我國政府信息公開制度的新發(fā)展

楊偉東［中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授］

法治政府是透明政府、陽光政府，行政公開是法治政府的基本要求，政府信息公開是行政公開的重要組成部分。我國行政公開制度建設(shè)肇始于20世紀(jì)80年代末，2007年國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》①2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過，2007年4月5日中華人民共和國國務(wù)院令第492號公布，自2008年5月1日起施行。是行政公開發(fā)展的重要成果。2019年，《政府信息公開條例》在實施10余年后首度修訂②2019年4月3日中華人民共和國國務(wù)院令第711號修訂，自2019年5月15日起施行。，標(biāo)志著政府信息公開發(fā)展進入新階段。

一、政府信息公開制度升級換代

政府信息公開制度以保障公民的知情權(quán)為指向，致力于推動行政的開放、透明，要求法定免除公開事項之外的政府信息皆應(yīng)向申請人和社會公開。從世界角度觀察，瑞典于1766年率先確立了信息公開制度。雖然此項制度發(fā)端于250多年前，不過，整體來看，信息公開制度的發(fā)展是20世紀(jì)50年代之后的事③早期制定信息公開立法的國家有：1951年，芬蘭頒布《1951年公共文件法》（Act on the Openness of Public Documents of 1951）；1966年，美國頒布《信息公開法》（Freedom of Information Act）；1970年，挪威頒布《信息公開法》，丹麥通過《公眾獲取行政檔案文件》（Act on Access of the Public to Documents in Administrative Files）。，而發(fā)展的高潮則要延至20世紀(jì)90年代。因此，可以說信息公開制度是新生事物。同時，盡管從表面上看信息公開只是要求行政機關(guān)釋放或開放信息，但事實上要做到這一點必然要有與之相適應(yīng)的行政運行模式，若不對不公開、封閉的行政安排進行徹底的、根本性變革，無法實現(xiàn)信息公開的目的。然而，變革并不是一個簡單、容易的過程，往往無法一步到位。通過觀察特定國家的信息公開制度發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)一條基本規(guī)律：信息公開制度基本都是循序漸進發(fā)展起來的，而發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的。

我國統(tǒng)一的政府信息公開制度實施于2008年5月1日，該制度實施10余年來發(fā)展迅速，成效顯著，實現(xiàn)了被公眾較小知悉到成為社會熱點問題的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了行政機關(guān)由不愿公開到適應(yīng)公開的轉(zhuǎn)變，大量的政府信息公開滿足了個體和公眾的需要，也成為促成問題解決、管理行為規(guī)范及和社會達成共識的重要途徑。不過，隨著《政府信息公開條例》的深入實施，也暴露出制度安排與現(xiàn)實需要不相適應(yīng)的問題。

一方面，無法適應(yīng)實踐要求。《政府信息公開條例》雖對我國政府信息公開制度作出了基本安排，但面對豐富多樣的實踐情況，仍不免無法加以應(yīng)對。這是立法常常面臨的情勢。從實踐運作觀察，《政府信息公開條例》的挑戰(zhàn)主要源自兩方面：其一為一些規(guī)定較為原則、簡單，操作性不夠，如申請公開時間如何確定、如何適用在實踐中多有爭議，征求第三方意見的程序不明確；其二，更重要的是一些重要制度在立法中語焉不詳或不周全。如未明確規(guī)定公開是原則、不公開是例外這一信息公開的基本要求，對免除公開事項的規(guī)定不夠充分，應(yīng)當(dāng)列入而未列入。

另一方面，無法滿足新時代發(fā)展。10余年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，信息價值越來越凸顯；與此同時，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)發(fā)展，使得信息生成、傳播、獲取等方式發(fā)生了重大變化，公眾對通過信息公開方式獲得更快捷、更有價值政府信息的要求越來越高。

因此，2019年《政府信息公開條例》的修訂，既是基于回應(yīng)現(xiàn)實需要對政府信息公開制度的調(diào)適，更是適應(yīng)未來發(fā)展對政府信息公開制度的升級換代。

二、制度整體思路的調(diào)整

一部法律的整體思路，決定著立法的靈魂和精神。此次《政府信息公開條例》修訂的亮點集中體現(xiàn)在整體思路調(diào)整中，也是制度升級換代的集中體現(xiàn)。

（一）強調(diào)公開的價值方向和要求

信息公開作為一項帶有重大變革性的制度安排，在實施中不可避免會遭遇發(fā)展轉(zhuǎn)型，甚至不適應(yīng)問題。面對新挑戰(zhàn)，有聲音認(rèn)為，政府信息公開制度“超前”，應(yīng)當(dāng)加以限制，適度發(fā)展。此次修訂《政府信息公開條例》并未采用限制公開的立場，而是順應(yīng)時代發(fā)展要求，直面信息公開給政府管理帶來的挑戰(zhàn)，繼續(xù)推行公開和擴大公開，積極釋放公開帶來的有益效應(yīng)。

1.確立公開原則。信息公開制度建立的基本價值導(dǎo)向是公開，其要求是在不損害國家利益、公共利益、他人利益等正當(dāng)利益的前提下實現(xiàn)最大程度的公開。因此，公開假定，或者公開是原則、不例外，構(gòu)成了信息公開的核心原則和基本要求。一些國家為突出這一原則的重要性，把它直接載入法律之中，從而使其成為法定原則。有些國家雖未在立法中直接規(guī)定，但亦構(gòu)成了立法的基礎(chǔ)和指向。

修訂前的《政府信息公開條例》在立法中未明確寫入公開是原則的規(guī)定，由此帶來的問題是公開原則是否為條例的基本原則。雖然2010年11月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》指出：“認(rèn)真貫徹實施政府信息公開條例，堅持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。”不過，實踐中仍有人認(rèn)為，我國并未明確確立公開原則，此種誤解不可避免地會給信息公開制度導(dǎo)向帶來偏差。此次《政府信息公開條例》修訂根據(jù)黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》④2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。對政務(wù)公開提出的精神和要求⑤“全面推進政務(wù)公開”“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則”。，在第5條規(guī)定中明確確立了公開原則，“行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則?！?/p>

修訂后的《政府信息公開條例》明確確立公開原則，這不僅終結(jié)了此前圍繞信息公開基本原則的紛爭，更為重要的是，其旗幟鮮明地宣示了立法的價值導(dǎo)向，從而為我國信息公開的深入推進奠定了更為堅實的制度基礎(chǔ)。

2. 取消申請人資格。誰有資格申請信息公開，決定信息公開的寬度和廣度。修訂前的《政府信息公開條例》第13條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！痹撘?guī)定中最關(guān)鍵的用語是“特殊需要”，對此作何界定和理解將會對信息公開產(chǎn)生重大而直接影響。持開放立場者，僅把“特殊需要”視為公民、組織作為申請者的自我判斷，而不是立法設(shè)置的門檻，更不是行政機關(guān)對申請者可隨意附加的限制。相反立場者則認(rèn)為，信息公開制度必須對申請者設(shè)置一定的條件，否則信息公開就會成為任何人都有資格申請的任意性制度，不僅徒增行政成本，而且會干擾行政工作正常運行。

客觀而言，上述兩種觀點皆有一定的基礎(chǔ)。前一種觀點代表信息公開制度的基點和發(fā)展方向，是通行模式和安排。其基本邏輯是，信息公開雖有滿足個體需要的作用，但其核心的目的在于促進行政的良好運作，充分發(fā)揮政府信息的積極作用，因此不對申請人資格設(shè)限更有利于打造透明政府、陽光政府。后一種觀點則是基于現(xiàn)實需要，在我國信息公開制度發(fā)展伊始，寬泛的申請人范圍會加劇行政壓力和增加行政成本，設(shè)置門檻能夠給行政機關(guān)緩沖和適應(yīng)的時間。

修訂后的《政府信息公開條例》在考慮到后一種主張的擔(dān)憂后依然選擇支持前一種看法，取消了政府信息公開申請人資格，這一選擇事實上選擇了支持更大程度的公開，彰顯了行政機關(guān)迎難而上、勇于站在時代潮頭的決心。

（二）充分發(fā)揮主動公開的作用

主動公開與依申請公開是信息公開的兩種方式，具有同等重要的地位和作用。不過，二者所適用的信息和作用空間可能有所區(qū)別。主動公開側(cè)重于公開一般性信息或者需要公眾廣泛知曉的信息，具有傳播廣、受眾多、成本低的優(yōu)勢；依申請公開側(cè)重于個性化信息的公開，具有針對性強的優(yōu)勢。兩種公開方式并非對立關(guān)系，而是相互作用、相互促進的關(guān)系。不過，與不少國家較為重視依申請公開方式相比，我國立法從一開始就十分重視主動公開。此次修訂在高度重視依申請公開方式的同時，依然致力于推動主動公開作用的更大發(fā)揮。

1.把主動公開作與依申請公開分列專章規(guī)定。此次修訂在立法結(jié)構(gòu)和框架上的重大變化是，把原涵蓋主動公開和依申請公開的“公開的方式和程序”一章，分為“主動公開”與“依申請公開”，設(shè)兩章分別規(guī)定，以便于對二者具體制度和程序作出有針對性的安排。

2.詳細(xì)規(guī)定主動公開的范圍和要求?！墩畔⒐_條例》使用列舉方式明確主動公開的事項（詳見第20條），并規(guī)定了設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府及其部門附加主動公開的信息（詳見第21條）。同時，要求行政機關(guān)在此基礎(chǔ)上確定主動公開政府信息的具體內(nèi)容，并按照上級行政機關(guān)的部署，不斷增加主動公開的內(nèi)容。

3.明確依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)化機制。為發(fā)揮主動公開受眾多的優(yōu)勢，此次《政府信息公開條例》修訂明確規(guī)定了依申請公開向主動公開轉(zhuǎn)化的機制。一是主動轉(zhuǎn)化。當(dāng)多個申請人就相同政府信息向同一行政機關(guān)提出公開申請，且該政府信息屬于可以公開的內(nèi)容，行政機關(guān)可以將其納入主動公開的范圍。二是建議轉(zhuǎn)化。對行政機關(guān)依申請公開的政府信息，申請人認(rèn)為涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的，可以建議行政機關(guān)將該信息納入主動公開的范圍。行政機關(guān)經(jīng)審核認(rèn)為屬于主動公開范圍的，應(yīng)當(dāng)及時主動公開。

（三）妥善處理濫用

鑒于10余年來在信息公開制度實踐中出現(xiàn)的信息公開申請濫用情況，此次《政府信息公開條例》修訂在堅定公開方向、強化公開力度的同時，對可能出現(xiàn)的濫用加以規(guī)制，以防止有的申請人不當(dāng)行使申請權(quán)，影響政府信息公開工作的正常開展。

1.要求說明理由。當(dāng)申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關(guān)可以要求申請人說明理由。行政機關(guān)認(rèn)為申請理由不合理的，告知申請人不予處理。

2.延遲答復(fù)。當(dāng)申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關(guān)可以要求申請人說明理由。行政機關(guān)認(rèn)為申請理由合理，但是無法在規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)申請人的，可以確定延遲答復(fù)的合理期限并告知申請人。

3.收取費用。在信息公開申請收費問題上，原《政府信息公開條例》明確規(guī)定了收費要求⑥修訂前的《政府信息公開條例》第27條規(guī)定：“行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔ⅲ梢允杖z索、復(fù)制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關(guān)不得通過其他組織、個人以有償服務(wù)方式提供政府信息。行政機關(guān)收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費用的標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院財政部門制定?！薄４舜涡抻啚楣膭罟_，取消了一般信息公開申請的收費要求，確立了“行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，不收取費用”的原則。不過，針對超過合理范圍的申請，條例保留了收費安排，規(guī)定申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關(guān)可以收取信息處理費。行政機關(guān)收取信息處理費的具體辦法由國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院財政部門、全國政府信息公開工作主管部門制定。

三、重要變化的具體規(guī)定

在整體思路調(diào)整之下，修訂后的《政府信息公開條例》作出了諸多新的規(guī)定，從而使具體制度安排更為周全和合理。

（一）厘清不公開事項范圍

哪些政府信息應(yīng)當(dāng)公開，哪些政府信息不公開，是信息公開立法的核心問題之一。從立法周延和倡導(dǎo)公開角度分析，常見的立法方式是概括規(guī)定公開事項，具體列舉規(guī)定不公開事項，即把重點放在對不公開事項的規(guī)定之上。修訂后的《政府信息公開條例》改變原有方式，亦采用了這一方式。在前述明確確立公開是常態(tài)、不公開是例外的基本要求之下，《政府信息公開條例》第13條第一款規(guī)定：“除本條例第十四條、第十五條、第十六條規(guī)定的政府信息外，政府信息應(yīng)當(dāng)公開。”而第14～16條規(guī)定正是對不予公開事項的規(guī)定，具體如下：

1.涉及國家秘密的政府信息。依法確定為國家秘密的政府信息，不予公開。

2. 法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息。依法禁止公開的政府信息，不予公開。

3. 公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的政府信息。符合此要求的政府信息，不予公開。

4. 公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息。涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。

5. 內(nèi)部事務(wù)信息。行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開。

6. 過程性信息。行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息，可以不予公開。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的，從其規(guī)定。

7. 行政執(zhí)法案卷信息。此類信息，可以不予公開。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的，從其規(guī)定。

這些規(guī)定在厘清不公開事項上所作出的重大變化是，新增了現(xiàn)實需要的不公開事項，集中體現(xiàn)在第5～7項之上。

（二）明確公開義務(wù)主體

行政機關(guān)數(shù)量眾多，由哪一主體公開在實踐中不僅困擾申請人，有時即使是行政機關(guān)也可能無法準(zhǔn)確確定。為解決這一問題，修訂后的《政府信息公開條例》在第二章章名中新增“公開的主體”內(nèi)容，并在具體規(guī)定中細(xì)化公開義務(wù)主體的不同情形，特別是實踐中易引發(fā)爭議的情形。

1.行政機關(guān)獲取的其他行政機關(guān)的政府信息，由制作或者最初獲取該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

2.行政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)依照法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職能的，可以由該派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)與所履行行政管理職能有關(guān)的政府信息公開工作。

3.兩個以上行政機關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開。

修訂后的《政府信息公開條例》同時強調(diào)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開協(xié)調(diào)機制。行政機關(guān)公開政府信息涉及其他機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)機關(guān)協(xié)商、確認(rèn)，保證行政機關(guān)公開的政府信息準(zhǔn)確一致。

（三）明示行政機關(guān)收到申請時間的確定規(guī)則

由于申請方式多樣，規(guī)則不明晰，實踐中行政機關(guān)收到申請時間的明確常會引發(fā)爭議。修訂后的《政府信息公開條例》規(guī)定，行政機關(guān)收到政府信息公開申請的時間按照下列規(guī)定確定：

第一，申請人當(dāng)面提交政府信息公開申請的，以提交之日為收到申請之日；第二，申請人以郵寄方式提交政府信息公開申請的，以行政機關(guān)簽收之日為收到申請之日；以平常信函等無需簽收的郵寄方式提交政府信息公開申請的，政府信息公開工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)于收到申請的當(dāng)日與申請人確認(rèn)，確認(rèn)之日為收到申請之日；第三，申請人通過互聯(lián)網(wǎng)渠道或者政府信息公開工作機構(gòu)的傳真提交政府信息公開申請的，以雙方確認(rèn)之日為收到申請之日。

（四）設(shè)置涉及第三方權(quán)益信息的處理程序

依申請公開的政府信息，公開會損害第三方合法權(quán)益的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見。第三方應(yīng)當(dāng)自收到征求意見書之日起15個工作日內(nèi)提出意見。第三方逾期未提出意見的，由行政機關(guān)依照《政府信息公開條例》的規(guī)定決定是否公開。第三方不同意公開且有合理理由的，行政機關(guān)不予公開。行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以決定予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面告知第三方。

（五）強化對政府信息公開工作的日常指導(dǎo)和監(jiān)督檢查

修訂后的《政府信息公開條例》強化信息公開工作的日常指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，主要作出兩方面規(guī)定：一方面規(guī)定，政府信息公開工作主管部門應(yīng)當(dāng)加強對政府信息公開工作的日常指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，對行政機關(guān)未按照要求開展政府信息公開工作的，予以督促整改或者通報批評；需要對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員追究責(zé)任的，依法向有權(quán)機關(guān)提出處理建議。另一方面規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)未按照要求主動公開政府信息或者對政府信息公開申請不依法答復(fù)處理的，可以向政府信息公開工作主管部門提出。政府信息公開工作主管部門查證屬實的，應(yīng)當(dāng)予以督促整改或者通報批評。