾部分。以全員問卷調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，同時(shí)參考企業(yè)經(jīng)營狀況和周邊同行業(yè)企業(yè)的工資情況，最終形成工資集體協(xié)商的員工方方案，然后和資方進(jìn)行協(xié)商。以2018年為例，勞資雙方共進(jìn)行了四輪協(xié)商，最后達(dá)成協(xié)商草案，并通過職代會表決（大約95.9%參加表決的職工代表同意該草案）。值得注意的是，在前三輪協(xié)商之后，工會主席都會召集協(xié)商代表、工會委員和區(qū)域主任（相當(dāng)于工會分會主席）開會，對資方提出的意見和方案進(jìn)行討論，并收集職工意見，以形成下一輪的員工方方案。工會準(zhǔn)確掌握和反映職工的工資意愿，以及最大程度讓職工參與到協(xié)商過程中，是A企業(yè)工資集體協(xié)商實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。為了準(zhǔn)確掌握職工對工資增長幅度的期望值，除了進(jìn)行全員問卷調(diào)查外，有的企業(yè)工會主席還單獨(dú)約見期望值明顯過高或過低的職工，進(jìn)一步詢問意見。[25]集體協(xié)商已經(jīng)成為部分企業(yè)的職工參與解決工資、年終獎、福利待遇等重要問題的制度平臺，獲得了職工的充分肯定。在筆者2017年對廣州開展實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商的汽配企業(yè)職工進(jìn)行的隨機(jī)問卷調(diào)查中，職工對近些年來集體協(xié)商在提高職工工資福利待遇方面發(fā)揮作用評分的平均分為7.1分（滿分為10分），其中，88.2%的職工評分在6分以上，并且職工對集體協(xié)商未來持續(xù)良性發(fā)展充滿信心，信心分為7.4分（滿分均為10分，共有243人評分）。①數(shù)據(jù)來自筆者2017年6-8月進(jìn)行的企業(yè)職工問卷調(diào)查。

4.搭建勞資溝通與合作平臺，積極干預(yù)職工參與。由應(yīng)對偶發(fā)的勞資沖突事件轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商常態(tài)化運(yùn)作，是一種較特殊的集體協(xié)商生發(fā)軌跡。一般情況下，實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商的啟動或集體協(xié)商作用的發(fā)揮，依賴于勞資雙方的有序互動，基本前提是勞資雙方具有協(xié)商共識。協(xié)商共識的達(dá)成意味著勞資雙方愿意通過對話溝通，共同解決工資變動等涉及勞資雙方利益的重要問題。但在具體實(shí)踐中，協(xié)商共識并不容易達(dá)成，勞資雙方都有可能成為阻礙因素，例如資方不愿意談、企業(yè)工會合法性缺失、工人不了解集體協(xié)商等。對此，深圳工會的“聚力計(jì)劃”進(jìn)行了積極探索，②2016年5月30日到6月4日，《工人日報(bào)》連續(xù)6天頭版頭條推出“改變·深圳‘聚力計(jì)劃’見聞錄”，較詳細(xì)地介紹了深圳工會“聚力計(jì)劃”的開展情況。其嘗試通過搭建促進(jìn)勞資溝通與合作的培訓(xùn)平臺，積極引導(dǎo)勞資雙方互動與合作，促使雙方樹立基本的工會意識和協(xié)商意識，從而實(shí)現(xiàn)集體協(xié)商的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作和作用發(fā)揮。在這個(gè)過程中，隱含著對職工參與的強(qiáng)干預(yù)。

“聚力計(jì)劃”是深圳工會“源頭治理勞資糾紛試驗(yàn)區(qū)”的重要試驗(yàn)內(nèi)容，在市總工會的推動下，2014年下半年開始籌劃，2015年上半年在福永和觀瀾兩地啟動運(yùn)行?！熬哿τ?jì)劃”以德國“勞資對話”機(jī)制為基礎(chǔ)，通過對企業(yè)管理人員、企業(yè)工會和職工進(jìn)行培訓(xùn)，培養(yǎng)勞資雙方的集體協(xié)商觀念，最終實(shí)現(xiàn)多方“聚力”，推動勞資“問題”走向勞資“共治”。[26]培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)由專業(yè)培訓(xùn)師、學(xué)者專家組成?！熬哿τ?jì)劃”開展的內(nèi)容包括集中研討、企業(yè)現(xiàn)場培訓(xùn)和總結(jié)會三部分，從學(xué)會理性溝通到疏通企業(yè)溝通渠道再到樹立勞資依存和共贏觀念，步步推進(jìn)，最終在企業(yè)建立集體協(xié)商制度，使勞資協(xié)商在調(diào)節(jié)企業(yè)勞資關(guān)系方面發(fā)揮重要作用。盡管“聚力計(jì)劃”的最終目的是推動集體協(xié)商制度在企業(yè)內(nèi)的有效運(yùn)作，但通過導(dǎo)入外部力量塑造工會意識和協(xié)商意識的過程，實(shí)際上伴隨的是職工參與意識和參與能力的培育過程。例如，在集中研討環(huán)節(jié)實(shí)行的“六步法”（即識別問題、分析原因、目標(biāo)分析、尋找方案、議定解決方案和行動計(jì)劃），通過完成一系列的“任務(wù)”，在企業(yè)管理人員、企業(yè)工會和職工的互動中，使職工理性表達(dá)的方法和技巧得到提升。一位參加過“聚力計(jì)劃”的生產(chǎn)一線職工表示：通過培訓(xùn)，“頭腦似乎沒那么亂了”，之前一直有“想法很多、落實(shí)很難”的不自信和迷惑，希望“聚力計(jì)劃”還能持續(xù)提供更多的有關(guān)如何與管理層溝通的方法與技能培訓(xùn)。[27]又如，在企業(yè)現(xiàn)場培訓(xùn)環(huán)節(jié)，在培訓(xùn)師的引導(dǎo)下，職工開始運(yùn)用“六步法”來提出和分析本企業(yè)存在的問題，并給出解決方案。在一篇《“聚力計(jì)劃”對我的影響》文章中，一位企業(yè)工會會員代表說到：通過“聚力計(jì)劃”他知道了工會會員代表的職責(zé)，當(dāng)面對兩位員工之間發(fā)生糾紛沖突時(shí)，他使用“六步法”進(jìn)行解決，最終使兩位員工重歸于好。此外，“聚力計(jì)劃”還使他知道，“企業(yè)的發(fā)展離不開勞資雙方，企業(yè)管理制度的制定，也應(yīng)得到員工的參與?！盵28]無論是理性表達(dá)，還是分析和解決問題，均蘊(yùn)含著職工參與意識的增強(qiáng)和參與能力的提高，使“有話好好說、有事商量著辦”在調(diào)節(jié)勞動關(guān)系方面發(fā)揮積極作用成為可能。[29]

五、結(jié)論與進(jìn)一步討論

（一）提高職工參與質(zhì)量的三條路徑

制度能否得到有效執(zhí)行，直接關(guān)系著制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。從前文的分析可以看出，在非公有制企業(yè)職工參與制度體系建立后，面對復(fù)雜多變的勞資關(guān)系，如何創(chuàng)新完善執(zhí)行機(jī)制成為職工參與制度有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。廣東工會改革正是要解決非公有制企業(yè)職工參與制度的有效執(zhí)行問題，基本路徑是提高工會參與程度和職工民主參與程度，實(shí)質(zhì)是通過發(fā)揮企業(yè)工會的主體性參與作用、通過培育職工的參與意識與能力，以及通過集體協(xié)商發(fā)展勞資協(xié)商民主來提高職工參與的質(zhì)量。

首先，加強(qiáng)基層工會建設(shè)，發(fā)揮工會的主體性參與作用。工會是職工參與企業(yè)管理的組織者和代表者，但從發(fā)揮的作用來看，其也是職工參與的主體之一。面對當(dāng)前勞動關(guān)系的集體化轉(zhuǎn)型等新發(fā)展，職工參與應(yīng)該注重集體性，而這就要求工會能有效發(fā)揮參與職能，與職工代表大會（職工大會）相互協(xié)調(diào)，保障職工的有效參與。與職工代表大會相比，工會在職工參與方面具有互補(bǔ)性優(yōu)勢，是促進(jìn)和保障職工參與的一種“次優(yōu)選擇”。作為常設(shè)組織，工會開展工作更加靈活和高效，而職工大會或職代會由于職工人數(shù)多、程序較復(fù)雜、組織難度大、會議時(shí)間長等原因，在實(shí)際生產(chǎn)中，經(jīng)常無法做到及時(shí)召開，職工的出席率有時(shí)候也并不高。最為重要的是，工會代表著職工的結(jié)社權(quán)，具有與企業(yè)平等對話的法定權(quán)利地位和力量。因此，加強(qiáng)基層工會建設(shè)，提高基層工會的合法性，可以在一定程度上保障職工的有效參與。

其次，培育職工的參與意識與能力，激發(fā)職工主體能動性。盡管制度體制會影響職工參與的效果，但在結(jié)構(gòu)性框架下，職工的主體能動性是影響職工參與質(zhì)量的核心因素。理想狀態(tài)下，作為參與主體，職工能夠充分利用現(xiàn)有制度安排行使權(quán)力和表達(dá)訴求，在涉及自身利益關(guān)系的企業(yè)決策和管理過程中扮演積極角色。但現(xiàn)實(shí)狀況往往是，職工參與不足或參與度有限，除去制度體制有待完善優(yōu)化的因素外，職工不愿參與決策與管理過程，也是重要原因。完善的制度體制和較高的主體能動性，是高質(zhì)量職工參與的兩個(gè)基本條件。深圳工會的“聚力計(jì)劃”以培育職工參與能力為突破點(diǎn)，通過激發(fā)職工的主體能動性或參與積極性，從而提升職工參與質(zhì)量。職工不愿參與往往包含有不懂參與、不會參與和不敢參與三種具體問題。旨在培養(yǎng)勞資平等協(xié)商理念的“聚力計(jì)劃”，在幫助職工樹立工會意識和協(xié)商意識的基礎(chǔ)上，通過對思維、表達(dá)和溝通等能力的專業(yè)培訓(xùn)，提升職工的參與意愿與能力，使“三不問題”逐漸得到解決。職工具有參與能力和積極性，不僅能夠激活既有的職工參與制度體系，而且還能夠通過發(fā)揮能動性在一定程度上彌補(bǔ)制度體制的不足，最終達(dá)到高質(zhì)量的職工參與效果。

最后，規(guī)范做實(shí)勞資集體協(xié)商，發(fā)展企業(yè)內(nèi)的勞資協(xié)商民主。由于無論是職工代表大會還是企業(yè)工會，都是由職工通過選舉產(chǎn)生，所以可以說兩者體現(xiàn)的都是一種代議民主。與此不同，集體協(xié)商是企業(yè)資方和工會、職工面對面的交流溝通，表現(xiàn)出的是一種協(xié)商民主形式。通過上文所列舉的廣州案例可以看出，集體協(xié)商有效運(yùn)作后，既可以解決日常生產(chǎn)中的工資福利、年終獎等影響勞資關(guān)系的重要問題，又可以快速解決突發(fā)的勞資沖突事件，而這個(gè)過程的關(guān)鍵是職工的廣泛參與。盡管并非所有企業(yè)都適合開展實(shí)質(zhì)性集體協(xié)商，但逐漸嘗試通過集體協(xié)商來解決工資福利待遇等重要問題，應(yīng)該成為構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的一種重要途徑。成功的勞資集體協(xié)商本身就蘊(yùn)含著高度民主的職工參與，能夠增強(qiáng)工會調(diào)解勞資矛盾與沖突的有效性。這種民主主要體現(xiàn)在協(xié)商過程中的三個(gè)關(guān)鍵步驟：民主選舉產(chǎn)生協(xié)商代表、協(xié)商代表要廣泛收集職工意見、協(xié)商草案必須通過職代會表決才能生效。正是由于勞資集體協(xié)商本身就具有一套完整的職工參與民主程序，所以有效開展集體協(xié)商，將會實(shí)現(xiàn)職工參與的最大化和民主化。建立在民主基礎(chǔ)上的集體協(xié)商，還能夠進(jìn)一步強(qiáng)化勞資雙方的協(xié)商意識，使“有事靠協(xié)商”成為一種習(xí)慣，真正實(shí)現(xiàn)勞資糾紛的“源頭治理”。

（二）可能產(chǎn)生的重構(gòu)

如果本研究關(guān)于廣東工會改革通過創(chuàng)新執(zhí)行機(jī)制提升了職工參與質(zhì)量的觀點(diǎn)基本正確，那么沿著這一論述邏輯，進(jìn)一步需要思考和討論的問題是，廣東工會的探索對我國職工參與制度體系意味著什么。一般來說，職工參與制度體系的建構(gòu)主要是圍繞職工和管理方關(guān)系展開，但廣東工會的經(jīng)驗(yàn)突出基層工會的作用，將職工參與中的工人和管理方兩方關(guān)系拓展為工人、工會和管理方三方關(guān)系，這實(shí)質(zhì)上可能是對職工參與主體的重構(gòu)。盡管一些制度體制已經(jīng)或多或少給予了工會在職工參與中的主體資格，但是在實(shí)踐中，工會往往只被視為職工參與的一種手段和途徑。參與主體性的確立意味著工會在職工參與制度體系中不可或缺，工會不僅是職工參與的一種中介形式，而且其自身運(yùn)作就是職工參與的內(nèi)容與體現(xiàn)，甚至在一些事務(wù)方面，工會參與替代職工參與，成為職工參與制度機(jī)制有效運(yùn)作的一個(gè)關(guān)鍵支點(diǎn)。例如，勞資集體協(xié)商和對職工參與能力的培育等，均離不開工會的作用發(fā)揮。這種重構(gòu)發(fā)生的基礎(chǔ)是基層工會具有較高合法性，發(fā)生的原因是職工參與制度目的的轉(zhuǎn)變。不同于在職工權(quán)利和產(chǎn)業(yè)民主意義上健全完善職工參與制度，廣東工會的做法體現(xiàn)的是以解決勞資矛盾與沖突事件為導(dǎo)向的實(shí)用主義探索，提高職工參與質(zhì)量的目的是直接解決問題。這種轉(zhuǎn)變并沒有否定職工參與所隱含的權(quán)利與民主價(jià)值追求，而是以權(quán)利和民主為基礎(chǔ)，但目的和功能更加明確具體，其可以說是廣東工會基于長期積累的勞資矛盾與沖突處理經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生的一種調(diào)適。