循憲法指引理順法官管理規(guī)則體系

郭延軍

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院,上海 200030)

對法官進行合理而有效的管理是國家審判功能得以實現(xiàn)的重要條件,是保障司法公正、維護司法權(quán)威不可或缺的制度依托。要實現(xiàn)對法官的合理管理,首先要有符合法治要求的較系統(tǒng)的法規(guī)范性文件可以依據(jù)。根據(jù)我國《憲法》精神和我國《立法法》的具體規(guī)定,關(guān)于法官的權(quán)利、義務(wù)和管理的事項由全國人民代表大會或其常委會制定法律來規(guī)范比較合適。不過,目前我國法官管理規(guī)則的制定狀況是,全國人大及其常委會制定的規(guī)則嚴(yán)重缺乏,各級人民法院(尤其是最高人民法院和高級人民法院)成了有關(guān)規(guī)則的主要制定主體。然而,各級人民法院制定的法官管理規(guī)則并不在我國的法律體系之內(nèi)。并且,各級人民法院是否具有制定法官管理規(guī)則的權(quán)力,本身是個需要做深入研究的問題。此外,各級人民法院所制定的法官管理規(guī)則也存在各種各樣的混亂現(xiàn)象,已經(jīng)嚴(yán)重妨礙對法官的有效管理和審判權(quán)的有效運行,不利于人們對法律和司法的信任。筆者于本文中將依據(jù)我國《憲法》和《立法法》等的原則與相關(guān)規(guī)定分析各級人民法院是否有權(quán)制定法官管理規(guī)則,嘗試?yán)眄樂ü俟芾淼囊?guī)則體系。

一、運行中的法官管理規(guī)則體系

在我國,法官管理規(guī)則體系由四個層次的規(guī)則構(gòu)成,一是憲法,二是全國人大及其常委會制定的法律,三是最高人民法院制定的規(guī)則,四是地方各級人民法院制定的規(guī)則。這四個層次的規(guī)則在法官管理方面發(fā)揮著不同的功能。

(一)我國《憲法》有關(guān)法官的規(guī)定及其實際功能

我國《憲法》第3 章第8 節(jié)是關(guān)于人民法院和人民檢察院的規(guī)定,其中第128 條至第133 條就人民法院的性質(zhì)、組成、審判體制、審判原則等做了明確規(guī)定,但是沒有對法官做任何規(guī)定,我國《憲法》有關(guān)法官的規(guī)定分散在以下條文中：我國《憲法》第62 條第7 項規(guī)定,最高人民法院院長由全國人民代表大會選舉;我國《憲法》第63 條規(guī)定,最高人民法院院長由全國人民代表大會罷免;我國《憲法》第67 條第11 項規(guī)定,全國人大常委會根據(jù)最高人民法院院長的提請,任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長;我國《憲法》第101 條第2 款規(guī)定,地方各級人民法院院長由本級地方各級人民代表大會選舉和罷免。我國《憲法》對法官任免制度的規(guī)定,在一定程度上反映了法官的憲法地位,以及法院與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系。從法官任免主體來看,人民代表大會的地位高于同級人民法院,法院院長的地位高于其他法官,其他法官的地位高于行政機關(guān)的普通公務(wù)員。

(二)全國人大及其常委會制定的涉及法官管理的法律及其實際功能

全國人大及其常委會制定的法官管理規(guī)則主要有我國《人民法院組織法》《公務(wù)員法》《法官法》《監(jiān)察法》《刑法》《國家賠償法》。

我國《人民法院組織法》第四章“人民法院的人員組成”規(guī)定了法院內(nèi)部組成人員的類型及其職權(quán)。關(guān)于法官,該法除了在該章重復(fù)憲法的相關(guān)規(guī)定外,其第40 條規(guī)定“人民法院的審判人員由院長、副院長、審判委員會委員和審判員等人員組成”,其第41 條規(guī)定“人民法院院長負責(zé)本院全面工作,監(jiān)督本院審判工作,管理本院行政事務(wù)。人民法院副院長協(xié)助院長工作”。該法第45 條規(guī)定“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實行分類管理”。該法第47 條第3 款規(guī)定“法官的職責(zé)、管理和保障,依照《中華人民共和國法官法》的規(guī)定”。

我國《公務(wù)員法》是對包括法官在內(nèi)的所有公務(wù)員進行管理的基本的法律,我國《法官法》是對法官進行管理的專門的法律。我國《公務(wù)員法》第3 條第2 款規(guī)定,法律對法官的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的,從其規(guī)定。因此,有關(guān)法官的義務(wù)、權(quán)利和管理,優(yōu)先適用我國《法官法》,我國《法官法》沒有規(guī)定的方面適用我國《公務(wù)員法》。

我國《法官法》對法官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利,以及法官的擔(dān)任條件、任免、任職回避、等級、考核、培訓(xùn)、獎勵、懲罰、工資福利、辭職辭退、退休等管理事項都做了規(guī)定。不過,該法僅有53 條,內(nèi)容比較簡單。我國《法官法》的所有條文,一部分內(nèi)容是具體的,可以直接實施和發(fā)揮功能,還有一部分內(nèi)容因為缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定而無法直接實施和發(fā)揮功能。我國《法官法》沒有具體規(guī)定的方面主要有以下一些。(1)法官的等級編制、評定和晉升辦法。對這些,該法第20 條只是籠統(tǒng)地規(guī)定“由國家另行規(guī)定”。(2)關(guān)于獎勵的權(quán)限和程序。對此,該法第31 條第2 款只抽象規(guī)定“按照有關(guān)規(guī)定辦理”。(3)處分的權(quán)限和程序。對此,該法第35 條規(guī)定“按照有關(guān)規(guī)定辦理”。(4)考核的具體組織和標(biāo)準(zhǔn)。對此,該法僅在第21 條規(guī)定“對法官的考核,由所在人民法院組織實施”,但具體組織行為《法官法》沒有規(guī)定;該法第23 條雖然規(guī)定了考核的內(nèi)容,但是沒有規(guī)定考核的具體標(biāo)準(zhǔn),也沒有像前引條文那樣,規(guī)定“按照有關(guān)規(guī)定辦理”。我國《法官法》沒有規(guī)定的內(nèi)容,在我國《公務(wù)員法》中也找不到可供依照的相應(yīng)條文。

我國《監(jiān)察法》是關(guān)于監(jiān)察機關(guān)對包括法官在內(nèi)的所有國家公職人員進行監(jiān)察的基本法律,主要對監(jiān)察原則、監(jiān)察機關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等方面的內(nèi)容做了比較全面但并不具體的規(guī)定,“不具體”主要體現(xiàn)在沒有反映不同類型公職人員在受監(jiān)督方面實際存在和應(yīng)該存在的差異。因此,我國《監(jiān)察法》在適用于法官的監(jiān)督方面,還需要通過后續(xù)法官懲戒制度的改革加以明確。

我國《刑法》和我國《國家賠償法》包含了法官責(zé)任的內(nèi)容。我國《刑法》除了規(guī)定所有公務(wù)員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的一般職務(wù)犯罪類型外,還專門規(guī)定了法官違法行使審判權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的犯罪類型,即第399 條規(guī)定的枉法裁判罪和第401 條規(guī)定的徇私錯誤減刑、假釋罪。我國《國家賠償法》第31 條第1 款規(guī)定賠償義務(wù)機關(guān)賠償后有權(quán)向工作人員追償部分或者全部賠償費用,條件是工作人員存在以下情況：(1)刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;(2)違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的;(3)在處理案件中有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的。對于法官而言,主要適用上面的第三種情況。

(三)最高人民法院制定的法官管理規(guī)則及其實際功能

最高人民法院在法官管理方面的規(guī)范性文件主要涉及法官的職業(yè)規(guī)范和法官的等級、任職回避、考評、獎勵、懲戒等方面的內(nèi)容。①筆者于本文中列出的最高人民法院制定的規(guī)范性文件皆通過“北大法寶法律數(shù)據(jù)庫”(http://www.pkulaw.cn/)搜索得到,以下不再一一注明。

最高人民法院制定的法官職業(yè)規(guī)范有多個,目前有效的是《最高人民法院、司法部關(guān)于規(guī)范法官和律師相互關(guān)系維護司法公正的若干規(guī)定》《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》《法官行為規(guī)范》。這些規(guī)則的特點是,只對法官提出了道德和行為上的具體要求,沒有針對違反具體要求的各種行為規(guī)定具體的罰則,這樣的職業(yè)規(guī)范事實上不具有強制執(zhí)行力。

在法官等級制度方面,最高人民法院和中共中央組織部、人事部于1997 年聯(lián)合發(fā)布了《法官等級暫行規(guī)定》,對法官等級的編制、評定、晉升、降低和取消等問題做出了詳細的規(guī)定,該規(guī)定同時授權(quán)最高人民法院制定該規(guī)定的實施辦法。2006 年最高人民法院制定了《高級法官等級選升標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。此外,最高人民法院先后發(fā)布了《關(guān)于法官等級評定和微調(diào)若干問題的解答》《高級法官等級選升工作若干問題解答》《高級法官等級選升工作若干問題解答(二)》等文件。最高人民法院的這些規(guī)定填補了我國《法官法》第20 條在“法官的等級編制、評定和晉升辦法”方面留下的空白。

最高人民法院在法官任職回避這方面制定的規(guī)范性文件是《關(guān)于對配偶子女從事律師職業(yè)的法院領(lǐng)導(dǎo)干部和審判執(zhí)行崗位法官實行任職回避的規(guī)定(試行)》和《關(guān)于落實任職回避制度的實施方案》。我國《法官法》第17 條第3 款規(guī)定：“法官的配偶、子女不得擔(dān)任該法官所任職法院辦理案件的訴訟代理人或者辯護人?！边@兩個文件是對這條規(guī)定的具體化,詳細規(guī)定了對任職回避的處理方法。

最高人民法院在法官考評方面制定了《法官考評委員會暫行組織辦法》,規(guī)定了法官考評委員會的職責(zé)和組成。根據(jù)該辦法第2 條的規(guī)定,法官考評委員會是人民法院依法設(shè)置的指導(dǎo)對法官的培訓(xùn)、考核、評議工作的機構(gòu),這解決了我國《法官法》關(guān)于考核的組織形式規(guī)定不明的問題。

最高人民法院在獎勵制度方面和國家人事部聯(lián)合制定了《人民法院獎勵暫行規(guī)定》,詳細規(guī)定了獎勵的方式、條件、權(quán)限、程序、違反獎勵規(guī)則的法律責(zé)任,填補了我國《法官法》第31 條第2 款在“獎勵的權(quán)限和程序”方面留下的空白。

最高人民法院制定的有關(guān)法官懲戒制度的規(guī)范性文件可以分為兩類。一類是對我國《法官法》第13 章所規(guī)定的懲戒制度的具體化,根據(jù)行為違法違紀(jì)的嚴(yán)重程度詳細規(guī)定了各種違法違紀(jì)行為的處罰方式和處罰幅度。這類規(guī)范性文件目前有效的是《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡稱：《違法審判責(zé)任追究辦法》)《最高人民法院關(guān)于“五個嚴(yán)禁”的規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于違反“五個嚴(yán)禁”規(guī)定的處理辦法》《人民法院工作人員處分條例》《關(guān)于人民法院落實廉政準(zhǔn)則防止利益沖突的若干規(guī)定》。另一類是關(guān)于懲戒程序的,目前有效的是《人民法院監(jiān)察部門查處違紀(jì)案件的暫行辦法》《人民法院監(jiān)察工作條例》《人民法院有關(guān)部門配合監(jiān)察部門核查違紀(jì)違法線索暫行辦法》《關(guān)于在人民法院審判執(zhí)行部門設(shè)立廉政監(jiān)察員的實施辦法(試行)》《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》。這些規(guī)范性文件填補了我國《法官法》第35 條在“處分的權(quán)限和程序”方面留下的空白。

從以上分析中可以看到,最高人民法院制定的相關(guān)規(guī)則填補了我國《法官法》留下的所有空白。

(四)地方各級法院制定的法官管理規(guī)則及其實際功能

筆者通過北大法寶法律數(shù)據(jù)庫、北大法意法律數(shù)據(jù)庫、各法院官網(wǎng)和調(diào)研了解到,地方各級法院制定的法官管理規(guī)則也不少,主要內(nèi)容涉及法官職業(yè)規(guī)范、案件質(zhì)量評查和考核制度以及懲戒制度。

在法官職業(yè)規(guī)范方面,遼寧省高級人民法院在2009 年制定了《遼寧省人民法官守則》,該守則共計六章155 條,從法官職業(yè)道德、審判行為、著裝儀表、到業(yè)外活動等各方面,對法官從思想到行為進行了翔實明確的規(guī)范。②參見《本溪市中級人民法院關(guān)于認真學(xué)習(xí)貫徹〈遼寧省人民法官守則〉的通知》,http://www.pkulaw.cn(北大法寶法律數(shù)據(jù)庫),[北大法寶引證碼]CLI.13.868269。以下引注北大法寶法律數(shù)據(jù)庫的文獻均僅標(biāo)注“北大法寶引證碼”,不再一一標(biāo)注該數(shù)據(jù)庫網(wǎng)址。

在案件質(zhì)量評查和考核方面,天津市高級人民法院制定了《天津市高級人民法院案件質(zhì)量評查工作規(guī)則(試行) 》③[北大法寶引證碼]CLI.13.1107599?！秾徟新殭?quán)行使與審判責(zé)任認定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》④參見《天津法院司法工作標(biāo)準(zhǔn)(試行)(第三批)(三)》(津高法發(fā)[2017]2 號),[北大法寶引證碼]CLI.13.1448909。《案件質(zhì)量問題認定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》⑤[北大法寶引證碼]CLI.13.1222498?！锻徺|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》⑥[北大法寶引證碼]CLI.13.1222495?！恫门形臅|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》 等;⑦[北大法寶引證碼]CLI.13.1222496。廣東省高級人民法院制定《廣東省高級人民法院關(guān)于執(zhí)行質(zhì)量和效率管理考核的規(guī)定(試行) 》⑧[北大法寶引證碼]CLI.13.349190。;貴州省高級人民法院制定了《貴州省高級人民法院案件質(zhì)量評查試行辦法》;⑨[北大法寶引證碼]CLI.13.1239379。北京市高級人民法院制定了《關(guān)于實行案件質(zhì)量評查制度的若干規(guī)定》。10[北大法寶引證碼]CLI.13.488126。

在懲戒制度方面,不少法院制定了相關(guān)規(guī)則。比如,《河南省高級人民法院錯案責(zé)任終身追究辦法(試行) 》11[北大法寶引證碼]CLI.13.594772?！稄V東省高級人民法院關(guān)于違法審判責(zé)任追究的暫行規(guī)定》12(北大法意法律數(shù)據(jù)庫)http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp? ChannelID=1010100&KeyWord=&rid=341913?！侗本┦懈呒壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行案件差錯分析和責(zé)任倒查的若干規(guī)定(試行)》13[北大法寶引證碼]CLI.13.538972?！端拇ㄊ「呒壢嗣穹ㄔ骸捌邆€嚴(yán)禁”及處理規(guī)定》,14(北大法意法律數(shù)據(jù)庫),http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp? ChannelID=1010100&KeyWord=&rid=671646。以及甘肅省高級人民法院制定的《審判人員違法審判責(zé)任追究實施細則》。15[北大法寶引證碼]CLI.13.796120。這些是專門的法官懲戒規(guī)則。還有一些規(guī)則如《上海市高級人民法院、上海市司法局關(guān)于規(guī)范法官和律師相互關(guān)系的若干規(guī)定》16[北大法寶引證碼]CLI.13.277779。《江蘇省高級人民法院、江蘇省司法廳關(guān)于進一步規(guī)范法官和律師相互關(guān)系維護司法公正的暫行規(guī)定》17[北大法寶引證碼]CLI.13.582868?！端拇ㄊ「呒壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于規(guī)范法官在訴訟活動中會見案件當(dāng)事人及其訴訟代理人、辯護人、委托的人、涉案關(guān)系人的暫行規(guī)定》18[北大法寶引證碼]CLI.13.538998?！蛾兾魇「呒壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于嚴(yán)禁本院工作人員過問職務(wù)外案件的暫行規(guī)定》等,19[法寶引證碼]CLI.13.232367。這些是對法官特定方面行為的規(guī)范,其中包含了懲戒內(nèi)容。上面都是各地高級人民法院制定的法官管理規(guī)則,在實踐中各地中級人民法院和基層人民法院制定法官管理規(guī)則的實例也有不少,下面筆者以黑龍江省為例加以說明。選擇黑龍江的原因是,黑龍江省內(nèi)有高級人民法院1 個,中級人民法院16 個,基層人民法院175 個,20此黑龍江省各級法院的數(shù)量由筆者對黑龍江法院網(wǎng)所列出的全省各地法院進行統(tǒng)計得出。(黑龍江法院網(wǎng))http://www.hljcourt.gov.cn/public/more.php? LocationID=0204000000,2019 年4 月2 日訪問。在這些法院中,絕大多數(shù)法院的官網(wǎng)上都有“司法公開”欄目,而在“司法公開”欄目下都有一個分欄目“規(guī)章制度”,規(guī)章制度欄目是各法院用來公開各種規(guī)范性文件的,這為考察地方法院規(guī)范性文件的制定情況提供了方便。當(dāng)然,不是所有法院都在其官網(wǎng)上公布了該法院的規(guī)章制度,也無法確定公布規(guī)章制度的法院是否公布了該法院制定的所有規(guī)范性文件。不過,本研究只是要了解地方法院制定法官管理規(guī)則的基本情況,并不需要將調(diào)研結(jié)果精確到每一個法院制定的每一個規(guī)范性文件。

查閱黑龍江省內(nèi)各法院官網(wǎng)“規(guī)章制度”欄目下公開發(fā)布的規(guī)范性文件可知,各級地方法院制定的法官管理規(guī)則的基本情況如下。

黑龍江省高級人民法院公開發(fā)布了三個相關(guān)規(guī)范性文件,它們是《全省法院績效考評規(guī)則(試行)》《全省法院案件質(zhì)量評查規(guī)則(試行)》《全省法院審判質(zhì)效評估規(guī)則(試行)》。21(黑龍江法院網(wǎng))http://www.hljcourt.gov.cn/public/more.php? LocationID=0302000000,2019 年4 月2 日訪問。這些都是屬于與考核制度相關(guān)的規(guī)則,因為績效評查標(biāo)準(zhǔn)通常是制定考核標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

在中級人民法院中,有齊齊哈爾市中級人民法院、七臺河市中級人民法院、伊春市中級人民法院、雙鴨山市中級人民法院公開發(fā)布了七個關(guān)規(guī)范性文件,其中三個是關(guān)于法官職業(yè)規(guī)范的,它們是《齊齊哈爾市中級人民法院關(guān)于改進和加強機關(guān)作風(fēng)建設(shè)八項規(guī)定》22(齊齊哈爾市法院網(wǎng))http://qqherzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=1838,2019 年4 月2 日訪問?！镀吲_河市中級人民法院工作人員“六不準(zhǔn)”》23(七臺河市法院網(wǎng))http://qthzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=246,2019 年4 月2 日訪問?！兑链菏兄屑壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于法院干警業(yè)內(nèi)、外活動“八個嚴(yán)格”、“八個不準(zhǔn)”的有關(guān)規(guī)定》;24(伊春市法院網(wǎng))http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=401,2019 年4 月2 日訪問。三個是關(guān)于考核制度的,它們是《齊齊哈爾市中級人民法院辦案績效獎懲考評實施辦法(試行)》25參見《齊齊哈爾市中級人民法院關(guān)于印發(fā)審判責(zé)任制和辦案績效考評“兩個辦法”的通知》(齊齊哈爾市法院網(wǎng))http://qqherzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=775,2019 年4 月2 日訪問。《伊春市中級人民法院機關(guān)業(yè)務(wù)部門審判績效考評細則(試行)》26(伊春市法院網(wǎng))http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=469,2019 年4 月2 日訪問?！峨p鴨山市中級人民法院重點案件質(zhì)量評查規(guī)范性實施細則》;27(雙鴨市法院網(wǎng))http://syszy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=70,2019 年4 月2 日訪問。一個是關(guān)于懲戒制度的,是《齊齊哈爾市中級人民法院審判責(zé)任制實施辦法(試行)》。28參見《齊齊哈爾市中級人民法院關(guān)于印發(fā)審判責(zé)任制和辦案績效考評“兩個辦法”的通知》,(齊齊哈爾市法院官網(wǎng))http://qqherzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=775,2019 年4 月2 日訪問。

比較多的基層人民法院公開發(fā)布了法官管理方面規(guī)范性文件,其中有20 個基層法院公開發(fā)布了法官職業(yè)規(guī)范方面的規(guī)范性文件,有25 個基層法院公開發(fā)布了績效評估和考核方面的規(guī)范性文件,有12 個基層法院公開發(fā)布了懲戒制度方面的規(guī)范性文件。

上述情況是從對外公開的媒介所看到的情況,實際上還有很多法院制定了法官管理方面的規(guī)范性文件,但是并沒有公開發(fā)布。比如,武漢市中級人民法院審判管理辦公室2016 年12 月編寫的《武漢市中級人民法院審判管理資料選編(一)》,是一本非公開出版的內(nèi)部資料,收錄了三級法院發(fā)布的規(guī)范性司法文件,其中與法官管理相關(guān)的規(guī)范性文件有：《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》;湖北省高級人民法院發(fā)布的《全省法院案件質(zhì)量評查標(biāo)準(zhǔn)(試行)》;《武漢市中級人民法院關(guān)于法官、法官助理辦案差錯責(zé)任的暫行規(guī)定》;《武漢市中級人民法院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定》。根據(jù)筆者了解的情況,湖北省高級人民法院也曾制定了《違法審判和差錯案件責(zé)任追究辦法(試行)》(鄂高法〔2010〕116 號)。不過,湖北省和武漢市的相關(guān)文件在其機構(gòu)官網(wǎng)上都是找不到的。

從筆者通過北大法寶、法院官網(wǎng)和其他途徑調(diào)查了解到的情況看,在法官管理規(guī)則的制定上,可以說,無論哪一級法院都可以制定此種規(guī)則。地方各級法院制定的法官管理規(guī)則的主要功能有三個,一是制定在本院實施的具體考核標(biāo)準(zhǔn)和績效獎懲規(guī)則,填補我國《法官法》在考核標(biāo)準(zhǔn)方面的空白,并在我國《法官法》規(guī)定的獎懲方式之外增設(shè)了基于績效的獎懲方法和標(biāo)準(zhǔn);二是為落實最高人民法院或上級人民法院制定的法官職業(yè)規(guī)范,結(jié)合本法院的實際情況,制定本法院重點推行的職業(yè)規(guī)范;三是為落實審判責(zé)任制度制定法官責(zé)任的追究規(guī)則,對最高人民法院或上級人民法院制定的法官責(zé)任追究規(guī)則做進一步的細化,甚至進行制度創(chuàng)新。

從各類法官管理規(guī)則所發(fā)揮的功能看,法官管理規(guī)則體現(xiàn)呈現(xiàn)出兩個方面的特點：一是在法官管理規(guī)則體系中存在法律規(guī)則嚴(yán)重不足的問題,法院規(guī)則發(fā)揮著最廣泛、最實質(zhì)性的管理功能;二是在職業(yè)規(guī)范、考核、獎懲方面,各級法院制定的法官管理規(guī)則所發(fā)揮的實際功能與法院級別成反比,那就是,法院層級越低,其制定的相關(guān)管理規(guī)則發(fā)揮的實際功能越大。

二、法院制定法官管理規(guī)則之權(quán)力的法源缺乏

從法治的要求看,任何主體制定規(guī)范性法律文件都要有憲法或法律依據(jù),其制定規(guī)則的權(quán)限要在憲法或法律具體規(guī)定的權(quán)限范圍之內(nèi)。那法院制定法官管理規(guī)則的權(quán)力有沒有憲法和法律依據(jù)呢?從各級法院制定的法官管理規(guī)則實際的效力范圍來看,各級法院制定的法官管理規(guī)則可以分為兩類,一類對所在行政區(qū)域內(nèi)的所有法院產(chǎn)生約束力,另一類只對制定規(guī)則的法院產(chǎn)生約束力。以下筆者分別根據(jù)規(guī)則的不同類型來討論法院制定法官管理規(guī)則的權(quán)力來源問題。

(一)法院是否有權(quán)制定對所在行政區(qū)域內(nèi)的所有法院產(chǎn)生約束力的規(guī)范性文件

這一類法官管理規(guī)則的主要制定主體是最高人民法院和高級人民法院,當(dāng)然也有中級人民法院制定這類規(guī)則的,比如《伊春市中級人民法院關(guān)于法院干警業(yè)內(nèi)、外活動“八個嚴(yán)格”、“八個不準(zhǔn)”的有關(guān)規(guī)定》就適用于全市兩級法院。29(伊春市法院網(wǎng))http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=401,2019 年4 月2 日訪問。

我國《憲法》《立法法》《人民法院組織法》并無關(guān)于各級人民法院有權(quán)制定某種形式規(guī)范性文件的任何規(guī)定。根據(jù)我國《立法法》第2 條的規(guī)定,受我國《立法法》規(guī)范的法的形式是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章。法院不是上述任何一類規(guī)范性文件的制定主體,當(dāng)然不能采用上述任何一種形式來制定法官管理規(guī)則。

就實際功能而言,最高人民法院制定的適用于全國法院的法官管理規(guī)則類似于國務(wù)院制定的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》,但是最高人民法院制定的相關(guān)規(guī)則不可能有該條例的那樣的法律地位。我國《憲法》第89 條第1 項所規(guī)定的國務(wù)院的職權(quán)是“根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令”,《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》是國務(wù)院行使制定行政法規(guī)權(quán)力的結(jié)果,于法有據(jù)。然而,最高人民法院制定相關(guān)規(guī)范找不到類似的依據(jù)。此外,最高人民法院和地方人民法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,這種性質(zhì)的關(guān)系也決定了最高人民法院是不適合制定在全國適用的法官管理規(guī)則的。

同理,高級人民法院和中級人民法院制定的對其所在行政區(qū)域內(nèi)所有法院產(chǎn)生約束力的法官管理規(guī)則,雖然發(fā)揮著類似于地方政府規(guī)章的功能,但因為找不到規(guī)則制定權(quán)的相應(yīng)依據(jù)而不可能有規(guī)章的法律地位,并且上下監(jiān)督關(guān)系也決定了上級法院不適合制定適用于下級法院的法官管理規(guī)則。

根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》第2 條的規(guī)定,“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題,由最高人民法院進行解釋”,我國《人民法院組織法》第18條用不同的表述方式作了同樣的規(guī)定：“最高人民法院可以對屬于審判工作中具體應(yīng)用法律的問題進行解釋?！蹦敲?最高人民法院制定的適用于全國的法官管理規(guī)則是不是司法解釋呢?

最高人民法院制定的法官管理規(guī)則和司法解釋在制定主體和程序上的確有相似之處,即都是由最高人民法院審判委員會討論通過,并由最高人民法院公布。然而,與法官職務(wù)相關(guān)的權(quán)益爭議不在三大訴訟法所規(guī)定的法院受案范圍內(nèi),從而不存在最高人民法院對我國《法官法》在審判中如何具體應(yīng)用進行解釋的需要,因此最高人民法院制定的法官管理規(guī)則不是司法解釋。

(二)法院是否有權(quán)制定只對制定規(guī)則的法院產(chǎn)生約束力的規(guī)范性文件

只對制定規(guī)則的法院產(chǎn)生約束力的法官管理規(guī)則相當(dāng)于法院的內(nèi)部規(guī)章制度,相當(dāng)多的法院不將制定的法官管理規(guī)則對外公布,就表明一些法院實際上也的確是將其作為內(nèi)部規(guī)章制度對待的。

憲法和法律同樣沒有關(guān)于法院是否可以制定內(nèi)部規(guī)章制度的具體規(guī)定。不過,一個國家機關(guān)或多或少會制定一些內(nèi)部規(guī)章制度,比如財務(wù)報銷制度、文書制作標(biāo)準(zhǔn)、信息處理規(guī)則、公車使用規(guī)則等,如果國家機關(guān)在這些事務(wù)的管理上沒有一點自主權(quán),國家機關(guān)也是很難正常有效運轉(zhuǎn)的。問題在于,法院是否可以采用內(nèi)部規(guī)章制度這種方式對法官進行管理。答案是否定的。可以說,所有的國家機關(guān)都不可以采用內(nèi)部規(guī)章制度的方式對國家機關(guān)工作人員進行管理。

國家機關(guān)和國家機關(guān)組成人員之間的關(guān)系不同于企業(yè)與員工之間的關(guān)系。根據(jù)雇傭合同建立起來的企業(yè)與員工之間的關(guān)系涉及的是社會個體之間的利益關(guān)系,企業(yè)對員工的管理屬于企業(yè)內(nèi)部事務(wù),在符合我國《勞動法》和雇傭合同約定的情況下,企業(yè)主要根據(jù)內(nèi)部規(guī)章制度對員工進行管理。然而,國家機關(guān)組成人員行使職權(quán)時代表的是社會公共利益,其職權(quán)行使是以國家財政為依托的,因此,必須將對他們的管理活動置于人民代表大會和公民的監(jiān)督之下,只有這樣才能保障國家機關(guān)職權(quán)的有效運作,保護社會公共利益不受侵害。為此,對國家機關(guān)組成人員必須根據(jù)對外公布的法律進行管理,而不能根據(jù)內(nèi)部規(guī)章制度進行管理。

鑒于以上原因,我國《立法法》第8 條第2 項規(guī)定,關(guān)于各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項只能制定法律。國家機關(guān)的組成人員是國家機關(guān)職權(quán)的實際運行者,因此國家機關(guān)組成人員的職務(wù)關(guān)系只能由全國人民代表大會或其常委會制定的法律來調(diào)整。職務(wù)關(guān)系的內(nèi)容主要包括國家機關(guān)組成人員的權(quán)利、義務(wù)和管理,該管理主要包括職位的選任、晉升和退出機制以及人員的考核、培訓(xùn)、獎懲、工資福利等事務(wù),為此,全國人大常委會制定了我國《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》《監(jiān)察法》等法律,對各種性質(zhì)的國家機關(guān)組成人員的權(quán)利、義務(wù)和管理做了全面規(guī)定。我國《法官法》的存在已經(jīng)表明,不能把對法官的管理作為法院內(nèi)部事務(wù)來看待,對于我國《法官法》已經(jīng)涉及的所有內(nèi)容都不能采用內(nèi)部規(guī)章制度來做細化規(guī)定。

綜上所述,最高人民法院和地方各級人民法院在制定法官管理規(guī)則方面缺乏必要的憲法和法律上的依據(jù),因此,根據(jù)法治原則,最高人民法院和地方各級人民法院都無權(quán)制定法官管理規(guī)則。

三、缺少監(jiān)督的法院法官管理規(guī)則的制定權(quán)

從實踐來看,我國各級法院制定的法官管理規(guī)則完全處于放任狀態(tài),沒有法律的授權(quán),沒有法律對各級法院制定法官管理規(guī)則的權(quán)限進行劃分,沒有法律約束各級法院制定法官管理規(guī)則的程序,也沒有法定監(jiān)督機制來處理法院制定的法官管理規(guī)則違憲違法的情況和不同主體制定的法官管理規(guī)則之間的不協(xié)調(diào)情況。雖然說我國憲法規(guī)定了人民代表大會及其常委會有權(quán)監(jiān)督本級法院,上級法院有權(quán)監(jiān)督下級法院,但法院制定的規(guī)范性文件是游離于法定監(jiān)督之外的。法院制定的法官管理規(guī)則屬于法院制定的規(guī)范性文件,當(dāng)然也游離于法定監(jiān)督之外。

首先,法院制定的規(guī)范性文件都不在人民代表大會的監(jiān)督范圍內(nèi)。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,報各級人大常委會備案審查的規(guī)范性文件是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,此外,司法解釋要報全國人大常委會備案審查。一些地方性法規(guī)所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由人大常委會備案審查的規(guī)范性文件是,各級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出或者縣級以上人民政府發(fā)布的,涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù),在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力并可反復(fù)適用的文件。例如,《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作條例》第3 條規(guī)定：“本條例所稱規(guī)范性文件,是指各級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出或者縣級以上人民政府發(fā)布的,涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù),在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力并可反復(fù)適用的文件。各級人民代表大會及其常務(wù)委員會和縣級以上人民政府的內(nèi)部工作管理制度、人事任免決定、向上級機關(guān)的請示和報告等文件,不屬于本條例所稱的規(guī)范性文件?！?0[北大法寶引證碼]CLI.10.777994。從以上規(guī)定可以看到,除了最高人民法院的司法解釋之外,法院所制定的規(guī)范性文件都不在同級人大的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

其次,下級法院的規(guī)范性文件不在上級法院的監(jiān)督范圍內(nèi)。我國《憲法》和我國《人民法院組織法》沒有將法院的功能區(qū)分為審判功能和司法管理功能,法院上下級關(guān)系全部適用我國《憲法》和我國《人民法院組織法》所規(guī)定的上級法院對下級法院的監(jiān)督關(guān)系。我國《人民法院組織法》只規(guī)定了在審判職能方面上級法院監(jiān)督下級法院的具體方式,即上訴程序和審判監(jiān)督程序,而在司法管理職能方面對上級法院監(jiān)督下級法院的事項和方式未做規(guī)定。盡管上級法院對下級法院的監(jiān)督關(guān)系在實踐中逐漸演化為監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系直至接近領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,但是上級法院對下級法院規(guī)范性文件的監(jiān)督畢竟是于法無據(jù)的,不可能也不應(yīng)該形成常態(tài)化的監(jiān)督機制。當(dāng)然,實踐中未見上級法院改變和撤銷下級法院規(guī)范性文件的實例,也未見上級法院要求下級法院改變和撤銷規(guī)范性文件的實例。

由于缺少必要的監(jiān)督,地方法院制定的法官管理規(guī)則處于無序狀態(tài),主要表現(xiàn)為以下幾方面。

一是地方法院制定法官管理規(guī)則的具體依據(jù)混亂不清。法院制定法官管理規(guī)則一般會寫上所依據(jù)的上位規(guī)則,地方法院制定的法官管理規(guī)則所列依據(jù)的混亂不清呈現(xiàn)出各種各樣的形態(tài)。

例如,《伊春市中級人民法院關(guān)于法院干警業(yè)內(nèi)、外活動“八個嚴(yán)格”、“八個不準(zhǔn)”的有關(guān)規(guī)定》的引言寫道：“為認真貫徹落實中央‘八項規(guī)定’、最高法院‘六項措施’、省法院‘十項規(guī)定’和市委‘十項規(guī)定’的精神,進一步加強和改進全市法院紀(jì)律作風(fēng)和審判作風(fēng),切實維護人民法院清正廉潔、公正司法的形象,根據(jù)相關(guān)法規(guī)和制度結(jié)合我市法院實際,制定如下管理規(guī)定。”31(伊春市法院網(wǎng))http://yczy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=401,2019 年4 月2 日訪問。這段文字雖然將制定依據(jù)從黨的規(guī)范到法院的規(guī)則、從中央規(guī)定到地方規(guī)定一一列舉,卻并沒有寫清楚具體規(guī)范性文件的名稱,顯得很不規(guī)范。

又如,同是法官業(yè)外活動行為規(guī)范,《楚雄市人民法院法官業(yè)外活動行為規(guī)范(試行)》是根據(jù)我國《法官法》《公務(wù)員法》《法官行為規(guī)范》等法律及制度制定的,32(楚雄市法院網(wǎng))http://www.cxsfy.gov.cn/file_read.aspx? id=694,2019 年4 月2 日訪問。(伊春市)《烏伊嶺區(qū)人民法院審判人員業(yè)外行為規(guī)范》是根據(jù)《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》制定的,33(烏伊嶺區(qū)法院網(wǎng))http://ycwyl.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=274,2019 年4 月2 日訪問。(黑河市)《愛輝區(qū)人民法院關(guān)于嚴(yán)格約束干警業(yè)外活動的若干規(guī)定》是根據(jù)我國《法官法》以及《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》、審判紀(jì)律制定的。34(愛輝區(qū)法院網(wǎng))http://hhah.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=391,2019 年4 月2 日訪問。將這三個文件進行比對,不但其制定依據(jù)不同,而且條文的具體數(shù)量、條文的具體內(nèi)容也不同。

再如,《望奎縣人民法院關(guān)于改進法院工作人員司法作風(fēng)的規(guī)定》聲稱是“依據(jù)《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》《法官行為規(guī)范》《人民法院落實廉政準(zhǔn)則防止利益沖突的若干規(guī)定》等規(guī)章制度,結(jié)合本院實際”制定的,然而,該規(guī)定實際上是根據(jù)最高人民法院制定的《人民法院工作人員處分條例》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容制定的,將禁止的行為分為6 類,分別列舉了6 項違反法官職業(yè)準(zhǔn)則的行為,5 項違反政治紀(jì)律的行為,6 項違反辦案紀(jì)律的行為,11 項違反廉潔紀(jì)律的行為,5 項違反組織紀(jì)律的行為,4 項違反財經(jīng)紀(jì)律的行為。35(望奎縣法院網(wǎng))http://shwk.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=136,2019 年4 月2 日訪問。

二是不同法院就相同主題制定的法官管理規(guī)則內(nèi)容各不相同,標(biāo)準(zhǔn)千差萬別。筆者于本文中已經(jīng)提到的楚雄市人民法院等三個地方法院制定的法官業(yè)外活動行為規(guī)范就是明顯的例證。將這三個文件進行比對可以看到,不但其制定依據(jù)不同,條文的具體數(shù)量、條文的具體內(nèi)容不同,而且內(nèi)容差異特別大。

地方法院制定的法官懲戒規(guī)則也各不相同,這從標(biāo)題上就可見一斑。地方法院制定法官懲戒規(guī)則時在標(biāo)題中使用的核心語詞,有的是“違法審判責(zé)任追究”,有的是“錯案責(zé)任追究”,有的是“差錯責(zé)任追究”,有的是“瑕疵案件責(zé)任追究”,有的是幾種責(zé)任并列放在標(biāo)題中,如《安塞縣人民法院關(guān)于違法辦案和錯案責(zé)任查究的規(guī)定(試行)》《虎林市法院錯案、瑕疵案責(zé)任追究辦法(試行)》,等等。標(biāo)題不同,內(nèi)容當(dāng)然也不同,其中的差異主要體現(xiàn)在各地法院對法官追究責(zé)任的不同事由和不同的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)上。

地方法院制定的法官績效考核和獎懲標(biāo)準(zhǔn)也表現(xiàn)出巨大的差異。筆者選取黑龍江省高級人民法院、黑龍江省齊齊哈爾市中級人民法院、黑龍江省齊齊哈爾市克山縣人民法院的績效考評規(guī)則進行比較,其中存在的差別一目了然。

黑龍江省高級人民法院制定的《全省法院績效考評規(guī)則(試行)》第11 條規(guī)定了考評內(nèi)容與權(quán)重,對法官的考核分為兩部分,其中共性內(nèi)容占權(quán)重30%,考核內(nèi)容是德(5%)、能(5%)、勤(4%)、績(11%)、廉(5%),針對法官的特定內(nèi)容占權(quán)重70%,著重考評審判效率、質(zhì)量和技能,具體包括：結(jié)案數(shù)、結(jié)案率、法定正常審限內(nèi)結(jié)案率、超審限未結(jié)案率、執(zhí)結(jié)率、執(zhí)行案件標(biāo)的到位率、案件平均審理(執(zhí)行)天數(shù)、申訴、復(fù)查、和解、撤訴率;案件的事實認定、證據(jù)采信與定性,適用法律、訴訟程序是否合法,裁判結(jié)果是否公正合理,審結(jié)(執(zhí)結(jié))工作的社會效果;把握審判政策和準(zhǔn)確適用法律的能力、調(diào)解和駕馭庭審的能力、審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛的能力、制作裁判文書和調(diào)查研究的能力等。36(黑龍江法院網(wǎng))http://www.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=540,2019 年4 月2 日訪問。

《齊齊哈爾市中級人民法院辦案績效獎懲考評實施辦法(試行)》規(guī)定績效考評工作以月基礎(chǔ)分值為起分基準(zhǔn)點,實行加、扣分制。基礎(chǔ)分根據(jù)法官的級別從100 分到150 分不等。該辦法詳細列舉了扣分和加分的各種具體情況,比如個人獲得市、省、國家級榮譽的,分別加30 分、50 分、100 分;每曠工一天扣30 分;辦案法官(副院長、庭長、法官兼書記員)、書記員每年辦案數(shù)量每超過或少于指標(biāo)基數(shù)1 件,分別加或減20 分;引發(fā)錯案、問題案件、瑕疵案件的行為符合《人民法院工作人員處分條例》規(guī)定情形的,按條例規(guī)定處理并按該辦法第19 條規(guī)定執(zhí)行,其他行為引發(fā)錯案的每件扣100 分、問題案件的每件扣70 分、瑕疵案件的每件扣50 分等。37(齊齊哈爾市中級人民法院網(wǎng))http://qqherzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=775,2019 年4 月2 日訪問。

《克山縣人民法院績效考核辦法(試行)》第4 條規(guī)定績效考核采用百分制的記分方法。公共績效分值30 分、業(yè)務(wù)績效分值70 分,關(guān)鍵事項績效加(扣)分。根據(jù)該辦法的具體規(guī)定,公共績效的考核內(nèi)容是政治素質(zhì)指標(biāo)7.5 分,廉潔自律指標(biāo)7.5 分,勞動紀(jì)律指標(biāo)7.5 分,參加集體活動指標(biāo)7.5分。法官(執(zhí)行員)的業(yè)務(wù)績效由各種“率”之和(分子數(shù))、庭審質(zhì)量得分與法律文書質(zhì)量得分構(gòu)成,共計70 分?！奥省钡臄?shù)據(jù)由研究室提供,庭審質(zhì)量順序和法律文書質(zhì)量順序由專職廉政監(jiān)察員辦公室提供?！奥省币蟾叩臑檎龜?shù),要求低的為負數(shù),在計算時將負數(shù)的乘以20。審判公正、效率、效果分別計算,審判公正指標(biāo)率之和乘以3,效率指標(biāo)率之和與效果指標(biāo)率之和分別乘以2.5,將乘后的公正、效率和效果率求和再除以考核的指標(biāo)數(shù)為“率”的指標(biāo)得分。對法官根據(jù)率得分高低從l 開始排列出順序。庭審質(zhì)量得分和法律文書質(zhì)量得分分別乘以1,以得分高低從l 開始排出順序。將每名法官的“率”、庭審質(zhì)量和法律文書質(zhì)量根據(jù)得分排出的順序數(shù)相加,以數(shù)最小為第一,依次排序后,進行最后計算,得績效總分,標(biāo)準(zhǔn)為：前10%為優(yōu)秀,得90 分至100 分;后5%為合格,得60 分至79 分;其他的為良好,得80 分至89 分;出現(xiàn)特殊嚴(yán)重問題的,評為需改進,得59 分以下。38(克山縣法院網(wǎng))http://qqherks.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=328,2019 年4 月2 日訪問。

同一省(行政區(qū)域)的法院所制定的法官考核方法和標(biāo)準(zhǔn)都存在這么大的差異,不同行政區(qū)域的法院制定的考核方法和標(biāo)準(zhǔn)就更是如此,這里不再一一列舉了。

三是地方法院制定的法官管理規(guī)則大量重復(fù)最高人民法院的具體規(guī)定。在很多情況下,地方法院制定法官管理規(guī)則都是直接照搬最高人民法院相關(guān)規(guī)則的結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容,這樣就造成了地方法院和最高人法院有關(guān)法官管理規(guī)則的大量重復(fù)。比如,《楚雄市人民法院法官業(yè)外活動行為規(guī)范(試行)》照抄了最高人民法院制定的《法官行為規(guī)范》第八部分內(nèi)容,只是在其基礎(chǔ)上加入了身份維護注意事項、人際交往注意事項、投資理財注意事項等三個內(nèi)容。又如,《深圳市中級人民法院違法審判責(zé)任追究實施辦法(試行) 》(以下簡稱：《深圳辦法》)直接照搬了最高人民法院制定的《違法審判責(zé)任追究辦法》的結(jié)構(gòu),39(北大法意法律數(shù)據(jù)庫)http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp? ChannelID=1010100&KeyWord=&rid=673926。又照抄了《違法審判責(zé)任追究辦法》的大部分內(nèi)容,其中,有關(guān)追究范圍的規(guī)定,《深圳辦法》照抄了《違法審判責(zé)任追究辦法》規(guī)定的17 種應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的具體情形,只是在編排順序上做了些許調(diào)整,并在這17 種情形之外增加了與違法調(diào)解、違反管轄權(quán)、違法中止和終結(jié)訴訟、違法采取強制措施等相關(guān)的四種情形。

還有一些地方法院制定的法官管理規(guī)則雖不是照搬最高人民法院制定的規(guī)則,但很多都是在最高人民法院制定的各種規(guī)則性文件中選擇部分內(nèi)容進行拼接、加工而成。盡管如此,在最高人民法院法官管理規(guī)則的基礎(chǔ)上改造的地方法院規(guī)則,大多數(shù)情況下還是明顯不如最高人民法院法官管理規(guī)則全面且成體系,語言表述也明顯不如最高人民法院法官管理規(guī)則清晰、嚴(yán)謹。

四是一些地方法院制定的法官管理規(guī)則違反我國《法官法》的基本精神和具體規(guī)定。地方法院制定的法官管理規(guī)則違反我國《法官法》基本精神和具體規(guī)定的情況主要體現(xiàn)在懲戒規(guī)則中。我國《法官法》第32 條列舉了法官應(yīng)當(dāng)受到懲戒的各種行為,“違法亂紀(jì)”是這些行為的基本特點。最高人民法院制定的各種法官懲戒規(guī)則也遵循了該基本精神,對于應(yīng)當(dāng)追責(zé)的行為都突出了行為的違法性和違紀(jì)性。然而,有些地方法院在制定法官審判責(zé)任方面的懲戒規(guī)則時卻有所偏離,將對法官的審判責(zé)任追究從違法責(zé)任擴展為錯案責(zé)任,從行為責(zé)任擴展為結(jié)果責(zé)任,即在法官沒有違法違紀(jì)的情況下對法官的裁判結(jié)果追究責(zé)任。比如,《依安縣人民法院更審、改判、再審案件責(zé)任追究實施細則》就詳細規(guī)定了法官審理案件的上訴率過高、案件被改判、案件被發(fā)回重審、案件再審等情況下法官及其部門負責(zé)人分別應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任及其具體擔(dān)責(zé)的方式,40(依安縣法院網(wǎng))http://qqherya.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=117,2019 年4 月2 日訪問。而該文件對法官行為違法或違紀(jì)的情況只字未提。更多地方法院是在其績效考核和獎懲辦法中規(guī)定上述內(nèi)容,即不問法官是否存在違法違紀(jì)行為,而是根據(jù)裁判結(jié)果對法官課以罰款、取消評先評優(yōu)資格、取消晉職晉級資格、取消一定時間的審判權(quán)等各種處罰。

四、在憲法引領(lǐng)下合理配置法官管理規(guī)則制定權(quán)

上述法官管理規(guī)則制定權(quán)于法無據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)混亂的情況,應(yīng)該及時應(yīng)對與化解,否則,其不僅會引起司法體制改革和法官管理的合法性問題,也會造成人們對法律和司法的不信任。筆者認為,根據(jù)憲法的具體規(guī)定和基本精神,應(yīng)從以下幾個方面改善法官管理規(guī)則制定權(quán)配置狀況。

(一)應(yīng)由全國人大或其常委會以法律的形式制定法官管理規(guī)則

如前所述,根據(jù)我國《立法法》第8 條第2 項的規(guī)定,關(guān)于法官的權(quán)利、義務(wù)和管理,都應(yīng)當(dāng)由全國人大或其常委會以法律的形式來規(guī)定。由立法機關(guān)制定法律管理法官,應(yīng)當(dāng)是法治國家的通常做法。最高人民法院改治部編的《域外法院組織和法官管理法律譯編》(人民法院出版社2017 年版)收錄了11 個國家和我國兩個特別行政區(qū)在法院組織和法官管理方面的法律,查閱這些法律可以看到,上述國家和地區(qū)在法官管理方面的法律規(guī)定非常詳細具體。與這些國家和地區(qū)的相關(guān)法律相比較,我國的《法官法》的內(nèi)容是頗為簡略的。

因此全國人大常委會可考慮制定一部內(nèi)容翔實的我國《法官法》,把現(xiàn)行法留白的地方一一補齊,這些留白的地方主要是法官的等級編制、評定和晉升辦法,獎勵的權(quán)限和程序,處分的權(quán)限和程序等內(nèi)容。當(dāng)然,如果我國《法官法》不能詳盡規(guī)定所有事項,則可以就某項特定管理事項做出原則性規(guī)定,然后由全國人大常委會制定相關(guān)的單行法律。比如,法官懲戒制度比較復(fù)雜,就可以在我國《法官法》中規(guī)定懲戒的基本制度和一般原則,然后再制定專門的我國《法官懲戒法》,詳盡規(guī)定對法官進行懲戒的事由、懲戒方法和幅度、懲戒組織和程序。

(二)全國人大或其常委會可授權(quán)最高人民法院就法官管理的改革事項制定試行規(guī)則

制度往往不是一成不變的,當(dāng)制度需要變革的時候,全國人大可以授權(quán)最高人民法院就改革事項制定試行規(guī)則,等條件成熟時再制定法律。

我國司法改革正在進行之中,客觀上很需要全國人大或其常委會授權(quán)最高人民法院就司法制度中的特定事項制定試行規(guī)則。最高人民法院于2015 年發(fā)布了《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》,該文件中的大部分改革措施是在具體落實我國《人民法院組織法》、我國《法官法》和三大訴訟法所規(guī)定的各項制度,但不少改革措施或是在突破法律的規(guī)定或是在填補法律的空白。比如,在法院設(shè)置方面,設(shè)立跨行政區(qū)劃法院,這突破了我國《人民法院組織法》關(guān)于法院組織的相關(guān)規(guī)定,我國《人民法院組織法》也沒有關(guān)于設(shè)立最高人民法院設(shè)巡回法庭的內(nèi)容。在審判責(zé)任制方面,確定的法院院長、庭長的審判管理職責(zé)和審判監(jiān)督職責(zé),這是在填補我國《人民法院組織法》所沒有規(guī)定的內(nèi)容。又如,在法官管理方面,法官遴選制度、法官業(yè)績評價體系和標(biāo)準(zhǔn)、法官懲戒委員會制度也是我國《法官法》所未曾規(guī)定的內(nèi)容。設(shè)立最高人民法院設(shè)巡回法庭和法院院長、副院長的審判管理職責(zé)的內(nèi)容在2018 年10 月我國《人民法院組織法》修訂時已經(jīng)寫入該法中。在司法改革正在進行時期,在相關(guān)制度制定成法律的條件尚不成熟的情況下,最符合法治要求的方法是全國人民代表大會或其常委會授權(quán)最高人民法院制定相關(guān)規(guī)則并進行調(diào)整,等到條件成熟之時再制定法律。

我國《立法法》第9 條只規(guī)定了全國人大及其常委會對國務(wù)院的授權(quán)立法,沒有規(guī)定對最高人民法院的授權(quán)立法,這是一個明顯的缺失。我國《立法法》有必要在第9 條增加一款內(nèi)容,這就是：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定,授權(quán)最高人民法院可以根據(jù)實際需要,對司法制度中的部分事項制定規(guī)范性文件。”在我國《立法法》增加這一規(guī)定之前,可以由全國人民代表大會根據(jù)我國《憲法》第62 條第15 項“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機關(guān)行使的其他職權(quán)”作出決定,授權(quán)最高人民法院就司法制度的某些具體事項制定規(guī)則。

我國《立法法》第10 條、第11 條、第12 條和第98 條第5 項對全國人大及其常委會的授權(quán)立法做了規(guī)范,因此,全國人大及其常委會對最高人民法院的授權(quán)立法也受這些條款的約束,這些約束的具體要求就是：全國人大或其常委會授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及最高人民法院實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等;授權(quán)的期限不得超過5 年,但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外;最高人民法院應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的6 個月以前,向全國人大及其常委會報告授權(quán)決定實施的情況,并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見;需要繼續(xù)授權(quán)的,可以提出相關(guān)意見,由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會決定;授權(quán)立法事項,經(jīng)過實踐檢驗,制定法律的條件成熟時,由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會及時制定法律,法律制定后,相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止;最高人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力,不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān);根據(jù)授權(quán)制定的規(guī)則應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。

如果依上述制度設(shè)計,授權(quán)立法既能解決最高人民法院制定法官管理規(guī)則之權(quán)力來源缺失的問題,也能將最高人民法院制定法官管理規(guī)則的權(quán)力納入全國人民代表大會及其常委會的監(jiān)督范圍,符合法治的要求。

(三)法律可授權(quán)最高人民法院就現(xiàn)有法官管理法律所規(guī)定的事項制定實施細則

我國《憲法》和我國《人民法院組織法》沒有將法院的職能區(qū)分為審判職能和司法管理職能。區(qū)分這兩種職能是很有必要的,我國正在進行的司法體制改革也正朝著這個方向努力。在將審判職能和司法管理職能區(qū)分開的情況下,我國《人民法院組織法》可以授權(quán)最高人民法院制定我國《人民法院組織法》和我國《法官法》以及其他司法管理類法律的實施細則,這與最高人民法院的地位和能力是相匹配的。因為,在審判職能方面,最高人民法院有權(quán)對于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題進行解釋,那么,在司法管理職能方面,最高人民法院也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地享有就司法管理方面的法律制定實施細則的權(quán)力。最高人民法院制定相關(guān)法律的實施細則應(yīng)當(dāng)如同司法解釋一樣,自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,接受全國人大常委會的監(jiān)督。

(四)應(yīng)由中國法官協(xié)會制定法官職業(yè)道德規(guī)范

職業(yè)道德是指在一定職業(yè)活動中應(yīng)遵循的、體現(xiàn)一定職業(yè)特征的職業(yè)行為準(zhǔn)則和規(guī)范。職業(yè)道德規(guī)范是職業(yè)自律的體現(xiàn),一般由特定職業(yè)的自治組織制定。

職業(yè)道德規(guī)范不屬于法的范疇。法是由法律規(guī)則、法律概念和法律原則組成的,法律規(guī)則是其主要內(nèi)容。法律規(guī)則是以法權(quán)和義務(wù)為主要內(nèi)容,41法權(quán)是“由權(quán)利與權(quán)力組成的統(tǒng)一體”。參見童之偉：《法權(quán)中心主義要點及其法學(xué)應(yīng)用》,《東方法學(xué)》2011 年第1 期。由國家強制力保障實施的具有嚴(yán)密邏輯結(jié)構(gòu)的社會規(guī)范。職業(yè)道德規(guī)范顯然不具有法律規(guī)則的“法律后果”要素,因為職業(yè)道德規(guī)范主要體現(xiàn)為義務(wù),而沒有規(guī)定違反義務(wù)的具體后果,不具有法律意義上的強制性。

從內(nèi)容上說,最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范法官和律師相互關(guān)系維護司法公正的若干規(guī)定》,最高人民法院制定的《法官行為規(guī)范(試行)》《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》《法官行為規(guī)范》,還有地方法院制定的各種行為規(guī)范如《遼寧省人民法官守則》《楚雄市人民法院法官業(yè)外活動行為規(guī)范(試行)》《龍江縣干警廉潔自律規(guī)定》等,42(齊齊哈爾市中級人民法院網(wǎng)) http://qqherlj.hljcourt.gov.cn/public/detail.php? id=523,2019 年4 月2 日訪問。都屬于職業(yè)道德規(guī)范,但是其制定主體與職業(yè)道德規(guī)范的性質(zhì)不匹配。

中國法官協(xié)會是經(jīng)最高人民法院批復(fù)同意并依法向民政部申請登記注冊、由法官以個人身份自愿加入和組成的社會團體,屬于法官自治組織,由中國法官協(xié)會制定法官職業(yè)道德規(guī)范比較合適。

(五)地方各級法院不適合制定任何形式的法官管理規(guī)則

法官管理規(guī)則的性質(zhì)和要求決定了不適合由地方各級法院制定任何形式的法官管理規(guī)則。

首先,地方法院沒有必要制定法官管理規(guī)則。法官的功能就是根據(jù)法律所規(guī)定的審判程序和要求審理案件、裁判案件。審判案件的程序和要求是全國統(tǒng)一的,三大訴訟法已做出具體而明確的規(guī)定,地方法院是不可以根據(jù)地方的特殊性有差別地執(zhí)行的。裁判案件的依據(jù)是全國統(tǒng)一的,即全國人大及其常委會制定的法律,且只有最高人民法院才享有對法律的司法解釋權(quán),法律沒有賦予地方法院司法解釋權(quán),這就否定了地方法院根據(jù)地方的特殊性解釋法律、適用法律的可能性。那么,對法官的資格要求、任免和晉升的條件、考核標(biāo)準(zhǔn)、獎懲標(biāo)準(zhǔn)等也都應(yīng)該是全國統(tǒng)一的,不應(yīng)當(dāng)存在地方差異,也就是說,對法官的管理也應(yīng)當(dāng)實行全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此,有全國人民代表大會及其常委會制定的法律,同時有最高人民法院制定的法律實施細則,關(guān)于法官管理的規(guī)則就已經(jīng)足夠了,地方法院是沒有必要制定法官管理規(guī)則的。此外,在中央層面的規(guī)則已經(jīng)制定得相當(dāng)詳細的情況下,地方法院再耗費時間、人力、財力制定相同內(nèi)容的規(guī)則,也就毫無意義了。

其次,地方法院制定法官管理規(guī)則的能力有限。筆者于本文中描述的地方法院制定法官管理規(guī)則所呈現(xiàn)出的無序狀況,如制定依據(jù)混亂、內(nèi)容雜亂無章、內(nèi)容重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、表達不嚴(yán)謹?shù)?已經(jīng)充分說明了這一點。

除此之外,地方法院制定法官管理規(guī)則存在不少弊端。一是損害法律的權(quán)威。在無監(jiān)督的情況下,地方法院制定的法官管理規(guī)則難免出現(xiàn)違反國家法律的精神和具體規(guī)定的情況,這使得國家法律無法正確地貫徹落實。此外,在法官管理的實踐中,地方法院一般會直接適用該法院制定的規(guī)則,這使得國家法律被架空、無法發(fā)揮應(yīng)有的功能。二是異化法官的性質(zhì)和地位。將法官管理作為法院的內(nèi)部事務(wù)對待,用法院內(nèi)部管理文件對法官進行管理,會影響法官的獨立性,不利于法官依法行使審判權(quán)。既然地方法院制定法官管理規(guī)則不但無必要,而且存在如此嚴(yán)重的弊端,那么,地方法院是不適合作為法官管理規(guī)則的制定主體的,應(yīng)當(dāng)對地方法院制定的所有法官管理規(guī)則進行全面清理。