行政自制中信息工具的法理闡釋?
——行政倫理柔性制度化的“可能”與“限度”

余煜剛

(復旦大學法學院,上海 200438)

行政機關的自我規(guī)制,亦稱行政自制,是“行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當行為的自我控制,包括自我預防、自我發(fā)現、自我遏止、自我糾錯等一系列內設機制”。①崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》,《法學研究》2010 年第1 期。其要義在于行政機關即使在無權威淵源要求時,仍對行使權力進行自愿的限制,旨在進行自我控權。②關于行政自制“自我控權”的法治性質論述,參見[美]伊麗莎白·麥吉爾：《行政機關的自我規(guī)制》,安永康譯,宋華琳校,載姜明安主編：《行政法論叢(第13 卷)》,法律出版社2011 年版;上注,崔卓蘭、于立深文;崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》,《當代法學》2014年第1 期。行政自制內在地包括道德內核與法律框架兩個層面,本質上是行政倫理制度化。③行政倫理的制度化包括他律與自律兩種方式,行政自制屬于行政自律。參見廖煉忠：《論當代中國行政倫理制度化的界限》,《哲學研究》2015 年第7 期。行政自制最直接的、最剛性的工具無非是通過“削弱權力”達到“控制權力”的目的,如之前深圳市試點開展的行政內部分權改革,④參見前注①,崔卓蘭、于立深文。環(huán)保法中的區(qū)域限批制度,⑤參見尹婷：《作為行政自制手段的區(qū)域限批：性質判斷與司法控制》,《行政法學研究》2019 年第3 期。以及近期興起的“行政權力掛起”。⑥“行政權力掛起”,是指對行政執(zhí)法機關具有法定依據的行政權力,在上一年度內未使用的,暫停其使用;如確需使用,須提前申報并事后備案的一種權力約束和動態(tài)管理機制。參見熊樟林：《權力掛起：行政組織法的新變式?》,《中國法學》2018 年第1 期。然而,無論是規(guī)制抑或自我規(guī)制,其工具應是多元的,除了權力的“實質弱化”之外,還有權力在程序上的“作繭自縛”,⑦參見季衛(wèi)東：《程序比較論》,《比較法研究》1993 年第1 期。此外,所謂的“信息工具”也愈來愈成為現代規(guī)制中的新型工具,⑧參見應飛虎、涂永前：《公共規(guī)制中的信息工具》,《中國社會科學》2010 年第4 期。在環(huán)境風險規(guī)制、⑨參見金自寧：《作為風險規(guī)制工具的信息交流——以環(huán)境行政中TRI 為例》,《中外法學》2010 年第3 期;王清軍：《環(huán)境治理中的信息工具》,《法治研究》2013 年第12 期。金融法律規(guī)制、10參見楊東：《互聯(lián)網金融的法律規(guī)制——基于信息工具的視角》,《中國社會科學》2015 年第4 期。食品安全風險規(guī)制、11參見吳元元：《信息基礎、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》,《中國社會科學》2012 年第6 期。消費者權益保護等規(guī)制領域備受青睞。12參見應飛虎：《論結果導向的信息披露》,《中國社會科學》2019 年第5 期。隨著信息工具在規(guī)制之中的地位崛起,作為“對規(guī)制的規(guī)制”的行政自制領域也涌現了諸多信息工具,從漸已成熟的政府信息公開到方興未艾的政府責任清單皆在其列。相對前述其他自我規(guī)制工具而言,相對間接的信息工具體現了行政倫理的柔性制度化,13參見前注③,廖煉忠文。豐富了行政倫理制度化的路徑,也契合良法善治的理念。

那么,一般而言,什么能被稱為行政自制中的信息工具呢? 筆者于本文中并不機械地對此下定義,而試圖從功能的角度予以概念闡釋。首先,應明確信息工具所要解決的問題主要有信息不完全以及信息不對稱。其次,應明晰信息工具對于不同對象具有不同的側重點：信息公開主要針對公眾而言,信息共享則主要針對行政機關內部與不同行政機關之間而言。14參見王芳：《政府信息公開與共享的成本收益分析》,《南開管理評論》2004 年第5 期。因此,如果某種規(guī)制工具能解決信息不完全或者信息不對稱的問題,達到信息公開與共享的治理格局,從而立足于信息的角度而為行政自我規(guī)制,那么便可稱其為信息工具,且該項信息工具是可欲的。據此,政府信息公開、政府責任清單、行政裁量基準、行政評價、科層約談等由于關涉行政過程中信息的公開、細化、增強、流動、反饋等,因此可統(tǒng)稱為行政自制中的信息工具。根據此種功能主義的定義,信息工具的“工具箱”將隨著行政法治的深入發(fā)展、行政自制的日益探索而豐富多元。

值得在法理上思考的是,行政自制緣何需要信息工具、經由信息工具而為行政自制如何可能、信息工具如何實現行政倫理的柔性制度化? 這是在“可能”意義上的追問。在“限度”意義上值得追問的是,行政倫理的柔性制度化有何失之、行政自制中信息工具的“自我控權”功能限度止于何處、能否在功能上尋求再造而在一定程度上打破限度的桎梏? 筆者于本文中試圖初步回應這雙重追問,嘗試闡釋信息工具在行政自制、行政倫理制度化乃至行政法治框架內的定位及作用。

一、行政自制緣何需要信息工具：迂回消解“自我控權”的自制悖論

從權力結構上來說,行政自制能有效降低行政權控制的成本。這是因為,一方面,構成行政自制的權力仍然只是行政權,沒有其他附加的權力;另一方面,權力的行使者兼具管理者和矯正者的雙重角色,這種一體兩面的行政自制結構具有比較高的效率。15從控權功能上說,行政自制是為了彌補立法、司法、社會力量在事前或事后控制行政權力的功能性不足。16參見于立深：《多元行政任務下的行政機關自我規(guī)制》,《當代法學》2014 年第1 期。

誠然,行政自制在上述“結構—功能”意義上能規(guī)范行政權的行使,但這種自我控權的法治邏輯是否可能以及在多大程度上可能則不無疑問。首先,行政自制極有可能陷入自我解救的“明希豪森困境”。17關于“明希豪森困境”的論述,參見舒國瀅：《走出“明希豪森困境”》,載[德]羅伯特·阿列克西：《法律論證理論——作為法律證立理論的理性論辯理論》,舒國瀅譯,中國法制出版社2002 年版,“代譯序”第1～2 頁。行政自制意味著行政機關自我控權或者自我施加責任,本質上屬于行政自律,然而,基于經濟人的假設,行政機關自律在理論上并非理所當然,在實踐中也有諸多困難。即使基于責任政府的要求,行政自律也是較高的倫理標準。其次,因為用來控權之權也是行政權,所以行政自我控權的另一面也可以說是行政機關自設權力,由此可能導致行政權自我膨脹,消解行政權的外部規(guī)制。誠如有學者所言：“政府規(guī)制具有自我膨脹的內在特性。規(guī)制者會從供給一方推動規(guī)制的膨脹……他們總是會找到更多的借口,建立起更多的規(guī)則,利用政府賦予的合法權力來創(chuàng)造出更多的規(guī)制?！?8胡稅根、黃天柱：《政府規(guī)制失靈與對策研究》,《政治學研究》2004 年第2 期。

以上癥結一方面是由對于行政權及其自我規(guī)制的不信任所導致的,另一方面也是由對行政自制的規(guī)制工具選擇欠缺明辨所引起的。固執(zhí)于“權力增減”的行政自制會一直在“自我控權”的悖論里打轉繞圈。如果不直接從“權力”的角度來看,間接地從“信息”的視角來觀察,則行政權的不當運用或者濫用等問題在一定程度上可歸因于行政機關天然地對于信息加以保密與截留,導致行政機關與公民之間、行政機關內部之間的“信息不對稱”。作為信息優(yōu)勢方的行政機關或某一行政部門因此占據著權力支配的地位,具有權力行使的廣闊空間?；诖朔N信息論的視角,可作為行政自制的另一種方法便是創(chuàng)建“信息工具”,通過打破“信息孤島”、解決信息不對稱而達致控權的目的。這種經由“信息工具”重新進行權力配置或者進行權力削減的策略雖然迂回、柔性,但與直接著眼于“權力”的規(guī)制方法相比,更有利于消解行政自制的“自我控權”悖論,因其并不直接觸及權力本身,“明希豪森困境”以及權力自我膨脹的問題能在一定程度上得到緩解。

具體而言,行政自制中的信息工具得以實現行政權自我規(guī)制的功能主要借助于幾項子功能而實現,包括但不限于信息的收集與反饋及信息的公開與增強等。在本文的語境中,有關規(guī)范性文件的備案審查、19參見沈巋：《行政自我規(guī)制與行政法治：一個初步考察》,《行政法學研究》2011 年第3 期。行政科層約談、20參見盧超：《社會性規(guī)制中約談工具的雙重角色》,《法制與社會發(fā)展》2019 年第1 期。行政督查、21參見蓋威、郭圣莉：《行政督查法治化的現實問題、理論依據及路徑研究》,《中國行政管理》2015 年第2 期。行政評價等可以被歸為信息收集與反饋工具,因其涉及信息在科層體系之間往返流動;政府信息公開、行政裁量基準、政府責任清單等可以被歸為信息公開與增強工具,因其涉及相關信息在行政機構內部及對公眾公開或者細化加強,旨在解決信息不完全或者信息不對稱的問題。當然,信息的收集與反饋、公開與增強并非截然無關,各種信息工具可能兼具兩種功能,“理想類型”式的區(qū)分也僅是為了凸顯某項信息工具的核心特征。22參見[德]馬克斯·韋伯：《社會科學方法論》,李秋零等譯,中國人民大學出版社1999 年版,第32 頁。

信息工具能夠在一定程度上迂回、柔性地消解行政自制的自我控權悖論,然而,在當前高速發(fā)展的社會中,僅僅強調行政權的消極控制而忽視行政權的積極行使也是有失偏頗的,那么,通過信息工具的自我控權是否會過度束縛行政權力、影響行政效率發(fā)揮、無益于公民福祉增進呢?

首先,任何一種規(guī)制所應遵循的前置性原則是應選擇與規(guī)制目標高度匹配的規(guī)制工具。23參見前注⑧,應飛虎、涂永前文。行政自制的目標是既要給行政權行使的空間,又要保證其在合法合理的范圍之內,在兩者之間追求一個最佳均衡。由此考察行政自制中的信息工具,一方面,政府責任清單、行政裁量基準、行政評價等都以“清單”、“基準”、“指標體系”之類的“規(guī)則化”面貌呈現,且通過體現“形式理性”的行政科層體系自上而下地予以實施,因此契合現代行政法治的“規(guī)則之治”要義,能有效地從“規(guī)范”、“體系”、“制度”的角度來達致自我控權,具有“剛性”的特質;另一方面,如前所述,其從“信息”的角度來進行自我控權,對于行政機關而言,成本較低、動力較足,在自我控權的同時也能保證行政權的有效運用,因而具有“柔性”的特質。因此行政自制中的信息工具功能應定位為“經由規(guī)范化體系的柔性自我控權”,恰好在剛性與柔性之間取得平衡,從而契合行政自制的目標,規(guī)制工具與規(guī)制目標之間具有相當充足的“親和性”。

其次,有學者指出,行政效率具有明顯的純經濟性和數量化傾向,其缺陷在于：第一,作為比值的“效率”概念不包含價值判斷,這導致了其忽視行政實踐中所應體現的正義和“最高的善”;第二,“效率”理論沒有解決“為誰執(zhí)政”的問題,混淆了不同社會政治制度條件下行政管理的本質區(qū)別。24參見馬春慶：《為何用“行政效能”取代“行政效率”——兼論行政效能建設的內容和意義》,《中國行政管理》2003 年第4 期。因此,應考量行政法治的效能維度,從行政效率邁向行政效能,基于執(zhí)政為民的立場將正義、善等價值判斷納入其中,“超越效率的片面工具理性”從而“關切產出的價值可欲性、價值權衡與協(xié)調”。25沈巋：《論行政法上的效能原則》,《清華法學》2019 年第4 期。從這個角度來看,行政自制中的信息工具有利于提升行政效能。其一,信息工具維護著行政效能之中的“價值立場”。信息工具旨在解決行政機構內部、行政機構與公眾之間信息不完全和信息不對稱的問題,蘊含了信息正義以及行政法治的價值判斷,也將“面向公眾”納入行政過程。其二,信息工具保障著行政效能之中的“效率追求”。定位為“經由規(guī)范化體系的柔性自我控權方式”的信息工具不可能因自我控權而阻礙行政過程中正當的效率追求。信息工具的“雙重規(guī)范化”既具有負向控權的作用,也具有正向激勵的功能,其與行政效能的提升并不相悖。一方面,信息工具的規(guī)則化能將彌散的信息集中化、冗余的信息精簡化,這能為行政權的行使提供有效的信息基礎。另一方面,科層體系的權威性與約束力也助推信息工具自上而下的效能發(fā)揮,使行政過程更加及時、有效與便利。

就此而論,信息工具因其“迂回”、“柔性”,并不會過度束縛行政權力、影響行政效率發(fā)揮,反而在一定意義上具有正向的促進作用。舉例而言,行政系統(tǒng)內部根據行政效能原則進行的全方位監(jiān)督審查,并非采用“合法—違法”的二元符碼判斷工具,而是更加傾向于運用溝通、督促(如專題詢問)或計算打分(如績效評估)等信息工具,26參見上注,沈巋文。如此則在行政自制之中并不直接將行政權力禁錮于非此即彼的合法性判斷,而是在尊重并促進行政效能的基礎上通過信息工具的收集與反饋、公開與增強功能做出柔性自我規(guī)制。

二、行政自制的信息工具如何可能：經由“規(guī)則之治”與“科層體系”達到柔性自我控權

行政自制的發(fā)展動力之一是馬克斯·韋伯所稱的法理型統(tǒng)治。27參見前注19,沈巋文。法理型統(tǒng)治意味著處于科層制之中的行政機關按規(guī)則辦事的法治原則,這意味著行政自制中信息工具的可能運用取決于兩個層面的“制度化”基礎,即微觀層面的“規(guī)則之治”與宏觀層面的“科層體系”。

解決行政過程中信息不完全或者信息不對稱的問題,先要實現信息對于行政機構以及公眾來說的“易獲性”,即降低信息獲取以及根據信息來決策的成本。在現實世界中,人們有限的信息處理能力與生活實踐中出現的信息繁雜、信息分散、信息超載等形成張力甚至沖突。緩解這種緊張關系的途徑,一是提高人們的信息處理能力,二是使生活中的信息更為精簡、集中和適度。這兩種途徑最終有賴于信息工具的規(guī)則化。對于行政自制中的信息工具而言,規(guī)則化涉及信息的收集、加工、整理、鑒別、轉換、輸出等各類環(huán)節(jié)。全環(huán)節(jié)的規(guī)則化能有效拉近信息的表現形式與受眾樂于接受的形式,降低信息解碼費用。28參見吳元元：《信息能力與壓力型立法》,《中國社會科學》2010 年第1 期。具體而言,行政機關所采用的裁量基準、責任清單、行政評價等工具都以信息披露規(guī)則化的方式而進行柔性自我控權。

裁量基準是“行政機關根據授權法的旨意,對法定授權范圍內的裁量權予以情節(jié)的細化和效果的格化而事先以規(guī)則的形式設定的一種具體化的判斷選擇標準”。29周佑勇：《行政裁量基準研究》,中國人民出版社2015 年版,第37 頁。首先,行政裁量作出須依憑相應的信息,一般而言,決策的信息越充分,行政裁量會更具有合理性。裁量基準便是通過細化情節(jié)和格化效果兩種主要方式來增強行政裁量的信息。其次,裁量基準雖然是一種具體化的判斷標準,但仍以規(guī)則的面貌出現,這種規(guī)則化使裁量基準的信息能反復適用,降低行政裁量的信息成本。

政府責任清單是另外一場行政機關自上而下自我規(guī)制的深刻革命。30參見劉啟川：《責任清單編制規(guī)則的法治邏輯》,《中國法學》2018 年第5 期。2013 年中共中央、國務院發(fā)布的《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》指出：“梳理各級政府部門的行政職權,公布權責清單,規(guī)范行政裁量權,明確責任主體和權力運行流程?！?014 年國務院總理李克強在第八屆夏季達沃斯論壇開幕式致辭中強調“法定責任必須為”,提出在“權力清單”和“負面清單”之后還要理出“責任清單”。2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》進一步指出：“通過建立權力清單和相應責任清單制度,進一步明確地方各級政府工作部門職責權限,大力推動簡政放權,加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監(jiān)督、制約、協(xié)調機制,全面推進依法行政?！痹诰唧w實踐層面上,自從2014 年浙江省政府公布全國首份責任清單之后,各地政府紛紛編制了責任清單,形成行政機關“權力清單+責任清單”的清單治理模式。從信息工具的角度而言,政府責任清單實際上包含了兩方面的意義。其一,關于政府須承擔之責任的信息增強與公開。與權力清單“法無授權不可為”的法理內涵和意義不同,責任清單依循“法定責任必須為”的法治邏輯,將政府必須作為的法定職責加以細化并公開,本質上是通過行政機關關于自身的信息增強而為行政自制,又通過信息的公開接受公眾的監(jiān)督。其二,政府責任的相關信息并非雜亂無章,而是以規(guī)則化的清單面貌呈現。規(guī)則化的責任清單能有效地將信息加以分類、概括,降低信息搜索與甄別的成本,從而使責任的歸屬更為明確,降低諉責風險。

行政評價制度是指行政機關通過設定內部標準而進行自我考量、自我評價,由行政機關自愿實施。31參見崔卓蘭、杜一平：《行政評價法律制度體系標準的具體構架》,《社會科學輯刊》2011 年第4 期。區(qū)別于來自社會公眾等行政系統(tǒng)外部的評價,行政評價限于在行政系統(tǒng)內部進行,從邏輯上來說主要包括行政機關上級對下級的評價、同級行政機關之間的相互評價、行政機關下級對上級的評價、行政機關的自我評價?；谛姓惱碛^,行政評價制度有利于增強行政權力規(guī)范運行的自覺性和責任性。從信息論的角度來看,“用權主體自身對權力運行流程和職責熟悉度較高,權力運行績效信息采集渠道會更通暢和準確,通過自我評估指標體系監(jiān)測也可在一定程度上避免違法違規(guī)行為,健全干部勤政廉政和作風建設長效機制”。32胡稅根、翁列恩：《構建政府權力規(guī)制的公共治理模式》,《中國社會科學》2017 年第11 期。一方面,行政評價是對行政機關作出績效評定和聲譽判斷的信息流動和反饋機制,其遵循的是“行為?評價改善?再行為?再評價?再改善”這樣一個循環(huán)往復的邏輯。另一方面,采取自我評估指標體系來而為行政評價也是一種信息工具的規(guī)則化,規(guī)則化的指標體系使這種信息的流動和反饋更為集中和具有針對性。

以上所列舉的裁量基準、責任清單、行政評價等信息工具都包含兩層含義,一是信息披露,二是信息披露的規(guī)則化。這種“規(guī)則之治”構成了信息工具得以發(fā)揮功能的微觀前提。由微觀及宏觀來看,規(guī)則化的信息工具之所以可能,還在于行政機關的“科層體系”為其運用提供了法治框架。

自我規(guī)制是組織存在的自組織形式,其動力部分來源于科層制的壓力。33參見于立深：《多元行政任務下的行政機關自我規(guī)制》,《當代法學》2014 年第1 期?？茖芋w系最顯著的特征是上下級之間“命令—服從”的關系。對于行政自制的信息工具而言,科層體系被視為一種信息壓力傳導機制。一方面,為了經得起公眾的檢視和監(jiān)督,即化解公眾所帶來的對于政府的評價信息或聲譽壓力,上級行政機關希望通過行政自制約束下級行政行為的隨意性,同時可分擔或轉移問責風險。另一方面,由國務院發(fā)起的“依法行政建設工程”,也能形成來自科層體系最上方的信息壓力,在行政系統(tǒng)之內進行自上而下的自我規(guī)制。34參見前注19,沈巋文。例如國務院于2004 年至2010 年之間發(fā)布的《全面推行依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》等三個頂層文件,即在行政系統(tǒng)內部形成自我規(guī)制的壓力與動力。35參見前注②,崔卓蘭文?？茖芋w系的規(guī)范性和權威性保證了行政自制中信息工具運用的一致性和約束力,使規(guī)則化更加穩(wěn)固。在形式上,為維護其領導和權威,上級行政機關一般會更嚴格地要求下級遵守、執(zhí)行行政自制的相關信息工具。在內容上,行政機關的最高決策者試圖控制下位決策者作出決定的實體內容,確保不同決策者作出的決定之間在信息實質內容上的相對一致性。36參見姜明安：《論行政裁量的自我規(guī)制》,《行政法學研究》2012 年第1 期。例如,行政裁量基準這項信息工具便通過上下層級的領導關系、內部的執(zhí)法考核、行政復議等制度,產生了強大的拘束力與執(zhí)行力。37參見鄭春燕：《現代行政中的裁量及其規(guī)制》,法律出版社2015 年版,第147～148 頁。從這個意義上說,與立法和司法等外在控制相比,裁量基準代表的是一種行政“自律”。在行政科層體系之中,更多的是裁量基準制定者加之于執(zhí)行者的“他律”。38參見前注29,周佑勇書,第13 頁。

質言之,行政自制的信息工具經由“規(guī)則之治”與“科層體系”的雙重規(guī)范化,達到柔性自我控權。當然,從更為廣闊的法治視野來看,這種雙重規(guī)范化的行政自制更多地是立足于傳統(tǒng)形式法治的語境,如果基于實質法治或者更精確而言的“開放反思型的形式法治”的語境,39參見沈巋：《公法變遷與合法性》,法律出版社2010 年版,第19～23 頁。則由“規(guī)則之治”與“科層體系”提供的“可能”將面臨“限度”的挑戰(zhàn)。

三、行政自制信息工具的功能限度：規(guī)范化的雙重困境

行政自制中的信息工具之所以可能,從性質上來說是因為“規(guī)則之治”與“科層體系”之中蘊含的“規(guī)范性”。吊詭的是,“規(guī)范性”也是信息工具發(fā)揮功能的限度之源。信息工具的規(guī)范化/制度化不可避免地面臨著法學上“規(guī)范與事實”之間的經典沖突,由此帶來雙重困境：一是立足于事實本身,重要事實未充分規(guī)范化,某些信息工具因并未將重要的事實進行規(guī)則化和體系化,導致規(guī)范性不足和在實現自我控權的功能上受限;二是著眼于規(guī)范本身,規(guī)范未充分回應更多事實,因此,某些信息工具在行政自制的實踐中因不能包容更多事實而容易失之僵硬,影響行政效能的發(fā)揮。前者的問題在于某些信息工具的規(guī)范性過弱,后者的問題在于某些信息工具的規(guī)范性過強,兩者看似矛盾,實則反映出不同信息工具在行政自制實踐中的復雜面相。

關于第一重困境,理論上來說,經由雙重規(guī)范化/制度化的行政自制中的信息工具具有規(guī)范特性,然而,這是一個應然層面上的命題,在實然層面上,并非所有的信息工具都具有等量齊觀的規(guī)范性,這取決于信息工具的法治化與規(guī)范化程度,即取決于“規(guī)則之治”與“科層體系”這兩個法治變量與規(guī)范因子的實現程度。在一定意義上,一項信息工具的事實規(guī)范化程度愈高,愈趨向于法治化構造,即愈服從“規(guī)則之治”和愈納入“科層體系”,其規(guī)范性就愈強。據此而論,行政自制中信息工具的規(guī)范性具有程度之別,對于某些信息工具而言,因重要事實未充分規(guī)范化,故難以發(fā)揮自我規(guī)制的功能。

比如政府責任清單,其雖然以清單的方式公示政府所應承擔的責任,具有規(guī)則化的特點,然而細細探究,這種規(guī)范性也并不完全。就其外部型態(tài)而言,按各地方政府的相關實踐可分為依附型責任清單、一體型權責清單、獨立型責任清單等三類。依附型責任清單僅在權力清單中嵌入有關責任的部分事項,并未獨立設置責任清單。一體型權責清單以權力清單和責任清單之名存在于一張表單中,通常表現為“一表兩單”的形式,其具有固有缺陷,如權力清單與責任清單設置初衷并不完全相同,將其置于相同規(guī)則下加以構建并不妥當等。40參見劉啟川：《獨立型責任清單的構造與實踐——基于31 個省級政府部門責任清單實踐的觀察》,《中外法學》2018 年第2 期。這是所謂的“重要事實充分規(guī)范化”,這種雜糅的外部形態(tài)和多元的內部構造會導致一系列問題。其一,責任清單的信息公開與增強功能大打折扣。從信息論的角度來看,責任清單的目的在于使政府須承擔何種責任的信息詳細明了地公之于眾,就獨立型責任清單的內部構造而言,各地方政府的實踐也是形態(tài)迥異。僅包括職責內容的“單一職責型清單”就呈現出二元、三元、四元、五元、七元結構;既有職責內容又有追責內容的“職責追責型清單”也有四元、六元、兩表多元結構。41參見上注,劉啟川文。然而,在依附型責任清單與一體型權責清單之中,關于政府權力的信息與政府責任的信息混在一起,悖離了責任清單的信息功能初衷。其二,責任清單的規(guī)則化不增反減。依附型責任清單與一體型權責清單雖名曰清單,但關于政府責任的信息并不獨立予以規(guī)則化,導致信息無法最大程度地集中化、精簡化,信息甄別和搜索成本隨之提高。其三,即使采用獨立型責任清單,其內部結構也既無統(tǒng)一的規(guī)則化構造,又欠缺來自科層體系頂部的指引與約束,由此導致不同地方政府的責任清單紛繁雜亂。各地政府這種紛繁雜亂的具體實踐印證了政府責任清單的規(guī)范性程度并不高。

再如科層約談,這項信息工具的規(guī)范性程度也較低。在“科層體系”層面上,在食品藥品安全治理、環(huán)境污染風險治理、安全生產經營專項治理活動中,科層約談發(fā)揮了組織激勵的作用,在短期內獲得了一定的治理效果,但這種運動式執(zhí)法并非“科層體系”治理的常規(guī)之態(tài)。42參見前注20,盧超文。在“規(guī)則之治”層面上,各類不同的科層約談是否遵循正當的約談程序、享有一套科學的約談規(guī)則等等也是在面臨“規(guī)則之治”時所應深思熟慮的問題。如果不在“科層體系”以及“規(guī)則之治”兩個維度上最大程度地解決科層約談的規(guī)范性問題,那么,科層約談也便僅是信息的流動,其無法經由規(guī)范化的體系獲得柔性自我控權的法治意義,也就不能稱其為法治化的行政自制信息工具。

“規(guī)范未充分回應更多事實”這第二重困境滲透于“規(guī)則之治”與“科層體系”這兩個體現規(guī)范性的層面之中。

在“規(guī)則之治”這個層面上,基于信息論的考量,規(guī)范與事實之間的張力源于信息工具的規(guī)則化不可避免地要對信息作出一定的篩選與重置,因此,實踐中的信息不可能完完全全地得以反映于規(guī)則之中,這是規(guī)則化過程中所必然付出的信息成本。此外,規(guī)則化所隱含的是一種較為普適性的知識,其與地方性知識之間也具有不可忽視的張力。問題在于,生活中的信息乃是源源不斷地產生的,并且規(guī)則在實際運行過程中也會生成信息、產生知識,那么,規(guī)則對信息作出的篩選與重置是否僅僅為一次性的呢? 規(guī)則是否應固守僵化教條的立場而對生活實踐中更多的事實熟視無睹呢? 若是,則會導致事實與規(guī)范之間的龜兔賽跑,兩者漸行漸遠,最終,規(guī)則將因喪失事實回應性而成為一廂情愿的“獨白”。

在“科層體系”這個層面上,科層嚴密的規(guī)范性也易滑向僵硬性的極端?？茖芋w系如果過于強調下級對上級的絕對服從,則會截斷信息在科層之間的流動,造成信息不對稱與信息不完全等困境,導致科層的規(guī)范性與社會事實之間的深層矛盾。其一,上級為了維護地位的權威性和權力的排他性,通常會截留信息,避免向下級傳遞,下級因此無法完全理解上級的真實意圖,由信息偏差導致執(zhí)行偏差。其二,下級比上級天然地擁有更多的與執(zhí)行具體情況相關的信息,比如執(zhí)行過程中的各種資源、執(zhí)行過程中面臨的問題與困難、行政相對人以及公眾的對策和反應等。信息的不對稱會導致下級利用自身的信息優(yōu)勢行使較大程度的自由裁量權,誘發(fā)下級的逆向選擇與敗德行為。43參見程永林：《政策失靈、科層制損耗與治理機制研究》,《廣東外語外貿大學學報》2010 年第6 期。其三,由于對科層金字塔體系的固守以及對行政官員“在其位謀其政”的過分強調,科層體系中同級部門之間也天然地會拒絕信息共享和流動。

四、行政自制信息工具的功能內向凝集：事實的深度規(guī)范化

信息工具中“規(guī)范與事實之間存在緊張關系”困境的其中一個面向是“重要事實無法完全規(guī)范化”,化解這個困境的其中一條路徑是,考量重要事實因素并盡可能將其納入規(guī)范之中,由此可實現信息工具自我控權的功能向內凝集于“規(guī)范化體系”——這一路徑可稱為“事實的深度規(guī)范化”。根據信息工具原本的規(guī)范程度,其可劃分為“規(guī)范塑造”和“規(guī)范續(xù)造”兩種方式。前者在于對原本規(guī)范性不高的信息工具予以規(guī)范化,以塑造規(guī)則;后者在于原本規(guī)范性較高的信息工具因在實際運用過程中出現規(guī)范“漏洞”而再次進行規(guī)范“填補”,以續(xù)造規(guī)則。

仍以前述政府責任清單的問題為例,其問題在于規(guī)范化程度不高,那么,進行規(guī)范性塑造要求在外部形態(tài)選擇上,應采取獨立型責任清單;在內部構造重塑上,理想的責任清單應當包括部門職責、職責邊界、部門職責對應的權力事項、公共服務事項、事中事后監(jiān)管、職責行使流程圖、追責情形和追責依據。44參見前注40,劉啟川文。應當說,這種政府責任清單無論在外部形態(tài)還是在內部構造上統(tǒng)一化的設想,在一定程度上能提高清單的規(guī)范化程度,使責任清單的信息公開與增強功能在規(guī)則化的基礎上得到較大限度的集中發(fā)揮。

與仍需要實質性靠攏“規(guī)則之治”緊密關聯(lián)的是,責任清單的“科層體系”因素也需要進一步強調。換言之,責任清單的規(guī)范塑造還有賴于來自科層體系頂端壓力的信息標準化建設。根據2017 年國務院辦公廳發(fā)布的《開展基層政務公開標準化規(guī)范化試點工作方案》,政務公開的標準化規(guī)范化建設依托于權力清單和責任清單進行。對此,2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》已有關于權力清單的制度設計,責任清單的頂層制度設計卻付之闕如。45參見劉啟川：《通過責任清單實現政務公開法治化》,《中國行政管理》2018 年第7 期。因此,對于責任清單而言,在中央層面應盡快公布編制清單的標準指南和參考模板,統(tǒng)一規(guī)范省市縣關于責任清單的名稱、編碼、類別、依據和實施,使責任清單的建立、編制、公布、實施、監(jiān)督,以及相關的問責、追責進一步規(guī)范化。46參見袁維海、沈榮華、姚玫玫：《打造權責清單升級版的改革探索》,《中國行政管理》2018 年第8 期。

規(guī)范漏洞的典型例證是行政裁量基準的逸脫,其化解之道是“規(guī)范續(xù)造”,即對逸脫行政裁量基準的規(guī)則限制。行政裁量基準的逸脫是指行政機關在具體執(zhí)法過程中,根據個案特殊情況不予適用或變更適用裁量基準。47參見周佑勇、錢卿：《裁量基準在中國的本土實踐——浙江金華行政處罰裁量基準調查研究》,《東南大學學報(哲學社會科學版)》2010 年第4 期。我國已有的裁量基準文本中有相當多的逸脫條款存在。例如,浙江省金華市《關于推行行政處罰自由裁量基準制度的意見》就有相關規(guī)定;在行政實踐中,也有逸脫裁量基準的案例出現,如“周文明訴文山縣交警大隊案”。之所以能逸脫行政裁量基準,是因為行政裁量基準盡管可以實現形式正義,但忽視社會事實、過度規(guī)則化反而有悖并扼殺行政裁量權。48參見熊樟林：《論裁量基準中的逸脫條款》,《法商研究》2019 年第3 期。這體現了“規(guī)范與事實”之間的經典張力。就此而言,基于個別情況考量的行政裁量基準逸脫的目的在于考慮行政實踐當中的“事實”因素,使行政裁量所依據的信息更為完備,從而更好地實現裁量正義。然而,這其中潛藏著一定的風險,“逸脫條款可能會沖擊行政相對人的信賴利益。蘊含在逸脫條款中的是‘特殊情況特殊對待’的理念,雖然其在名義上有時會被稱為‘個案正義’,但在形式上易給人造成一種差別對待的感受,使行政機關陷入違背公平正義的泥淖之中”。49同上注,熊樟林文。因此,行政裁量基準的逸脫雖考慮到了社會事實,但由于行政自制“雙重規(guī)范化”的法治構造約束,其不得不進行“規(guī)范續(xù)造”,即逸脫裁量基準并非毫無拘束,而必須有相應的規(guī)則限制。有學者設計了必要性規(guī)則、從輕規(guī)則、總則化規(guī)則等諸項限制性規(guī)則,同時設計了事前啟動規(guī)則、事中運行規(guī)則、事后監(jiān)督規(guī)則等諸項適用規(guī)則。50參見前注48,熊樟林文。其中,說明理由制度是逸脫裁量基準“規(guī)范續(xù)造”的典型體現,“個案的特殊情況”必須是構成逸脫裁量基準的正當理由,并遵循正當的說明理由程序。51參見前注29,周佑勇書,第75～76 頁。關于逸脫裁量基準必須說明理由的論述,參見前注48,熊樟林文;高秦偉：《論行政裁量的自我拘束》,《當代法學》2014 年第1 期;何海波：《論行政行為“明顯不當”》,《法學研究》2016 年第3 期;王貴松：《行政裁量的構造與審查》,中國人民大學出版社2016 年版,第109～110 頁。脫逸能否成功,即個別情況考慮能不能否定裁量基準的法源地位或者相反,取決于“理由”(本質上也是“信息”)的對比與權衡。再如,行政評價雖以指標體系的規(guī)則化出現,但往往只片面重視效率性指標,其評價指標體系不盡科學合理,因此有必要再次面向社會事實,以公民參與的滿意度評價為基礎,建立起與效率性指標相對的公平性評價指標,將其納入規(guī)范化的指標體系。52參見前注32,胡稅根、翁列恩文。

五、行政自制信息工具的功能外向延展：規(guī)范對事實的回應性

對于“規(guī)范未充分回應更多事實”這第二重困境而言,解決之策是對信息工具進行功能的外向延展——加強規(guī)范對事實的回應性,從而化解“規(guī)則之治”和“科層體系”中過度規(guī)范化以至于僵硬機械的難題。

行政自制中信息工具的事實回應性主要體現為信息的流動性,具體到“規(guī)則之治”層面,則是從規(guī)則的可重復性與可檢驗性邁向信息的可接受性與可更新性。

以行政裁量基準為例,其對社會事實的回應性主要體現在兩個方面。

第一,裁量基準的制定。裁量基準的制定是一個信息收集、加工和輸出的過程。精準的信息來源是制定科學的裁量基準之前提,制定一個可信度高的裁量基準必須有足夠的可證成性的信息,信息的獲得則須借助多種渠道。關于獲得信息的渠道,有學者主張應該以“裁量基準的質量要求”和“裁量基準的可接受性要求”為主要參考因素,在比較民眾和行政機關預期目標是否一致的基礎上,根據實際情形在“改良的自主管理決策”、“分散的公眾協(xié)商”、“整體式的公眾協(xié)商”、“公共決策或共同決定”四種模式中選擇適用。我們既不能完全忽視裁量基準制定的質量要求,按照“公共決策或共同決定”模式完全由公眾來制定裁量基準,也不能完全忽略公眾對裁量基準的可接受性,完全采用“自主式管理決策”模式制定裁量基準。具體而言,裁量基準并不按照民主化程度最大的立法程序來制定,但是為了增強裁量基準的科學性和相對人的可接受性,應建立起有限的公眾參與機制,如廣泛征求、聽取一線行政執(zhí)法人員和相對人的意見。此外,專家參與裁量基準的制定也有助于裁量基準的理性化和正當化。53參見前注29,周佑勇書,第69 頁、第155～156 頁。與此主張稍有不同的是,有學者認為確定執(zhí)法標準具有較強的專業(yè)性和實踐性,因此中肯的專家意見應有必要采納,征求公眾意見則非必要,除非“關涉相對人權益較大得失,尤其需要公眾理解、支持和配合的,那么就要考慮適度的公眾參與了”。54余凌云：《現代行政法上的指南、手冊和裁量基準》,《中國法學》2012 年第4 期。

從信息工具的事實回應性來看,其并非主張毫無保留地對生活事實全部回應,原因如下。一是行政自制信息工具的本義在于為“規(guī)則之治”,事實與規(guī)范之間的鴻溝雖然可以縮小,但無法完全彌合,這決定了回應所有的事實并非必要。因此,也就沒有必要就行政裁量的制定吸納來自所有主體的所有信息。二是信息工具的構建也具有信息成本,不惜成本地吸納全部信息而制定裁量基準并不現實。基于以上兩個限制因素和裁量基準的可接受性與可更新性的平衡考量,采取行政機關主導、部分公眾參與的裁量基準制定模式可能更加適合。之所以需要行政機關主導,是因為裁量基準本身就是行政自制的一種信息工具,行政機關具有專業(yè)的信息資源,故應在創(chuàng)建信息工具的時候回應自身的行政實踐,這也契合行政自制之本義。之所以需要部分公眾參與,是因為專家的論證意見、部分一線執(zhí)法人員的經驗與意見、行政相對人的意見、普通公眾的意見等能有效彌補行政機關自身回應性的不足,當然,公眾參與的程度應與參與所必須付出的成本結合起來權衡。

第二,裁量基準的公布。有學者主張,除非與公益相矛盾,裁量基準應公開,能為公眾所獲取,55參見王貴松：《行政裁量基準的設定與適用》,《華東政法大學學報》2016 年第3 期。這是一種較大限度的公開。另有學者主張裁量基準的相對公開。從裁量基準作為一種自律技術來看,行政機關并不負有“必須公開”的義務,因此裁量基準可以采取“努力公開”的立場,同時在具體公開方式上也不苛求。裁量基準的公開可以取決于其成熟度：已經成熟的裁量基準應當盡量公開,使之規(guī)則化;還不完全成熟的裁量基準可以在個案中以說明理由的形式向特定相對人公開。56參見前注29,周佑勇書,第70 頁。

從信息論的視角來看,如果說裁量基準的制定吸納相關意見是位于“入口”的回應性,那么裁量基準向社會公開則是位于“出口”的回應性,其不僅是為了向社會公開作出行政裁量的判斷標準,也是為了接受社會的檢視以及獲得改進的空間,獲得信息工具的可接受性與可更新性。其中的問題在于,裁量基準的公開程度應定為多大呢? 究其本質,裁量基準是行政自制的一種工具,因而可將問題置換為行政自制的程度應至何處方為妥當? 這與自律的行政倫理與決心有很大的關系,所以相對而言,“努力公開”的要求是較為恰當的。此外,作為一項信息工具,裁量基準的公開也有信息成本,如裁量基準應公開的要求而需要反復論證及完善、裁量基準通過相關傳播途徑廣而告之等,因此可以依據不同裁量基準的重要性與成熟度,選擇“成本—收益”最佳均衡的公開方式。

上述關于回應性的法理分析同樣適用于政府責任清單、行政評價等信息工具,如除了行政機關主導編制之外,專家也適于參與編制責任清單,但不應將公眾參與作為強制性義務;57參見前注30,劉啟川文;前注45,劉啟川文。行政評價指標體系應在行政機關主導下,征求專家意見以及部分公眾的意見。

行政自制中信息工具在“科層體系”層面上的回應性,體現為經由連接政治系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)的聲譽機制而使信息工具同樣邁向可接受性與可更新性。

聲譽是“關于某一客體特征和性質的一般看法和評價”。58徐貴宏：《政府聲譽、政府能力與非政府組織對政府的信任》,《公共管理學報》2009 年第1 期。政府聲譽是“公眾基于直接經驗和間接信息感知到的對政府的總體印象和評價,是政府各個方面行為能力和行為效果的綜合反映”。59同上注,徐貴宏文。我國的行政合法性建立在民主的基礎之上,60參見前注19,沈巋文。置于民主化背景之中的科層體系不可避免地要接受來自體系之外的檢視,行政機關的聲譽好壞關乎其政治合法性和道德責任感。行政自制的信息工具與聲譽機制處于緊密的互動之中。一方面,自我規(guī)制工具可以給行政機關帶來持續(xù)的良好聲譽;61參見前注②,伊麗莎白·麥吉爾文。另一方面,聲譽評價能促使行政機關對既有的行政自制信息工具進行調適與更新,使其更具有可接受性。聲譽機制發(fā)生作用的兩個前提性條件：一是聲譽評價的信息能有效進入科層體系之中;二是科層體系能有效消化聲譽評價的信息,將聲譽壓力內化為改進動力。

首先,聲譽評價的信息要有效進入科層體系之中有賴于“公民參與行政”在理念上的更新與組織上的再造。在理念上,要將公民參與行政從表象化的一項個人權利轉化為本質上一種追求“共同善”的工具。對公民參與行政的認識不能停留在其只是個人意志的表達、追求個人私利的手段,而要將其升華至充分有效地陳述理由以形成共識、實現對公共生活品質的提升。公民參與行政“既要防止行政機關蛻變?yōu)椤蠈臃掷恕驘o效率的官僚機器,也要防止參與過程變成公民逐利的舞臺,消解了公共性”。62王旭：《公民參與行政的風險及法律規(guī)制》,《中國社會科學》2016 年第6 期。在組織上,因為當前行政法治已經進入行政主體與相對人及社會組織之間權力共享的時代,所以行政體系必須從封閉性、垂直型、獨斷性走向開放性、扁平化、回應性,與相對人及社會組織之間對接、耦合。行政機關、相對人與社會組織都是這個社會的多元治理主體,必須在有效的溝通協(xié)商的基礎上,形成互動合作關系。63參見崔卓蘭、丁偉峰：《治理理念與行政自制》,《社會科學戰(zhàn)線》2016 年第3 期。經由這兩個途徑,聲譽機制與科層體系才有發(fā)生作用的接口,才能使聲譽評價的信息能流動進科層體系之中。

其次,科層體系將聲譽壓力內化為改進動力,一方面要拓展“成本—效益”的衡量模式,另一方面不得不依賴于行政倫理的建立。政府由具體的行政官員和機構部門組成,其利益與社會公共利益并不必然一致。雖然公共選擇學派假設政府官員為“理性經濟人”的理論有失偏頗,但現實中政府的確并不總是那么高尚。64參見前注18,胡稅根、黃天柱文。在很多時候,行政官員仍是以“成本—效益”的衡量模式來考量行政過程與行政行為,這種簡單的思維模式會導致行政機關不會進行自我控權,遑論對行政自制的信息工具加以改進,因為任何一個理性的行政官員都不會主動限權,為實現公共利益而放棄對個人利益的追求。65參見徐維：《行政機關自我規(guī)制動力探究》,《行政法學研究》2012 年第3 期。不過,若將“成本—效益”分析的模式加以拓展,則科層體系仍有可能有效消化聲譽評價的信息。這種拓展在于行政機關不能簡單地認為自我規(guī)制只會導致行政成本的增加,而要明確自我規(guī)制的多樣收益,如控制本機關內其他人的權力行使、行政機關政策成文化、捍衛(wèi)行政機關的政策選擇在未來的地位、保護行政機關當下的自治、維護行政機關的聲譽等。66參見上注,徐維文。

如果說“成本—效益”分析體現的是一種經濟人的“自利”觀點,那么根據行為法經濟學的觀點,人并不總是自利的,人性之中還有“有限自利”的一面,行為人會追求自我利益以外的價值。67參見魏建：《理性選擇理論與法經濟學的發(fā)展》,《中國社會科學》2002 年第1 期?；蛟S可以假設,現實中部分行政官員是基于自利的人性,運用“成本—效益”的工具來行使行政權或者為行政自制;另有部分行政官員基于有限自利的人性,將行政效能的發(fā)揮以及行政自制視為理所應當。當然,同一行政官員面對不同情形還會在自利與有限自利的立場之間進行切換?，F實的復雜性決定了一種自律的行政倫理之建立是相當必要的,這種行政倫理在于行政機關格外珍惜自己的聲譽,并秉持公心、合法合理、規(guī)范有序地行使行政權力。就此而言,聲譽機制通過科層體系內在的道德性發(fā)揮作用,從而行政自制也順理成章、水到渠成。在這個意義上,行政自制就其本質而言是“行政自律意識、自省精神、克制品格得到發(fā)揚的產物,是行政機體內發(fā)、能動的自我組織、自我防控、自我更新的體現。同時,也是行政倫理道德傳承和行政素養(yǎng)提升,行政文化日漸豐富之結果”。68同前注①,崔卓蘭、于立深文。

更進一步地講,無論采取何種人性假設,聲譽機制均有可能使行政機關進行自我規(guī)制,那么聲譽機制如何促進行政自制信息工具的改進呢? 聲譽機制本質上也是一種信息工具,因此與行政自制中的信息工具具有“親和性”,更重要的是,兩類信息工具也可以視為具有“階層性”?？梢詫⑿姓灾频男畔⒐ぞ咭暈椤俺跫壭畔⒐ぞ摺?將聲譽機制視為“次級信息工具”,那么,“次級信息工具”的功能在于對“初級信息工具”進行調適與補強。具體而言,信息工具如前所述具有兩類主要的功能,即信息的收集與反饋、信息的公開與增強。一方面,“次級信息工具”能收集并反饋關于“初級信息工具”的評價信息,使“初級信息工具”得以改進,例如公眾對于行政的聲譽評價就是一種“次級信息工具”,而作為行政自制方式的行政評價是一種“初級信息工具”,兩者之間的有機結合點在于公眾評價的考量因素可能為行政評價指標體系所合理借鑒,以及公眾對行政評價指標體系的意見也可能促使該指標體系趨于科學完善。另一方面,“次級信息工具”也能公開并增強“初級信息工具”的相關信息,比如相對人、專家、社會公眾對某項行政裁量基準或者某個適用裁量基準案件的討論與評價,不但會擴大裁量基準的社會公開性,而且會促使裁量基準的某些信息模糊或不盡之處得以澄清,還可能倒逼行政機關在吸收公眾意見之后對裁量基準予以信息更新并再次規(guī)則化。

六、結論

行政自制中諸如政府責任清單、行政裁量基準、行政評價等信息工具的運用本質上是行政倫理的柔性制度化,契合良法善治的理念。這種柔性制度化的“可能”與“限度”需要在法理上予以闡釋。

在“可能”意義上應當進行如下追問。其一,要解答行政自制緣何需要信息工具。行政自制存在容易陷入自我解救的“明希豪森困境”、行政權自我膨脹等諸多悖論,而信息工具的功能在于經由規(guī)范化體系達到柔性自我控權,因此能迂回、柔性消解“自我控權”的自制悖論。其二,解釋行政自制的信息工具如何可能。這種可能需要運用取決于微觀層面的“規(guī)則之治”與宏觀層面的“科層體系”。這兩個層面上的雙重規(guī)范化能在一定程度上解決信息不完全和信息不對稱的問題,從而實現柔性自我控權。

在“限度”意義上應當進行如下追問。首先要厘清信息工具的功能限度止于何處。信息工具的規(guī)范化/制度化面臨法學上“規(guī)范與事實”之間的經典沖突,由此帶來雙重困境：一是重要事實未充分規(guī)范化,某些信息工具的規(guī)范性過于弱化;二是規(guī)范未充分回應更多事實,某些信息工具的規(guī)范性過強?；谶@雙重困境,應在功能上尋求再造而在一定程度上打破限度的桎梏,主要包括功能內向凝集維度上的“事實的深度規(guī)范化”與功能外向延展維度上的“增強規(guī)范對事實的回應性”。

“事實的深度規(guī)范化”包括“規(guī)范塑造”與“規(guī)范續(xù)造”兩種方式。前者在于對原本規(guī)范性不高的信息工具予以規(guī)范化,以塑造規(guī)則,如按照相對統(tǒng)一的標準化清單模板對政府責任清單予以構建;后者在于原本規(guī)范性較高的信息工具因在實際運用過程中出現規(guī)范“漏洞”而再次進行規(guī)范“填補”,以續(xù)造規(guī)則,如構造逸脫裁量基準的限制規(guī)則、建構以公民參與滿意度評價為基礎的公平性行政評價指標體系等。

“增強規(guī)范對事實的回應性”就是要增強“規(guī)則之治”與“科層體系”對社會事實的回應性,通過信息的充分流動與行政機關聲譽機制實現信息工具從可重復性、可檢驗性邁向可接受性、可更新性,而做出最大限度的行政自我規(guī)制。