規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的獨(dú)立審查機(jī)制研究?

阮麗娟

(常州大學(xué)史良法學(xué)院,江蘇常州 213164)

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱：環(huán)評(píng))制度的實(shí)施始于20 世紀(jì)70 年代末,但很長(zhǎng)一段時(shí)間僅局限于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng),未重視從決策源頭避免重大環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。2003 年實(shí)施的我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次將規(guī)劃作為環(huán)評(píng)對(duì)象,①我國(guó)曾于2000 年在編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)法草案建議稿時(shí)曾規(guī)定：“制定可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和標(biāo)準(zhǔn)、編制規(guī)劃與計(jì)劃的部門,有義務(wù)編制環(huán)境影響報(bào)告?！比欢?由于我國(guó)有關(guān)政策的制定主體較為模糊,且戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的實(shí)施會(huì)妨礙經(jīng)濟(jì)行政主管部門和地方政府編制與審批各類重大開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃等決策,因此這一規(guī)定受到了來(lái)自國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府的強(qiáng)烈反對(duì),最終除象征性保留“規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)”條文外,戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)未能全面寫入我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。參見(jiàn)汪勁：《中外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比較研究——環(huán)境與開(kāi)發(fā)決策的正當(dāng)法律程序》,北京大學(xué)出版社2006 年版,第223～235 頁(yè)。確立了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱：規(guī)劃環(huán)評(píng))的法律地位。2009 年出臺(tái)的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》為規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體展開(kāi)提供了具有可操作性的法律依據(jù),為將環(huán)境保護(hù)融入決策過(guò)程提供了制度保證。自我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》確立規(guī)劃環(huán)評(píng)至今已16 年,《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》進(jìn)一步明確規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體操作規(guī)則已10 年,但我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度實(shí)施效果依然不甚理想,“未評(píng)先批”、“有令不行”頻繁發(fā)生,“補(bǔ)手續(xù)”、“走過(guò)場(chǎng)”等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。當(dāng)前,不論是理論界還是實(shí)務(wù)界均關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng),不重視通過(guò)構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)效。國(guó)內(nèi)外環(huán)境保護(hù)發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)證明,與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比,政府的一些政策和規(guī)劃對(duì)環(huán)境的影響范圍更廣,歷時(shí)更久,而且影響發(fā)生之后更難處置。②參見(jiàn)王社坤、汪勁：《我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)立法的現(xiàn)狀、問(wèn)題與進(jìn)展——以〈規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例送審稿〉為中心》,《中國(guó)環(huán)境法治》2007年第1 期。規(guī)劃環(huán)評(píng)處于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈前端,其要考慮、審核的是區(qū)域性、累積性的環(huán)境影響,這些因素對(duì)于環(huán)境保護(hù)比建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)要審核、考慮的更為重要。③參見(jiàn)耿海清：《我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的困境及其破解之道探討》,《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》2012 年第12 期。因此,增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的實(shí)效應(yīng)成為目前刻不容緩的任務(wù),構(gòu)建規(guī)劃環(huán)評(píng)的獨(dú)立審查機(jī)制是其制度關(guān)鍵。

一、亟須構(gòu)建我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查機(jī)制

規(guī)劃環(huán)評(píng)能否有效實(shí)施對(duì)于環(huán)境保護(hù)意義重大。為促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效開(kāi)展,許多國(guó)家都設(shè)置了規(guī)劃環(huán)評(píng)行政監(jiān)督機(jī)制。

(一)我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查機(jī)制的現(xiàn)狀與缺陷

在我國(guó),對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的行政監(jiān)督采取審查方式,由審查主體對(duì)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)所制定的環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響篇章或說(shuō)明(以下簡(jiǎn)稱：環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件)進(jìn)行審查,以其審查意見(jiàn)作為是否批準(zhǔn)規(guī)劃的依據(jù)。根據(jù)規(guī)劃的類型,采取不同的審查形式：對(duì)于綜合性規(guī)劃和指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃,在其規(guī)劃草案報(bào)批時(shí)應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明作為草案的組成部分一并報(bào)送規(guī)劃審批機(jī)關(guān),由審批機(jī)關(guān)審查;對(duì)于非指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出審批決定前將其收到的專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書送同級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門,由其會(huì)同規(guī)劃審批機(jī)關(guān)召集或組建審查小組對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查。從既有制度實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查制度存在如下不足。

1.規(guī)劃環(huán)評(píng)審查主體多元且獨(dú)立性不強(qiáng)

我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查主體有兩類：一是綜合性規(guī)劃和指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān);二是由專家和生態(tài)環(huán)境主管部門、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、編制機(jī)關(guān)以及其他規(guī)劃涉及的部門代表組成的臨時(shí)機(jī)構(gòu)——審查小組。關(guān)于前者,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)與規(guī)劃編制機(jī)關(guān)存在著隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,而且其自身往往負(fù)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé),其欠缺動(dòng)力去審查規(guī)劃的環(huán)境影響,即便規(guī)劃審批機(jī)關(guān)審查了環(huán)境影響篇章或說(shuō)明,由于審批機(jī)關(guān)往往并不具有環(huán)境保護(hù)的職責(zé)和專長(zhǎng),其審查的專業(yè)性也值得懷疑。④參見(jiàn)王社坤：《我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)立法的問(wèn)題與出路——基于中美比較的分析》,《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012 年第3 期。關(guān)于審查小組,根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的規(guī)定,其成員構(gòu)成必須有二分之一以上的專家,專家應(yīng)當(dāng)從依法設(shè)立的專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中隨機(jī)抽取,并對(duì)已參與環(huán)境影響報(bào)告書編制的專家實(shí)行回避制度,審查小組客觀、公正、獨(dú)立地進(jìn)行審查后提出書面審查意見(jiàn)。⑤參見(jiàn)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第18 條、第19 條。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查工作的通知》(環(huán)辦[2007]140 號(hào))中指出,審查小組是專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書的唯一法定審查主體。然而審查小組的獨(dú)立性不強(qiáng),導(dǎo)致其難以提出科學(xué)客觀的審查意見(jiàn)。由于審查小組只是臨時(shí)機(jī)構(gòu),其運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于程序召集者,因此審查小組的召集權(quán)往往意味著對(duì)審查小組的主導(dǎo)權(quán)。實(shí)踐中,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)通過(guò)與生態(tài)環(huán)境主管部門分享召集權(quán),事實(shí)上主導(dǎo)著審查小組,使得生態(tài)環(huán)境主管部門及專家難以客觀、公正、獨(dú)立地進(jìn)行審查并提出審查意見(jiàn)。

2.規(guī)劃環(huán)評(píng)審查程序欠缺公平、公正性

規(guī)劃環(huán)評(píng)審查程序依據(jù)不同的規(guī)劃類型和審批機(jī)關(guān)而有區(qū)別。首先,針對(duì)綜合性規(guī)劃草案和指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃草案的環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明,由規(guī)劃審批機(jī)關(guān)在審批規(guī)劃草案時(shí)一并審查,即規(guī)劃環(huán)評(píng)審查程序附屬于規(guī)劃審批程序。這種內(nèi)置于規(guī)劃審批且無(wú)獨(dú)立程序要求的審查欠缺公平、公正性,盡管生態(tài)環(huán)境主管部門一直試圖審查環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2006 年在答復(fù)天津市環(huán)保局的《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)函[2006]230 號(hào))中指出,應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃,也應(yīng)由環(huán)保部門召集有關(guān)部門專家和代表提出審查意見(jiàn);對(duì)于召集審查的具體方式,地方有規(guī)定的,暫按地方規(guī)定執(zhí)行;地方?jīng)]有規(guī)定的,可參照《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》(國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第18 號(hào))執(zhí)行。然而,因缺乏法律規(guī)定,原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的復(fù)函并不能約束規(guī)劃編制機(jī)關(guān)。因缺乏獨(dú)立審查主體及程序,使得綜合性規(guī)劃及指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)缺乏有效的外部監(jiān)督,這種規(guī)劃環(huán)評(píng)基本上流于形式。實(shí)踐中,此類規(guī)劃不僅宏觀涉及面廣,而且種類繁多。其次,針對(duì)非指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃,按審批機(jī)關(guān)的不同采取了不同的程序。其中,政府負(fù)責(zé)審批的規(guī)劃,由生態(tài)環(huán)境主管部門召集審查小組;由各部門負(fù)責(zé)審批的規(guī)劃,由生態(tài)環(huán)境主管部門和審批機(jī)關(guān)共同召集審查小組。之所以如此區(qū)分,通過(guò)回顧我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的立法過(guò)程可以發(fā)現(xiàn),規(guī)劃環(huán)評(píng)往往被作為規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的各部門視為是生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)自身權(quán)力的分割與侵入,這種規(guī)定純粹是部門利益爭(zhēng)奪的結(jié)果。⑥參見(jiàn)前注④,王社坤文。在我國(guó),為彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)專業(yè)性和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足,現(xiàn)行立法體制實(shí)際上是“部門立法”。⑦據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃確定的64 項(xiàng)法律中,有48 部法律是由主管行政部門起草的,比例高達(dá)75%。

3.規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)的法律效力欠缺

依據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的規(guī)定,生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查,形成審查意見(jiàn);一方面該審查意見(jiàn)是規(guī)劃審批機(jī)關(guān)在審批專項(xiàng)規(guī)劃草案時(shí)作出決策的重要依據(jù);另一方面,若審查小組提出修改意見(jiàn)的,專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論和審查意見(jiàn)對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行修改完善。⑧參見(jiàn)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第14 條。這樣,審查意見(jiàn)是規(guī)劃審批決策的重要依據(jù),但不是行政許可文件。⑨參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部對(duì)廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心提交的《關(guān)于建立和完善規(guī)劃環(huán)評(píng)審查信息主動(dòng)公開(kāi)制度建議》的回復(fù),http://www.sohu.com/a/85611741_349370,2019 年7 月30 日訪問(wèn)。

實(shí)踐中,我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)的效力十分有限。盡管原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局2003 發(fā)布的《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》規(guī)定,專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書未經(jīng)審查,審批機(jī)關(guān)不得審批專項(xiàng)規(guī)劃,但規(guī)劃環(huán)評(píng)“編而不評(píng)”、“未評(píng)先批”等現(xiàn)象屢禁不絕。有報(bào)道顯示,通過(guò)審批的113 個(gè)煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃中,有52 個(gè)是在規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未完成的情況下審批的。10參見(jiàn)郄建榮：《環(huán)評(píng)法實(shí)施12 年環(huán)評(píng)剛性難體現(xiàn)》,《法制日?qǐng)?bào)》2015 年10 月28 日。即使進(jìn)行了規(guī)劃環(huán)評(píng)審查,審查意見(jiàn)既難以為規(guī)劃審批機(jī)關(guān)所采納,也難以促使規(guī)劃編制者對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。關(guān)于規(guī)劃審查意見(jiàn)效力欠缺的原因,一方面是立法不完善,根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的規(guī)定,專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)未采納環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論和審查意見(jiàn)對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行修改完善的,僅要求其說(shuō)明理由;11參見(jiàn)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第22 條、第14 條。另一方面,審查主體的獨(dú)立性不強(qiáng),審查程序不能做到公開(kāi)、公平、公正,再加上相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范的欠缺,導(dǎo)致審查主體難以提出科學(xué)客觀的審查意見(jiàn)。

我國(guó)的行政監(jiān)督的最大問(wèn)題在于過(guò)于依賴層級(jí)性,忽視了專業(yè)性、獨(dú)立性和法治性的監(jiān)督本質(zhì)。12參見(jiàn)廖原：《行政內(nèi)部監(jiān)督制度的域外借鑒》,《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009 年第2 期。此問(wèn)題在規(guī)劃環(huán)評(píng)審查方面依然存在,過(guò)于依賴規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的層級(jí)性監(jiān)督,忽略了行政監(jiān)督的專業(yè)性與獨(dú)立性。

(二)亟須構(gòu)建我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查機(jī)制

在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展進(jìn)程中,宏觀決策和整體規(guī)劃缺乏對(duì)環(huán)境與資源因素的考量是造成我國(guó)布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境污染問(wèn)題的重要原因。13參見(jiàn)任景明：《從頭越：國(guó)家環(huán)境保護(hù)管理體制頂層設(shè)計(jì)探索》,中國(guó)環(huán)境出版社2013 年版,第247 頁(yè)。因有關(guān)政策、規(guī)劃不當(dāng),所造成的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。將環(huán)境保護(hù)納入宏觀決策考量是解決中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵,把握住規(guī)劃環(huán)評(píng)環(huán)節(jié),在很大程度上也就控制住了政策對(duì)環(huán)境的不良影響。

世界范圍內(nèi),不管是環(huán)評(píng)對(duì)象涉及政策、立法、計(jì)劃及規(guī)劃的廣義戰(zhàn)略環(huán)評(píng),還是僅涉及政策、規(guī)劃及計(jì)劃的狹義戰(zhàn)略環(huán)評(píng),都是由戰(zhàn)略擬定者承擔(dān)開(kāi)展環(huán)評(píng)的義務(wù)。我國(guó)亦不例外,規(guī)劃環(huán)評(píng)的義務(wù)主體也是規(guī)劃編制機(jī)關(guān),這是采取規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和規(guī)劃環(huán)評(píng)主體合一的自我評(píng)價(jià)模式。由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)承擔(dān)環(huán)評(píng)義務(wù)的制度設(shè)計(jì)在保密和透明之間、專業(yè)和利益權(quán)衡之間找到了較好的平衡點(diǎn)。14參見(jiàn)前注①,汪勁書,第172 頁(yè)。之間此制度安排猶如一柄雙刃劍,在提高決策效率和保密性的同時(shí),其缺陷不容忽視。由于作為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的地方政府及其行政部門的主要職責(zé)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而非保護(hù)環(huán)境,因此,“自我評(píng)價(jià)”模式恰恰為其逃避環(huán)評(píng)義務(wù)或?qū)Νh(huán)評(píng)“走過(guò)場(chǎng)”甚至造假提供了機(jī)會(huì)。2008 年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施進(jìn)行了第一次執(zhí)法檢查,檢查發(fā)現(xiàn),在規(guī)劃環(huán)評(píng)方面,存在“不環(huán)評(píng)也審批”或“先審批后環(huán)評(píng)”的違法現(xiàn)象。實(shí)踐中,規(guī)劃環(huán)評(píng)常被忽略,往往是規(guī)劃批準(zhǔn)后或建設(shè)時(shí)才補(bǔ)做環(huán)評(píng)。即使未被忽略,在以GDP 為導(dǎo)向的政績(jī)觀下,對(duì)開(kāi)發(fā)構(gòu)成限制的規(guī)劃環(huán)評(píng),在自我評(píng)價(jià)模式下,難以提出制約規(guī)劃的強(qiáng)硬結(jié)論,也難以提出針對(duì)規(guī)劃草案的實(shí)質(zhì)性調(diào)整意見(jiàn)。15參見(jiàn)前注③,耿海清文。

作為環(huán)評(píng)管理體系的“龍頭”,規(guī)劃環(huán)評(píng)“落地難”使整個(gè)環(huán)評(píng)制度的成效大打折扣。解決規(guī)劃環(huán)評(píng)落地難、項(xiàng)目環(huán)評(píng)“虛胖”等問(wèn)題是《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》確立的環(huán)評(píng)制度改革的重要內(nèi)容。現(xiàn)階段,亟須完善規(guī)劃環(huán)評(píng)的監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)違法責(zé)任的承擔(dān)已獲得學(xué)界共識(shí)。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)不同于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng),并非行政許可,依據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和我國(guó)《行政訴訟法》,規(guī)劃環(huán)評(píng)并非行政訴訟的受案范圍,因此,其目前尚未建立司法監(jiān)督。并且因規(guī)劃環(huán)評(píng)的科學(xué)性、復(fù)雜性及不確定性等特點(diǎn),司法監(jiān)督在此領(lǐng)域亦難以發(fā)揮重要作用。在《規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)條例》草案中曾有關(guān)于司法監(jiān)督的規(guī)定,最終還是在審議中被刪除了。規(guī)劃環(huán)評(píng)具有時(shí)空上的宏觀性和專業(yè)性,普通公眾欠缺相關(guān)專業(yè)知識(shí)和環(huán)境意識(shí),而政府不同部門、公立科研院所以及受聘專家的參與動(dòng)力以及在參與中能否保持獨(dú)立性值得質(zhì)疑,其在公眾利益與自身所在部門利益產(chǎn)生沖突時(shí),存在放棄公眾利益的可能。16參見(jiàn)任景明等：《區(qū)域性戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的公眾參與模式》,《環(huán)境保護(hù)》2013 年第18 期。因此,只有公眾參與監(jiān)督規(guī)劃環(huán)評(píng)的效果不會(huì)是充分有效的,其只能作為監(jiān)督規(guī)劃環(huán)評(píng)的輔助手段。

規(guī)劃環(huán)評(píng)制度改革除了應(yīng)不斷向政策環(huán)評(píng)推進(jìn)外,構(gòu)建規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立的審查機(jī)制,加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的行政監(jiān)督以克服規(guī)劃環(huán)評(píng)落地難、實(shí)效差的問(wèn)題,顯得更為重要且急迫。由法定主體作為與規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)并列的獨(dú)立審查主體,按照公開(kāi)、公平、公正的審查程序,就規(guī)劃的環(huán)境合理性和可行性、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的客觀科學(xué)性等作出有效力的獨(dú)立審查意見(jiàn),才能真正克服規(guī)劃環(huán)評(píng)自我評(píng)價(jià)模式的缺陷,促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地及有效展開(kāi),真正發(fā)揮其作為推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃不斷綠色化的重要手段的作用,迫使規(guī)劃編制機(jī)關(guān)及審批機(jī)關(guān)考慮決策的環(huán)境影響,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

二、規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查的主體與范圍

受諸多因素制約,規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未成為責(zé)任主體的自覺(jué)行為,其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的科學(xué)性和公正性有待提高。因此,審查主體與審查范圍將是構(gòu)建我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查機(jī)制的重要內(nèi)容。

(一)審查主體

由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)自行環(huán)評(píng)難以保證行政決策絕對(duì)符合環(huán)境理性,必須設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督主體以促進(jìn)行政決策的環(huán)境理性。在歐美,由于權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)督到位,規(guī)劃環(huán)評(píng)已成為責(zé)任主體的自覺(jué)行為,但依然設(shè)有獨(dú)立的主體負(fù)責(zé)審查規(guī)劃環(huán)評(píng)。在美國(guó),其《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定聯(lián)邦機(jī)關(guān)是立法草案及擬議行動(dòng)的環(huán)評(píng)義務(wù)人,自行準(zhǔn)備環(huán)評(píng)文件。17U.S.C.§4332(2)(C)(2006).為促進(jìn)擬議行動(dòng)聯(lián)邦機(jī)關(guān)制作的環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量符合環(huán)境理性要求,又加入了由聯(lián)邦環(huán)保署予以審查的制衡機(jī)制設(shè)計(jì)。環(huán)評(píng)審查機(jī)制最初在1970 年美國(guó)國(guó)會(huì)修正美國(guó)《清潔空氣法》時(shí)予以確立,后得以逐步擴(kuò)展至其他環(huán)境要素。依據(jù)1970 年修訂后美國(guó)《清潔空氣法》的規(guī)定,聯(lián)邦環(huán)保署應(yīng)對(duì)各聯(lián)邦機(jī)關(guān)提交的立法草案、行政規(guī)則以及依法應(yīng)準(zhǔn)備環(huán)評(píng)文件的開(kāi)發(fā)行為與重要擬議行動(dòng)所造成的環(huán)境影響,進(jìn)行審查與評(píng)論,并向大眾公開(kāi)其結(jié)果。18U.S.C.§7609(a) (2006).這樣,美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署就具有對(duì)其他行政機(jī)構(gòu)編制的環(huán)境影響報(bào)告進(jìn)行獨(dú)立審查的職能,通過(guò)審查與評(píng)論進(jìn)行行政監(jiān)督。歐盟于2001 年6 月27 日通過(guò)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令規(guī)定,為確保環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量,應(yīng)由獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審查。19參見(jiàn)朱源：《歐盟戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的借鑒》,《北方環(huán)境》2013 年第2 期。

在我國(guó),基于對(duì)地方政府及其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能部門保護(hù)環(huán)境的不信任,在行政權(quán)內(nèi)部,立法授權(quán)生態(tài)環(huán)境主管部門與規(guī)劃審批機(jī)關(guān)召集或組建審查小組加以制衡。如前所述,我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評(píng)審查主體是包括由規(guī)劃審批機(jī)關(guān)及由專家和生態(tài)環(huán)境主管部門、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、編制機(jī)關(guān)以及其他規(guī)劃涉及的部門代表組成的審查小組。因規(guī)劃審批機(jī)關(guān)主觀上習(xí)慣追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),其完全可能出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮而忽視規(guī)劃中明顯的不良環(huán)境影響,其在客觀上欠缺審查所需的專業(yè)技術(shù)而難以履行審查職責(zé);盡管相關(guān)立法的本意是讓專家挑起審查小組的大梁,在審查小組由行政機(jī)關(guān)召集、審查大會(huì)由行政機(jī)關(guān)組織召開(kāi)的情形下,審查小組專家難以承受如此艱巨的任務(wù)。所以,真正有意愿和能力承擔(dān)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的主體是生態(tài)環(huán)境主管部門。然而,依據(jù)我國(guó)目前法律法規(guī),生態(tài)環(huán)境主管部門作為唯一具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)和專業(yè)知識(shí)的行政機(jī)關(guān),卻需要與規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)通過(guò)召集或組建審查小組的形式分享規(guī)劃環(huán)評(píng)審查權(quán)。比如生態(tài)環(huán)境主管部門需會(huì)同規(guī)劃審批機(jī)關(guān)召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對(duì)專家?guī)靹?dòng)態(tài)管理需更新和補(bǔ)充相關(guān)專業(yè)、行業(yè)專家名單時(shí),應(yīng)充分征求相關(guān)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。20參見(jiàn)《河流水電規(guī)劃報(bào)告及規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查暫行辦法》第9 條、第10 條及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》(環(huán)發(fā)[2014]43 號(hào))第12 條。實(shí)踐中,此種分享的審查權(quán)因獨(dú)立性欠缺,難以真正約束制定及批準(zhǔn)規(guī)劃的地方政府及其行業(yè)主管部門,并最終導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)的監(jiān)管、執(zhí)法疲軟無(wú)力。比如,生態(tài)環(huán)境主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)展開(kāi)審查,依據(jù)審查結(jié)果提出相應(yīng)的建議或意見(jiàn),但因地方政府及其行業(yè)主管部門直接或間接參與審查過(guò)程,專家的意見(jiàn)能否被采納、審查是否通過(guò),還是由政府及相關(guān)行業(yè)部門所決定,所以有效制約機(jī)制的缺失導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)工作效果大打折扣。21參見(jiàn)李云濤、朱麗敏、馬聯(lián)：《我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)狀與問(wèn)題及對(duì)策建議》,《資源節(jié)約與環(huán)保》2019 年第5 期。

我國(guó)應(yīng)確立生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查的主體地位。首先,保護(hù)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境主管部門的法定職責(zé),對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行審查以落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)并促進(jìn)規(guī)劃的綠色化,也內(nèi)含于其保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)范圍。然而我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)立法是部門利益妥協(xié)的產(chǎn)物,導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境主管部門審查權(quán)被分享從而欠缺獨(dú)立地位。其次,生態(tài)環(huán)境主管部門具有審查規(guī)劃環(huán)評(píng)所需的技術(shù)和基礎(chǔ)資料,其在環(huán)境執(zhí)法中掌握環(huán)境質(zhì)量、污染源分布和排放量等基礎(chǔ)資料,客觀準(zhǔn)確掌握環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和區(qū)域污染源立體分布是進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的前提條件。并且,生態(tài)環(huán)境主管部門具有審查所需的專業(yè)技術(shù)。規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性就是為決策提供專業(yè)性的指導(dǎo),以綜合決策方式彌補(bǔ)決策者知識(shí)結(jié)構(gòu),特別是環(huán)境保護(hù)知識(shí)的不足。22參見(jiàn)陳靂華等：《淺談我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度改革的對(duì)策建議》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2017 年第4 期。最后,由生態(tài)環(huán)境主管部門作為規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查主體,更有利于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定,項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)以規(guī)劃環(huán)評(píng)意見(jiàn)為重要依據(jù),其內(nèi)容可根據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)予以簡(jiǎn)化。只有由承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批任務(wù)的生態(tài)環(huán)境主管部門來(lái)審查規(guī)劃環(huán)評(píng),方能更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)。這也符合《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》確立的以改善環(huán)境質(zhì)量為核心,以全面提高環(huán)評(píng)有效性為主線的環(huán)評(píng)制度改革方向。

由生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行審查并獨(dú)立作出判斷,才能有效消除投資主管部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的抵制和對(duì)環(huán)境影響的漠視,有利于規(guī)劃環(huán)評(píng)的落地,以促進(jìn)決策環(huán)境影響的行政監(jiān)督。這樣,規(guī)劃環(huán)評(píng)編制機(jī)關(guān)以及審批機(jī)關(guān)就不參與具體的規(guī)劃環(huán)評(píng)審查事項(xiàng),只作為規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的協(xié)助者,為生態(tài)環(huán)境主管部門的審查提供必要的資料、信息及技術(shù)分析等。在美國(guó),為確保審查的客觀與獨(dú)立,聯(lián)邦環(huán)保署特別在審視政策與程序中規(guī)定,對(duì)于評(píng)論書面意見(jiàn)與評(píng)等結(jié)果,相關(guān)人員既不得與擬議行動(dòng)聯(lián)邦機(jī)關(guān)協(xié)商,亦不能更改,除非發(fā)現(xiàn)內(nèi)容有錯(cuò)誤。23參見(jiàn)康文尚：《試評(píng)美國(guó)環(huán)境影響評(píng)估制度的行政監(jiān)督》,《中研院法學(xué)期刊》2012 年第11 期(臺(tái)北)。

(二)審查范圍

根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定,生態(tài)環(huán)境主管部門僅能對(duì)非指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃編制的環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查,而綜合性規(guī)劃草案和專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃草案的環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明則由環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)在審批時(shí)附帶審查。如此區(qū)分的后果便是實(shí)踐中此類編制篇章、說(shuō)明的規(guī)劃環(huán)評(píng)基本沒(méi)有實(shí)施。24參見(jiàn)賈生元：《我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)問(wèn)題分析及完善建議》,《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》2015 年第9 期。并且,實(shí)踐中規(guī)劃環(huán)評(píng)的開(kāi)展并未覆蓋環(huán)評(píng)法律法規(guī)所規(guī)定的“一地、三域、十專項(xiàng)”,九成以上的規(guī)劃環(huán)評(píng)均集中在開(kāi)發(fā)區(qū)、港口、軌道交通等有限的幾個(gè)規(guī)劃類別。25參見(jiàn)王靜、錢揚(yáng)、劉偉京：《規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策分析——以江蘇省為例》,《環(huán)境與發(fā)展》2016 年第5 期。

由于并無(wú)統(tǒng)一的規(guī)劃法,我國(guó)規(guī)劃的種類較多,名稱不統(tǒng)一,現(xiàn)行法律亦未明確界定綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、指導(dǎo)性專項(xiàng)規(guī)劃等概念,應(yīng)進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)劃的內(nèi)涵和外延不清楚,無(wú)疑為各部門將其負(fù)責(zé)編制或?qū)徟囊?guī)劃解釋為免于環(huán)評(píng)或者適用較為簡(jiǎn)單的環(huán)評(píng)程序提供了機(jī)會(huì)。盡管彼此沖突的利益有可能在有關(guān)法律和政策制定的過(guò)程中(至少以某種方式)獲得均衡,原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2004 年印發(fā)了《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍(試行)》和《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍(試行)》通知(環(huán)發(fā)[2004]98 號(hào)),明確了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)等9 個(gè)方面共23 項(xiàng)需要編制規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書的類型,以及“一地、三域、十專項(xiàng)”中的13 個(gè)方面共26 項(xiàng)需要編制規(guī)劃環(huán)評(píng)篇章或說(shuō)明的類型?！?004 年經(jīng)過(guò)艱難協(xié)調(diào),環(huán)保部門確定了規(guī)劃環(huán)評(píng)的范圍?！?6劉貴云：《規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng),誰(shuí)逼誰(shuí)?》,《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2015 年第14 期。然而,上述問(wèn)題仍會(huì)在執(zhí)行階段重新顯現(xiàn)出來(lái)。27參見(jiàn)[德]托馬斯·海貝勒：《中國(guó)與德國(guó)的環(huán)境治理》,中央編譯出版社2012 年版,第8 頁(yè)。生態(tài)環(huán)境主管部門經(jīng)過(guò)艱難協(xié)調(diào)通過(guò)例舉式的規(guī)定依然未能解決上述問(wèn)題,2003 年開(kāi)始實(shí)施的我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》所確立的規(guī)劃環(huán)評(píng)制度直到2005 年還在試點(diǎn)推行,就是例證。

自立法確立規(guī)劃環(huán)評(píng)制度以來(lái),規(guī)劃體系發(fā)生了較大改變,規(guī)劃也以實(shí)施方案、安排、綱要等名稱呈現(xiàn),為防止規(guī)劃編制機(jī)關(guān)用各種方式規(guī)避規(guī)劃環(huán)評(píng)、逃避審查監(jiān)督,應(yīng)將審查范圍由專項(xiàng)規(guī)劃擴(kuò)展到所有規(guī)劃,同時(shí),應(yīng)明確規(guī)劃環(huán)評(píng)審查范圍,采取名錄制,清理我國(guó)實(shí)踐中編制的各類規(guī)劃,形成“規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理名錄”,并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)修訂。28參見(jiàn)前注④,王社坤文。

總之,我國(guó)應(yīng)修訂我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,確立生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)包含編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的所有規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行獨(dú)立審查的權(quán)限,即由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部對(duì)于國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門所批準(zhǔn)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行獨(dú)立審查,省級(jí)生態(tài)環(huán)境廳(局)對(duì)于設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門所批準(zhǔn)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行獨(dú)立審查。

三、規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查的法律依據(jù)與審查程序

在確立生態(tài)環(huán)境主管部門的獨(dú)立審查主體地位和審查范圍后,需要明確生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)何種規(guī)范、何種程序?qū)σ?guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行審查。

(一)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查的法律依據(jù)

規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的法律依據(jù)是指生態(tài)環(huán)境主管部門以何為依據(jù)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行審查并得出審查結(jié)論。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的編制、審批進(jìn)行了規(guī)范,是生態(tài)環(huán)境主管部門審查規(guī)劃環(huán)評(píng)合法性及合理性的重要依據(jù),除此之外,環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則和技術(shù)規(guī)范也是規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的重要依據(jù)?！兑?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定,規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定;規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則制定,并抄送國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案。29參見(jiàn)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第9 條。然而在實(shí)踐中,相關(guān)部門(如水利部、原國(guó)土資源部)退出相關(guān)導(dǎo)則編制,另起爐灶以其他名義(如原國(guó)土資源部的“技術(shù)指引”等)出臺(tái)類似文件,最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境主管部門主導(dǎo)起草的相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則“胎死腹中”。30參見(jiàn)孫冰等：《英國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度演進(jìn)對(duì)中國(guó)的啟示》,《中國(guó)環(huán)境管理》2018 年第5 期。我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)支撐體系尚未有效建立,多數(shù)規(guī)劃環(huán)評(píng)沒(méi)有相應(yīng)的導(dǎo)則和技術(shù)規(guī)范,現(xiàn)有的導(dǎo)則僅有總綱、開(kāi)發(fā)區(qū)域、煤炭礦區(qū)3 項(xiàng),技術(shù)要點(diǎn)僅有公路網(wǎng)規(guī)劃等少數(shù)幾項(xiàng)、技術(shù)審核要點(diǎn)也只包含了軌道交通、流域、港口等少數(shù)幾項(xiàng),相當(dāng)多的領(lǐng)域還處于起步甚至空白階段,也缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)研究,不僅導(dǎo)致評(píng)價(jià)深度參差不齊,31參見(jiàn)廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心：《十二年來(lái)我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度發(fā)展與實(shí)施觀察》(2015 年12 月),http://www.docin.com/p-149180284.html,2019 年7 月30 日訪問(wèn)。而且致使規(guī)劃環(huán)評(píng)審查欠缺法律依據(jù)與技術(shù)支撐體系,難以有效約束規(guī)劃環(huán)評(píng)。

因此,除規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則總綱、煤炭礦區(qū)開(kāi)發(fā)外,生態(tài)環(huán)境部應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其它各類別規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則的編制,比如考慮研究制定土地開(kāi)發(fā)、區(qū)域、流域、海域或相關(guān)行業(yè)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則。否則相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則的缺失會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的落空以及規(guī)劃環(huán)評(píng)法律法規(guī)的無(wú)法適用。32參見(jiàn)楊常青、宣昊：《淺談我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)狀與問(wèn)題及對(duì)策建議》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2015 年第6 期。除此之外,規(guī)劃環(huán)評(píng)審查不應(yīng)再援用項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的依據(jù)和思維。因?yàn)槲覈?guó)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度實(shí)施時(shí)間長(zhǎng),長(zhǎng)期的項(xiàng)目環(huán)評(píng)思路還沒(méi)有調(diào)整過(guò)來(lái),規(guī)劃環(huán)評(píng)編制人員和審查專家常以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的思路和方法去審查規(guī)劃環(huán)評(píng)。33參見(jiàn)前注24,賈生元文?；趦烧叩妮^大差別,應(yīng)克服沿用建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審查體系來(lái)審查規(guī)劃環(huán)評(píng)。

(二)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查的程序設(shè)置

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》是目前唯一一部專門為環(huán)境行政量身定做的程序規(guī)范。環(huán)評(píng)在性質(zhì)上主要具有行政程序的特征,是綜合性環(huán)境保護(hù)法和單項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法所容納不了的。34王濤：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)境影響評(píng)價(jià)法〉(草案)的說(shuō)明》,http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050822192411.htm,2019 年8 月20 日訪問(wèn)。目前的規(guī)劃環(huán)評(píng)存在較明顯的封閉運(yùn)行現(xiàn)象,其編制、審查、實(shí)施主要是在政府內(nèi)部進(jìn)行,透明度不高。35參見(jiàn)涂江波：《從理想到現(xiàn)實(shí)——我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)施狀況、問(wèn)題與對(duì)策》,《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2014 年第3 期。規(guī)劃環(huán)評(píng)審查作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要內(nèi)容之一,可以通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的審查程序以明確規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程中各主體的責(zé)任和義務(wù),促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)編制、實(shí)施及規(guī)劃審批的科學(xué)性與公正性,加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃審批的互動(dòng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)審查是以負(fù)有環(huán)保職責(zé)和專業(yè)知識(shí)的生態(tài)環(huán)境主管部門去約束政府及其他職能部門。因此,必須建立公開(kāi)、公平、公正的審查程序,以實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)的過(guò)程控制。

1.規(guī)劃環(huán)評(píng)篩選的審查

盡管現(xiàn)行法律、法規(guī)確立了哪些規(guī)劃需要環(huán)評(píng),但只是沖突利益在法律、法規(guī)制定過(guò)程中獲得的暫時(shí)均衡,在該法律、法規(guī)執(zhí)行階段這些利益沖突又重新顯現(xiàn),易被規(guī)避適用或者經(jīng)解釋后被選擇性地適用。因此,這些問(wèn)題必須在個(gè)案中予以監(jiān)督。在擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)劃環(huán)評(píng)審查范圍的同時(shí),必須建立明確的篩選程序。由生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定,在個(gè)案中具體審查某規(guī)劃是否需要開(kāi)展環(huán)評(píng),以及開(kāi)展何種類型的環(huán)評(píng),是需要編制環(huán)境影響報(bào)告書還是環(huán)境影響篇章或說(shuō)明。不同于項(xiàng)目環(huán)評(píng),以項(xiàng)目環(huán)境影響的大小來(lái)決定是否進(jìn)行環(huán)評(píng)以及編制何種環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,規(guī)劃環(huán)評(píng)僅依據(jù)規(guī)劃的類型來(lái)確定是否需要環(huán)評(píng)以及編制何種環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃不需要環(huán)評(píng),“一地、三域”綜合規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃需要環(huán)評(píng),且兩者評(píng)價(jià)范圍不同,前者僅編寫環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)價(jià),后者需編寫環(huán)境影響報(bào)告書予以詳盡評(píng)價(jià)。而不管是國(guó)外戰(zhàn)略環(huán)評(píng)還是我國(guó)項(xiàng)目環(huán)評(píng),篩選的原則是越有可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的對(duì)象越應(yīng)當(dāng)全面、具體地評(píng)價(jià);我國(guó)立法機(jī)關(guān)假定綜合規(guī)劃的環(huán)境影響小于專項(xiàng)規(guī)劃,與現(xiàn)實(shí)并不相符,例如,某一開(kāi)發(fā)區(qū)的環(huán)境影響并不一定小于某一畜牧業(yè)規(guī)劃。因此,我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)依據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響的大小來(lái)進(jìn)行篩選。篩選由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行,并由生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)此篩選是否合法、合理進(jìn)行審查。在歐盟,是否需要環(huán)評(píng)以及環(huán)評(píng)的范圍如何都應(yīng)依相關(guān)程序予以確定,有些成員國(guó)將該范圍的審查主導(dǎo)權(quán)配置給計(jì)劃或規(guī)劃的制定部門(但需要咨詢生態(tài)環(huán)境主管部門),有些配置給生態(tài)環(huán)境主管部門,并且需要將相關(guān)信息向公眾公開(kāi)。36參見(jiàn)前注19,朱源文。

在我國(guó),應(yīng)建立明確的篩選程序,由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)就是否需要環(huán)評(píng)及其評(píng)價(jià)范圍大小咨詢生態(tài)環(huán)境主管部門,生態(tài)環(huán)境主管部門可以提交專家委員會(huì)(生態(tài)環(huán)境部可由戰(zhàn)略環(huán)評(píng)咨詢委員會(huì)承擔(dān)此任務(wù))來(lái)討論決定;37參見(jiàn)王玉振：《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)——從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)到中國(guó)的實(shí)踐》,中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2012 年版,第214 頁(yè)。也可以自行從專家?guī)炖锾暨x專家組建專家小組進(jìn)行審查,就是否需要環(huán)評(píng)以及若需要環(huán)評(píng),評(píng)價(jià)范圍需詳盡還是簡(jiǎn)單等問(wèn)題形成審查意見(jiàn),并在將審查意見(jiàn)反饋規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的同時(shí),向公眾公開(kāi)相關(guān)信息。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)此篩選審查意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng),若未采納應(yīng)逐一說(shuō)明理由。

2.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)文件的審查

在自我評(píng)價(jià)模式下,環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)編制或者組織規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)機(jī)構(gòu)編制,但在實(shí)踐中,較多規(guī)劃環(huán)評(píng)文件由建設(shè)單位出資委托,為謀求項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批通過(guò)而編制的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,其客觀性及公正性欠缺保障。38在國(guó)家一級(jí)規(guī)劃中,開(kāi)展最多的是針對(duì)煤炭礦區(qū)總體開(kāi)發(fā)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià),2006 年至2010 年之間共實(shí)施了79 部。按照相關(guān)法律規(guī)定,該項(xiàng)工作應(yīng)該由省級(jí)發(fā)展改革管理部門委托編制,但實(shí)際上一半以上均由建設(shè)單位出資委托編制。在這種情況下,環(huán)評(píng)單位的工作難以客觀公正。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是否客觀公正、是否符合環(huán)境理性應(yīng)是審查的重點(diǎn)?？陀^、科學(xué)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,是作出具有環(huán)境理性決策的前提?！懊绹?guó)環(huán)評(píng)立法充分認(rèn)識(shí)到唯有環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件充分反映擬議行動(dòng)對(duì)環(huán)境的真實(shí)影響,唯有環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件先符合環(huán)境理性的要求,才有可能促使擬議行動(dòng)聯(lián)邦機(jī)關(guān)作出具有環(huán)境理性的決策,賦予聯(lián)邦環(huán)保署對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行妥適性評(píng)等?！?9同前注23,康文尚文。在獨(dú)立審查機(jī)制下,我國(guó)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)文件的審查程序應(yīng)注意以下三個(gè)方面。

首先,應(yīng)在立法上明確規(guī)劃審批機(jī)關(guān)移送環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的程序。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在報(bào)批規(guī)劃草案時(shí),應(yīng)依法將環(huán)評(píng)文件一并附送審批機(jī)關(guān),但是該法并未規(guī)定規(guī)劃審批機(jī)關(guān)向生態(tài)環(huán)境主管部門移送規(guī)劃環(huán)評(píng)文件的義務(wù)。盡管原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局制定的《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》規(guī)定,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)在作出審批規(guī)劃草案的決定前,應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃環(huán)評(píng)文件公開(kāi)并送同級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門,由同級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行審查。而該生態(tài)環(huán)境主管部門制定的規(guī)章并不能約束規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。

其次,盡管生態(tài)環(huán)境主管部門是規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查主體,但審查必須以其召集審查小組舉行審查大會(huì)的程序和方式進(jìn)行。生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)自收到規(guī)劃環(huán)評(píng)文件之日起30 日內(nèi),召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審查,重點(diǎn)審查規(guī)劃環(huán)評(píng)文件的基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)的真實(shí)性,評(píng)價(jià)方法的適當(dāng)性,環(huán)境影響分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的可靠性,預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的合理性和有效性,公眾意見(jiàn)采納與不采納情況及其理由的說(shuō)明的合理性以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論的科學(xué)性等。40參見(jiàn)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第19 條。審查大會(huì)須在不受規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)干預(yù)的情形下,由二分之一以上無(wú)利害關(guān)聯(lián)的專家參與(從專家?guī)煜嚓P(guān)專業(yè)專家中隨機(jī)抽取)并作出審查意見(jiàn),即依法召集或組建審查小組舉行審查大會(huì)是生態(tài)環(huán)境主管部門在審查規(guī)劃環(huán)評(píng)文件時(shí)的必經(jīng)程序。

最后,規(guī)劃環(huán)評(píng)文件審查結(jié)論作出程序須完善。根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的規(guī)定,審查小組對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行審查后,可作出四種結(jié)論。一是當(dāng)環(huán)境影響報(bào)告書存在基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)失實(shí)的,規(guī)定內(nèi)容存在其他重大缺陷或者遺漏的,評(píng)價(jià)方法選擇不當(dāng)?shù)?對(duì)不良環(huán)境影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估不準(zhǔn)確、不深入,需要進(jìn)一步論證的,預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施存在嚴(yán)重缺陷的,環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不明確、不合理或者錯(cuò)誤的,應(yīng)提出對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行修改并重新審查的意見(jiàn)。41參見(jiàn)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第20 條。二是依據(jù)現(xiàn)有知識(shí)水平和技術(shù)條件,對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學(xué)判斷的,或者規(guī)劃實(shí)施可能造成重大不良環(huán)境影響,并且無(wú)法提出切實(shí)可行的預(yù)防或者減輕對(duì)策和措施的,應(yīng)當(dāng)提出不予通過(guò)環(huán)境影響報(bào)告書的意見(jiàn)。42參見(jiàn)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第21 條。三是原則上通過(guò),但對(duì)預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施提出調(diào)整建議或?qū)σ?guī)劃的環(huán)境合理性、可行性提出優(yōu)化調(diào)整意見(jiàn)。四是通過(guò)。審查意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)審查小組四分之三以上成員簽字同意,并如實(shí)記錄和反映審查小組成員的不同意見(jiàn)。

對(duì)上述審查結(jié)論的作出程序需要從兩方面進(jìn)行完善。一是增加審查意見(jiàn)的公開(kāi)程序(法定不能公開(kāi)的除外)。賦予生態(tài)環(huán)境主管部門獨(dú)立審查規(guī)劃環(huán)評(píng)的權(quán)力,不等于生態(tài)環(huán)境主管部門能真正努力進(jìn)行審查,并如實(shí)作出審查意見(jiàn)。借助程序公開(kāi)及公眾參與的力量可對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)揮一定程度的履職監(jiān)督作用。公眾參與不僅是環(huán)評(píng)的一個(gè)重要組成部分,也是規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的重要環(huán)節(jié)。43參見(jiàn)衛(wèi)樂(lè)樂(lè)：《環(huán)境治理中引入風(fēng)險(xiǎn)溝通的理論準(zhǔn)備》,《常州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019 年第3 期。據(jù)廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心2016 年5 月26 日發(fā)布的《規(guī)劃環(huán)評(píng)審查信息公開(kāi)報(bào)告》顯示,目前編制過(guò)程中的信息公開(kāi)和審查過(guò)程中的信息公開(kāi)都嚴(yán)重不足。44參見(jiàn)廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心：《規(guī)劃環(huán)評(píng)審查信息公開(kāi)報(bào)告》,http://www.gzcy.org/uploadfile/2016/0526/20160526030236231.pdf,2019 年8 月1 日訪問(wèn)。為利于公眾有效參與規(guī)劃環(huán)評(píng)及規(guī)制行政權(quán),應(yīng)將規(guī)劃環(huán)評(píng)編制及審查信息尤其是審查意見(jiàn)公開(kāi)。因此,必須完善立法,規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)在提出審查意見(jiàn)之日起10 日內(nèi)公開(kāi)審查意見(jiàn),還可以公開(kāi)未依法開(kāi)展環(huán)評(píng)的規(guī)劃信息,呼吁社會(huì)和公眾監(jiān)督。二是應(yīng)為相應(yīng)部門設(shè)置針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)的回應(yīng)程序。在美國(guó),擬議行動(dòng)聯(lián)邦機(jī)關(guān)應(yīng)回應(yīng)聯(lián)邦環(huán)保署的評(píng)論意見(jiàn)。45參見(jiàn)前注23,康文尚文。在我國(guó),應(yīng)由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)文件需要修改并重新審查的意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng),確定修改范圍和修改時(shí)間;由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)對(duì)不予通過(guò)環(huán)評(píng)文件的意見(jiàn)及原則上通過(guò)但附有調(diào)整建議的進(jìn)行回應(yīng)。

四、規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查的法律效力與爭(zhēng)議解決

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)偏離了支撐決策的定位,淪為項(xiàng)目環(huán)評(píng)通過(guò)審批的敲門磚,這與我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)審查欠缺法律約束力以及缺失規(guī)劃環(huán)評(píng)違法行為追責(zé)機(jī)制直接相關(guān)。

(一)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查的法律效力

項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批屬于行政許可,未經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門審批或?qū)徟从柰ㄟ^(guò)的項(xiàng)目不能開(kāi)工建設(shè)。規(guī)劃環(huán)評(píng)審查與項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批不同,其審查意見(jiàn)只是規(guī)劃審批決策的眾多考量因素之一,規(guī)劃環(huán)評(píng)及其審查只是行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為的必經(jīng)程序。46參見(jiàn)阮麗娟、吳天意：《論環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查結(jié)論的法律效力》,《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2016 年第4 期。因此,必須強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)審查程序及其審查意見(jiàn)的約束力。

首先,相關(guān)立法必須明確規(guī)劃環(huán)評(píng)審查程序的效力。完善我國(guó)環(huán)評(píng)法律法規(guī),規(guī)定規(guī)劃環(huán)評(píng)文件未經(jīng)審查,審批機(jī)關(guān)不得審批規(guī)劃。規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查程序是規(guī)劃審批的必經(jīng)程序,未經(jīng)審查,審批機(jī)關(guān)不得審批規(guī)劃,否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

其次,應(yīng)明確規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見(jiàn)的約束力。審查意見(jiàn)為該規(guī)劃需要修改的,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)予以修改后再送生態(tài)環(huán)境主管部門審查;審查意見(jiàn)為不予通過(guò)環(huán)評(píng)文件的,而規(guī)劃編制與審批機(jī)關(guān)未說(shuō)明理由不予采納的,生態(tài)環(huán)境主管部門可以提出異議;審查結(jié)論為附條件通過(guò)的,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審批時(shí)對(duì)相關(guān)條件的落實(shí)予以考慮。

最后,相關(guān)立法應(yīng)完善“編而不評(píng)”、“未評(píng)先批”、“評(píng)而不用”等環(huán)評(píng)違法行為的法律責(zé)任及責(zé)任追究機(jī)制,以強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)審查及其審查意見(jiàn)的法律約束力?！兑?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》在設(shè)定規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、審查小組的法律責(zé)任時(shí)極為審慎,只規(guī)定了行政處分,相比規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的違法行為所造成的社會(huì)危害性,這種法律責(zé)任是極其不相稱的。如果沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任作為保障,規(guī)劃環(huán)評(píng)極有可能成為擺設(shè)。違反規(guī)劃環(huán)評(píng)的罰則過(guò)于簡(jiǎn)單,難以體現(xiàn)罰過(guò)相當(dāng)?shù)姆稍瓌t,未能形成足夠的威懾力。47參見(jiàn)尹文輝：《我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度的不足及完善》,《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010 年第7 期。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法執(zhí)法失靈,從表面看是政府失靈,從深層次看是政績(jī)驅(qū)動(dòng)、利益驅(qū)動(dòng)。地方政府作為中央政府的代理人,往往會(huì)因?yàn)檎?jī)或利益驅(qū)動(dòng)而加強(qiáng)或怠慢委托人的部分指令。48參見(jiàn)曹葵、劉駿：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法執(zhí)法失靈的剖析——機(jī)制與體制的障礙》,《中國(guó)環(huán)境管理》2010 年第3 期。因此,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)未依法開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任追究,以及對(duì)不采納規(guī)劃環(huán)評(píng)意見(jiàn)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任追究,對(duì)審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納而未采納環(huán)評(píng)結(jié)論和審查意見(jiàn)或未作出合理說(shuō)明的,以及規(guī)劃實(shí)施單位不落實(shí)環(huán)評(píng)結(jié)論和審查意見(jiàn)要求造成生態(tài)環(huán)境損害的應(yīng)進(jìn)行追責(zé)。此外,還應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》等國(guó)法黨規(guī),將規(guī)劃環(huán)評(píng)責(zé)任落實(shí)作為環(huán)保督政的重要內(nèi)容。49參見(jiàn)前注25,王靜、錢揚(yáng)、劉偉京文。

(二)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查爭(zhēng)議的解決

生態(tài)環(huán)境主管部門為環(huán)境利益代言,而作為規(guī)劃編制與審批主體的行政機(jī)關(guān)往往追求GDP 增長(zhǎng),兩者存在理念和利益上的沖突,在開(kāi)發(fā)與保護(hù)存在尖銳矛盾時(shí),難以協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系,但現(xiàn)行法律欠缺解決沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制。因規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論及審查意見(jiàn)只是行政機(jī)關(guān)作出行政決策的重要參考依據(jù),當(dāng)生態(tài)環(huán)境主管部門與規(guī)劃編制、審批機(jī)關(guān)就規(guī)劃的環(huán)境影響存在爭(zhēng)議時(shí),需要對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決。在美國(guó),當(dāng)聯(lián)邦環(huán)保署認(rèn)定聯(lián)邦機(jī)關(guān)的立法草案、行政規(guī)則或擬議行動(dòng),從公眾健康、社會(huì)福利或環(huán)境保護(hù)判斷,屬于不可接受者,50美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署以是否可采取減輕環(huán)境影響措施或改變替代方案為依據(jù),對(duì)擬議行動(dòng)的環(huán)境影響加以評(píng)等,分為無(wú)反對(duì)意見(jiàn)、有環(huán)境顧慮、有環(huán)境上反對(duì)意見(jiàn)、環(huán)境上不可接受等四類。參見(jiàn)前注23,康文尚文。聯(lián)邦環(huán)保署應(yīng)公告其決定,并向環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)提出異議。51C.F.R.§1504.1(C).

對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)獨(dú)立審查的爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決,不僅能居間協(xié)調(diào)并解決行政機(jī)關(guān)彼此間關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響的分歧,而且能強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的效力,構(gòu)成了規(guī)劃環(huán)評(píng)行政監(jiān)督不可或缺的一部分。在美國(guó),由聯(lián)邦環(huán)保署對(duì)擬議行動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書進(jìn)行審查與評(píng)論的程序,客觀上已發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用,進(jìn)一步允許聯(lián)邦環(huán)保署提起異議,不僅使環(huán)評(píng)行政監(jiān)督內(nèi)涵更趨完備,也對(duì)擬議行動(dòng)聯(lián)邦機(jī)關(guān)形成了強(qiáng)大的外部壓力。52Ted Boling,New Directions in Environmental Law:Making the Connection:NEPA Processes for National Environmental Policy,32WASH.U.J.L.&POL'Y.313,323-23(2010).環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)介入異議處理的目的,在于居間協(xié)調(diào)并解決聯(lián)邦機(jī)關(guān)彼此間的分歧,但其調(diào)解并無(wú)拘束力,如果環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)居間協(xié)調(diào)仍無(wú)法解決分歧,則送交總統(tǒng)裁決。為抑制關(guān)于環(huán)評(píng)的不當(dāng)?shù)漠愖h,減少異議爭(zhēng)執(zhí),美國(guó)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)規(guī)則規(guī)定了提出異議的程序要件和實(shí)質(zhì)要件。其程序要件為異議機(jī)關(guān)與擬議行動(dòng)機(jī)關(guān)有不同意見(jiàn)時(shí),應(yīng)先協(xié)調(diào)解決,協(xié)調(diào)不成向環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)提出異議時(shí)應(yīng)說(shuō)明理由,并且該異議必須在評(píng)估書送達(dá)后25 天內(nèi)提出。53C.F.R.§1504.2;40C.F.R.§1504.3(a) (1);40C.F.R.§1504.3(b) .其實(shí)質(zhì)要件為必須認(rèn)真考量擬議行動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的影響后才提出異議,包括可能違反國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或政策、嚴(yán)重性、影響范圍、期間長(zhǎng)短、是否存在替代方案等因素,考量結(jié)果必須在異議書面文件中明確說(shuō)明。54C.F.R.§1504.2.盡管自1974 年至2009 年,美國(guó)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)共處理27 件異議案件,與歷年已完成數(shù)以萬(wàn)計(jì)評(píng)估書相比較,異議程序極少啟動(dòng),但低使用率并未掩蓋異議程序的重要性,也并不代表其未發(fā)揮作用。異議程序?qū)M議行動(dòng)機(jī)關(guān)具有威脅性,確實(shí)已促使擬議行動(dòng)聯(lián)邦機(jī)關(guān)更嚴(yán)肅地看待環(huán)保署(或其他聯(lián)邦機(jī)關(guān))提出的評(píng)論意見(jiàn),是其在環(huán)境部分作出讓步,接受環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)建議的主要原因,因?yàn)槿舨蛔尣?此爭(zhēng)議便會(huì)被提交總統(tǒng)裁決,升高爭(zhēng)議解決層級(jí),對(duì)于不重視環(huán)境影響的擬議行動(dòng)聯(lián)邦機(jī)關(guān)只會(huì)更加尷尬。55William L.Andreen,In Pursuit of NEPA’s Promise:The Role of Executive Oversight in the Implementation of the Environmental Policy,64IND.L.J.205,223-29(1989).

應(yīng)以我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂為契機(jī),除了確立生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件獨(dú)立的審查地位以外,同時(shí)應(yīng)建立規(guī)劃環(huán)評(píng)跨部門聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)及最終裁決制度。在中央建立部際聯(lián)席會(huì)議,由生態(tài)環(huán)境部為聯(lián)席會(huì)議的召集人,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)及其他相關(guān)部門為聯(lián)席會(huì)議的成員;在地方建立省級(jí)跨部門聯(lián)席會(huì)議,由生態(tài)環(huán)境廳為聯(lián)席會(huì)議的召集人,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)及其他相關(guān)部門為聯(lián)席會(huì)議的成員。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議,協(xié)調(diào)解決規(guī)劃環(huán)評(píng)中的重大爭(zhēng)議,協(xié)調(diào)部門之間的利益沖突,促使行政決策過(guò)程中充分考慮環(huán)境因素。當(dāng)生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響的判斷與規(guī)劃編制機(jī)關(guān)不同,認(rèn)為規(guī)劃的環(huán)境影響重大且無(wú)法提出切實(shí)可行的預(yù)防或者減輕對(duì)策和措施,或者無(wú)法依據(jù)現(xiàn)有知識(shí)水平和技術(shù)條件,對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍進(jìn)行科學(xué)判斷的,即有權(quán)啟動(dòng)聯(lián)席會(huì)議就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。若通過(guò)聯(lián)席會(huì)議仍協(xié)調(diào)不成,達(dá)不成一致意見(jiàn)的,地方生態(tài)環(huán)境廳可提請(qǐng)省級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)進(jìn)行最終裁決,生態(tài)環(huán)境部可提請(qǐng)國(guó)務(wù)院的行政首長(zhǎng)進(jìn)行最終裁決。其中,召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是行政最終裁決的前置程序。

五、結(jié)論

規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要組成部分,是環(huán)境保護(hù)預(yù)防原則落實(shí)的重要抓手和環(huán)評(píng)前瞻性的重要體現(xiàn)。相比于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng),規(guī)劃環(huán)評(píng)處于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈前端,其能否有效實(shí)施對(duì)于環(huán)境保護(hù)意義重大。由于作為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的政府及其行政部門的主要職責(zé)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而非保護(hù)環(huán)境,“自我評(píng)價(jià)”模式恰恰為其逃避環(huán)評(píng)義務(wù)或采取評(píng)價(jià)造假提供了機(jī)會(huì),造成了規(guī)劃環(huán)評(píng)難以落地,“不環(huán)評(píng)也審批”或“先審批后環(huán)評(píng)”的違法現(xiàn)象層出不窮,亟需構(gòu)建我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的獨(dú)立審查機(jī)制以加強(qiáng)行政監(jiān)督,促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施。必須超越部門利益對(duì)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》進(jìn)行修改完善,確立生態(tài)環(huán)境主管部門作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的獨(dú)立審查主體,以獨(dú)立、公開(kāi)、公平的程序?qū)σ?guī)劃環(huán)評(píng)文件質(zhì)量及規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行審查,并作出具有約束力的審查意見(jiàn),以促進(jìn)決策環(huán)境影響的行政監(jiān)督;生態(tài)環(huán)境主管部門就規(guī)劃的環(huán)境影響與規(guī)劃編制機(jī)關(guān)有異議時(shí),其有權(quán)啟動(dòng)聯(lián)席會(huì)議就規(guī)劃環(huán)評(píng)爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào),若協(xié)調(diào)不成則由省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院的行政首長(zhǎng)進(jìn)行最終裁決;應(yīng)完善規(guī)劃環(huán)評(píng)違法的法律責(zé)任及責(zé)任追究機(jī)制,以強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)審查及其審查意見(jiàn)的法律約束力,規(guī)范規(guī)劃環(huán)評(píng)中各責(zé)任主體的行為。