對我國憲法政策性條款功能與效力的思考

(上海社會科學院法學研究所，上海 200020)

政策性條款是我國憲法總綱部分的基本內(nèi)容，也是我國憲法的一個基本特色，它主要規(guī)定了國家特定方面工作的基本任務，引領國家法律和政策發(fā)展的基本方向。政策性條款在我國憲法文本中占有較大篇幅，現(xiàn)實中的影響也很大。然而，與之不相稱的是，學術(shù)界對這一問題的研究相對不足，“中國知網(wǎng)”收錄的歷年發(fā)表的文章僅有10余篇。與此同時，對政策性條款的規(guī)范屬性以及效力等問題的認識并不十分清晰，也影響到了對一些具體問題的研究和判斷。例如，目前關(guān)于生態(tài)文明建設的憲法學方面的研究，較多聚焦于所謂的“環(huán)境權(quán)”問題，很少從政策性條款的視角去研究，而憲法視野下的生態(tài)文明建設，本質(zhì)上就是政策性條款的落實與實施的問題。因此，明確憲法政策性條款的功能與效力，是貫徹實施憲法，推進依憲治國的基本要求和重要內(nèi)容。

一、如何認識政策性條款的憲法屬性和意義

學界關(guān)于憲法政策性條款的表述并不一致，有的稱為基本國策，(1)參見劉東亮、鄭春燕：《憲法基本國策研究》，《西南政法大學學報》2000年第1期；張義清：《基本國策的憲法效力研究》，《社會主義研究》2008年第6期；王鍇、劉犇昊：《憲法總綱條款的性質(zhì)與效力》，《法學論壇》2018年第3期。也有的稱為國策或國家政策。(2)參見鄭賢君主編：《憲法學》，北京大學出版社2002年版，第345頁以下；鄭賢君：《論國家政策入憲與總綱的法律屬性》，《憲政與行政法治評論》(第一卷)，中國人民大學出版社2004年版；殷嘯虎：《憲法》，清華大學出版社2012年版。但從憲法條款的屬性而言，這些觀點所指稱的憲法條款方都屬于政策性條款。

我國憲法總綱大體上由國家制度、國家權(quán)力運行的基本原則、國家基本政策三部分內(nèi)容組成。政策性條款既是國家制度的具體體現(xiàn)，也規(guī)范了國家權(quán)力運行的目標和方向。也正因為如此，我國臺灣地區(qū)學者將其視作為憲法的“第三種結(jié)構(gòu)”。張嘉尹就認為，在基本權(quán)利、政府的組織與權(quán)限規(guī)范之外，憲法還有所謂的“第三種結(jié)構(gòu)”即基本國策的存在。(3)參見蘇永欽主編：《部門憲法》，元照出版公司2006年版(臺北)，第34頁。許育典也認為，傳統(tǒng)憲法通常有兩大任務，一是避免政府權(quán)力濫用以保障人民基本權(quán)(“第一種結(jié)構(gòu)”)；二是基于權(quán)力分立原則，來建構(gòu)國家權(quán)力的組織(“第二種結(jié)構(gòu)”)?；緡咭?guī)定國家發(fā)展的目標，使所有國家權(quán)力均對應須遵循的義務，成為憲法權(quán)利典章與國家組織外的“第三種結(jié)構(gòu)”。(4)參見許育典：《憲法》，元照出版公司2006年版(臺北)，第379頁。就政策性條款內(nèi)容的屬性而言，有學者提出了“國家目標說”。(5)參見前注①，王鍇、劉犇昊文。許育典認為，19世紀的國家理念，深受啟蒙時代理性自然法的影響，認為國家應最低限度地干預社會事務，憲法只需針對國家的有限干預，提供合法性判準，具備權(quán)利典章與國家組織的結(jié)構(gòu)，即足以滿足前述國家任務。到了20世紀以后，工業(yè)化與戰(zhàn)爭帶來的社會問題與經(jīng)濟問題證明，古典的國家理念只不過是天真的理論預設；國家盡可能少干預社會生活的時代，現(xiàn)實中已一去不復返。國家須承擔社會調(diào)和的工作，要協(xié)助社會正義的形成。在這種論述下的國家，是積極有所作為的國家。因此，憲法須納入授權(quán)國家介入社會生活的新式規(guī)定，憲法不只是以政治秩序為中心，還被當作一種國家目標的設定，以此表明社會能夠組織的方式，以及社會可以發(fā)展的道路。這也就是憲法基本國策規(guī)定的根本緣由。(6)參見前注④，許育典書，第380頁。

國家目標說在一定程度上揭示了憲法政策性條款的功能，國家目標體現(xiàn)的是一種價值追求，從時間上而言，可以是短期的，也可能是長期的，都是屬于一種“預期”的努力方向。然而，從我國憲法政策性條款的規(guī)定來看，其基本上都是為實現(xiàn)國家目標而確立和規(guī)劃的行為要求和準則，明確實現(xiàn)國家目標所需要采取的手段和措施。因此，我國憲法政策性條款不僅規(guī)定了國家發(fā)展的目標，而且規(guī)定了為實現(xiàn)國家發(fā)展目標而應當承擔的責任。筆者以為，從嚴格意義上說，我國憲法的政策性條款屬于賦予國家特定責任的特殊條款。對于這一點，也有研究者已經(jīng)注意到，其認為國家政策入憲的實質(zhì)是國家責任的擴大，國家不僅需要被動地履行消極責任，而且必須主動采取行動，才能促成綱領性目標的實現(xiàn)，這一過程也是國家責任擴大的過程。(7)參見前注②，鄭賢君文。

需要指出的是，政策性條款作為國家責任條款的憲法屬性，是由我國國家政治和憲法發(fā)展的獨特性所決定的。當代中國憲法制度建設所關(guān)注的，是在保證對國家權(quán)力有效規(guī)范和制約的前提下，充分發(fā)揮國家權(quán)力的能動作用，促進人權(quán)保障與社會發(fā)展，實現(xiàn)社會正義。(8)殷嘯虎：《積極憲政與當代中國憲政發(fā)展的路徑選擇》，《法學》2009年第5期。這種憲法制度建設方式強調(diào)了國家和政府的責任，并且對國家權(quán)力在保護公民權(quán)利和維護公共利益與社會權(quán)利方面的作用有著更加清醒的認識，更看重國家權(quán)力在實現(xiàn)公民更多的利益方面，為公民提供更多的公共利益方面有所作為。

憲法的根本的價值追求是規(guī)范政府權(quán)力以保障公民權(quán)利與自由，反過來說，國家和政府的憲法責任，就是保障和實現(xiàn)公民權(quán)利與自由，實現(xiàn)現(xiàn)代民主國家的目標。民主政治和公民權(quán)利與自由的實現(xiàn)需要國家權(quán)力的積極作為，而這種積極作為需要通過國家政策調(diào)整與推進。因此，我國憲法政策性條款基于憲法所確認的國家制度和國家權(quán)力運行的基本原則，明確了國家和政府為實現(xiàn)國家目標而應當承擔的基本責任。這種責任條款的基本功能主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)確認性

憲法政策性條款首先確認了國家在落實政策方面所應當承擔的責任。從我國憲法文本的相關(guān)規(guī)定來看，這方面的表述是非常清晰的。如我國《憲法》第21條第1款關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展政策的規(guī)定：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設施，開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護人民健康?！痹摋l款在確認國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展政策內(nèi)容的同時，提出了國家在落實醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展政策方面所應當開展的具體工作，明確了國家在開展相應工作過程中所應當承擔的責任。

(二)綱領性

綱領性是憲法總綱的基本功能與特征，政策性條款作為我國憲法總綱的重要內(nèi)容和組成部分，其綱領性的功能主要體現(xiàn)在兩個方面。

首先，明確目標。憲法規(guī)范的綱領性首先是指憲法規(guī)范明確表達對未來目標的追求，是國家或全體公民今后一個時期的努力方向和奮斗目標，政策性條款自然也不例外。然而，需要指出的是，這種對未來目標的追求是同特定的國家責任密切聯(lián)系的，也就是說，在明確未來目標的同時，就相應地賦予了相關(guān)的國家責任；或者說，這種目標的提出本身就是對責任的明確要求。如我國《憲法》第14條規(guī)定：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活?！边@一規(guī)定明確了國家進行社會主義經(jīng)濟建設的目的，同時也提出了國家在這方面的責任。因此，目標與責任的一致性，可以說是政策性條款綱領性功能的一個突出特征。

其次，規(guī)劃行為。如前所述，從我國憲法政策性條款的規(guī)定來看，基本上都是為實現(xiàn)國家目標而確立和規(guī)劃的行為要求和準則，明確落實國家責任所需要采取的手段和措施。再以教育事業(yè)發(fā)展政策為例，我國《憲法》第19條明確了國家教育事業(yè)發(fā)展政策的基本目標，為了實現(xiàn)這一目標，我國《憲法》又明確提出了相應的路徑和規(guī)劃：一是“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育”；二是“國家發(fā)展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術(shù)、業(yè)務的教育，鼓勵自學成才”；三是“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。這些路徑和規(guī)劃本身，就是設定國家和政府在落實教育事業(yè)發(fā)展政策方面的責任。

(三)規(guī)范性

最能體現(xiàn)政策性條款作為國家責任屬性的，就是它的規(guī)范性了。關(guān)于政策性條款功能與效力的爭議，大概也主要集中在它的規(guī)范性上。筆者認為，憲法政策性條款的規(guī)范性，主要體現(xiàn)在該類條款明確了國家在落實相關(guān)政策方面應承擔責任的要求，盡管這些要求的程度不盡相同。從我國憲法文本來看，這種規(guī)范性的表述大致有以下幾類：一類是屬于倡導性的，如采用提倡、進行、鼓勵、推廣、推行等詞表述；另一類是屬于要求性的，如采用舉辦、安排、實行、提高、加強、改善、改進、完善等詞表述；再一類是屬于強制性的，如采用建立、健全、禁止等詞表述。這些有關(guān)政策性條款表述雖然程度不同，但都明確了履行相應責任的行為規(guī)范，具有憲法上的約束力，明確了憲法責任的內(nèi)涵與要求。

因此，憲法政策性條款就其屬性而言，屬于一種責任性條款。它明確了國家和政府在推行相關(guān)政策方面所應當承擔的責任，并通過這種積極的作為，實現(xiàn)國家的目標。

二、如何厘清政策性條款與相關(guān)憲法規(guī)范的關(guān)系

憲法政策性條款賦予國家承擔責任的目的，是為了更好地實現(xiàn)國家目標；政策性條款的目標，既是憲法所賦予的國家權(quán)力及其相關(guān)原則的實現(xiàn)，也是憲法所確認的公民權(quán)利的實現(xiàn)與保障。因此，憲法政策性條款與其他憲法規(guī)范之間，有著密切的聯(lián)系；憲法政策性條款作為國家責任的實現(xiàn)方式，同樣也在相應規(guī)范中得到體現(xiàn)。

(一)憲法政策性條款與“基本國策”的關(guān)系

關(guān)于憲法政策性條款，有的研究者直接用“基本國策”的概念，認為“基本國策(或簡稱國策)，是其他政策的基礎，并在憲法中反映出來”。(9)同前注①， 劉東亮、鄭春燕文。就基本內(nèi)涵而言，這里說的“基本國策”同筆者于本文中探討的“憲法政策性條款”應該是一致的。問題是，在我國的政治語境里，關(guān)于“基本國策”內(nèi)涵的理解并不一致，或者說，具有較大的隨意性。有研究者就認為，有關(guān)“基本國策”的具體內(nèi)容的稱謂五花八門，具有共識的只有計劃生育一項。涉及的其他具體稱謂，還有保護耕地、保護環(huán)境、對外開放、男女平等、科教興國、節(jié)約資源、水土保持、依法治國、推廣普通話、保護知識產(chǎn)權(quán)、堅持四項基本原則、民族團結(jié)、多黨合作、“一國兩制”、共同富裕、加強精神文明建設、加強國防現(xiàn)代化、禁毒等等，但其中哪些屬于“基本國策”，至今沒有完整準確的說法，(10)參見林治波：《究竟什么是基本國策》，《人民論壇》2007年第9期；楊光裕：《基本國策論——關(guān)于基本國策的理論探討和建議》，《理論探索》1991年第2期；蘇楊等：《對我國基本國策若干基本問題的分析和建議》，《經(jīng)濟研究參考》2008年第15期。其中相當部分并不屬于憲法政策性條款的內(nèi)容。為此，有研究者建議，應當科學認識“基本國策”，科學理解其含義，正確把握其本質(zhì)，明確基本國策的標準。(11)參見田平：《我國基本國策理解和執(zhí)行中存在的問題及建議》，《十堰職業(yè)技術(shù)學院學報》2008年第5期。筆者認為，其中的關(guān)鍵還是對“基本國策”應當如何界定。一個不爭的事實是，通常所說的“基本國策”與憲法規(guī)定的基本國策的淵源和內(nèi)容是不一致的，如有研究者就指出，我國目前“基本國策”的淵源主要有以法律形式確定、以黨代會報告或文件的形式確定、以政府工作報告形式確定、以國家計劃綱要形式確定、以政府白皮書的形式確定、以政府規(guī)章形式確定和以領導人講話形式確定等多種形式。(12)參見田平：《我國基本國策的內(nèi)容及淵源》，《十堰職業(yè)技術(shù)學院學報》2008年第4期。這顯然大大超出了我國憲法所規(guī)定的“基本國策”的范疇。也許正因為如此，有研究者使用了“憲法基本國策”的概念來加以區(qū)分。然而，從憲法學的視角而言，所謂“基本國策”，本身就應當是以憲法的形式確立的國家政策，因為憲法作為國家的根本法，它所規(guī)定的，都是國家最根本、最重要的問題，無論是國家權(quán)力運行的基本原則還是公民的基本權(quán)利，都是因為憲法的確認，所以才被稱為“基本”。憲法所確認的國家政策，也是基于這一點，才被稱為“基本國策”。

當然，也有不同意這一觀點的人可能會認為，四項基本原則就是由執(zhí)政黨的文件，而不是國家憲法所確立的。這固然不錯，但作為一項國家原則，其是在我國憲法中明確加以規(guī)定的，盡管表述方式不同，但以四項基本原則作為我國憲法的總的指導思想和基本原則，是我國憲法的一個顯著特點。雖然憲法所確認的“基本國策”的淵源是多元的，有來自黨的政策，也有來自政府文件，但既然能夠稱之為“基本國策”，關(guān)鍵就在于得到憲法的確認，在憲法文本中明確規(guī)定。因為一旦稱之為“基本國策”，便賦予了國家的基本責任，而這種責任只有得到憲法的確認，才具有憲法上的約束力，這也是依憲治國的基本要求和具體體現(xiàn)。

因此，憲法政策性條款應當屬于“基本國策”，也就是說，只有在憲法中得到確認的政策性條款，才能夠稱得上是“基本國策”。明確“基本國策”的基本內(nèi)涵與憲法意義，有助于充分認識和發(fā)揮政策性條款對于國家和政府責任的規(guī)范功能，推進憲法的實施。

(二)憲法政策性條款與國家權(quán)力的關(guān)系

憲法政策性條款作為國家責任條款，自然同國家權(quán)力的行使密切聯(lián)系。憲法政策性條款賦予國家權(quán)力行使者責任和義務；憲法政策性條款的落實，需要國家權(quán)力行使者的積極作為；國家權(quán)力是憲法政策性條款的基本保障。憲法政策性條款與國家權(quán)力的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾方面。

首先，憲法政策性條款明確了國家權(quán)力的特定任務。國家權(quán)力的任務是多方面的，除了一些基本任務外，憲法政策性條款以憲法規(guī)范的形式，賦予了國家權(quán)力行使者特定任務。以環(huán)境保護為例，我國現(xiàn)行憲法制定和頒布時，就將環(huán)境保護作為一項基本國策，其第26條明確規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！辈贿^，當時尚處于改革開放初期，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾并不突出，環(huán)境保護的問題也并未得到應有的重視。進入21世紀后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾和問題日益突出，包括環(huán)境保護在內(nèi)的生態(tài)文明建設成為國家的一項重要任務。黨的十八大報告提出了生態(tài)文明建設的總目標，黨的十九大報告再次強調(diào)要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，并對此作出一系列安排布局。2018年憲法修正案正是根據(jù)這一要求，將“生態(tài)文明”寫進了憲法序言，并在第89條規(guī)定的國務院的職權(quán)中，增加了“生態(tài)文明建設”的任務。這一條款是對應憲法環(huán)境保護政策，明確了國家機關(guān)的任務。

其次，憲法政策性條款賦予了國家權(quán)力特定的責任。如前所述，憲法政策性條款都是同國家責任密切聯(lián)系的，也就是說，通過政策性條款的規(guī)定，賦予了國家權(quán)力行使者特定的責任。就憲法規(guī)定的民族政策而言，我國是一個多民族的國家，維護民族平等、民族團結(jié)是國家的一項基本任務。我國憲法序言對此就明確規(guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強。在維護民族團結(jié)的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮?！睘榱烁玫貙崿F(xiàn)這一任務，我國《憲法》第4條在明確“中華人民共和國各民族一律平等”這一原則的同時，對國家權(quán)力在維護民族平等、民族團結(jié)方面的責任提出了幾項原則性的要求。一是“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結(jié)和制造民族分裂的行為”。二是“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展”。三是“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”。四是“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由”。這些要求都賦予了國家權(quán)力行使者相應的責任，這種責任具體體現(xiàn)在三個方面：一是國家應當通過積極的作為，實現(xiàn)這一原則和目標；二是國家不得作出違背這一原則目標的政策，否則就是違憲；三是對任何組織或者個人實施的違反這一原則目標的行為，應當由國家強制力加以制止和制裁。

(三)憲法政策性條款與公民權(quán)利的關(guān)系

公民權(quán)利對國家權(quán)力行使者而言就是義務和責任，憲法政策性條款核心價值的最終落腳點，都是為了更好地實現(xiàn)公民權(quán)利。因此，對公民權(quán)利而言，憲法政策性條款的功能和作用就是推進和實現(xiàn)公民權(quán)利。憲法政策性條款對于公民權(quán)利的這種積極作用，主要體現(xiàn)在三個方面。

首先，公民權(quán)利的實現(xiàn)，需要國家權(quán)力的積極作為，這種積極作為的依據(jù)和路徑之一，就是通過政策性條款的引領與推進。古典自由主義者將公民權(quán)利分為消極權(quán)利和積極權(quán)利，但從當今現(xiàn)狀來看，這種分類法至少是理想化的。美國學者桑斯坦等人就指出，“所有的權(quán)利都是積極權(quán)利”，(13)[美]史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京大學出版社2004年版，第30頁。并認為，個體的權(quán)利和自由從根本上依賴于有力的政府行為。假如沒有有效的政府，人們將享受很少甚至享受不到憲法所保證的個體權(quán)利。(14)參見上注，史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦書，第2～3頁。我國學者也指出，權(quán)利不是需要政府撒手，而是需要政府積極保護。無論積極權(quán)利還是消極權(quán)利都需要政府的積極保護，所有權(quán)利都是積極權(quán)利，需要政府的創(chuàng)設與實施，權(quán)利的本質(zhì)并不是對抗政府。(15)參見前注，史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦書，譯者前言，第2～3頁。憲法政策性條款正是通過賦予國家和政府責任，要求和督促政府積極作為。從憲法政策性條款的內(nèi)容來看，其主要集中在經(jīng)濟社會方面的政策，這些也正是公民權(quán)利實現(xiàn)所需要的物質(zhì)基礎與保障。

其次，憲法政策性條款為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供了政策保障。公民權(quán)利的實現(xiàn)需要憲法和法律的保護，也需要政策的引領、推進。因此，一些政策性條款同公民權(quán)利的規(guī)定是對應的，憲法政策性條款通過明確、具體的要求，為相關(guān)公民權(quán)利的實現(xiàn)提供了政策上的保障。例如，公民的健康權(quán)是一項基本權(quán)利，但這項權(quán)利的實現(xiàn)，同國家的經(jīng)濟發(fā)展狀況，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)的。我國《憲法》第21條第1款對此作了明確規(guī)定：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設施，開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護人民健康?！庇秩纾覈稇椃ā返?7條規(guī)定：“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由?！边@一權(quán)利的實現(xiàn)，需要相應的物質(zhì)和政策保障，為此我國《憲法》第22條規(guī)定：“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動?！边@些規(guī)定為公民文化權(quán)利的實現(xiàn)提供了政策引領與保障。

最后，憲法政策性條款拓展了公民權(quán)利的內(nèi)涵。作為公民基本權(quán)利，憲法的規(guī)定是相對穩(wěn)定的，由于歷史的原因，有些內(nèi)容并沒有在我國憲法關(guān)于基本權(quán)利的文本中明確加以規(guī)定。例如，公民的財產(chǎn)權(quán)，不是作為公民權(quán)利，而是作為國家基本經(jīng)濟政策的重要內(nèi)容，在總綱中加以規(guī)定的。因此，對公民財產(chǎn)權(quán)保護內(nèi)涵的變化，首先是一項政策要求。雖然我國學者在憲法理論研究時可以將財產(chǎn)權(quán)放入“公民權(quán)利”部分，但在我國的憲法文本里，它依然屬于政策性條款，這是一個不爭的事實。2004年憲法修正案第22條對此作了相應的修改，規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！边@些修改，拓展了財產(chǎn)權(quán)保護的內(nèi)涵，但從性質(zhì)上說，依然是一種政策性的調(diào)整。(16)有關(guān)這個問題，筆者曾提出，從現(xiàn)行憲法的規(guī)定看，關(guān)于私人財產(chǎn)所有權(quán)保護的條款，不是放在“公民的基本權(quán)利和義務”一章中，而是放在“總綱”一章中。這種排列，并不是表示對私人財產(chǎn)所有權(quán)的重視，而恰恰反映了在計劃經(jīng)濟體制下對私人財產(chǎn)所有權(quán)的基本認識。因此，將有關(guān)財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定寫進公民的基本權(quán)利，并明確私人財產(chǎn)所有權(quán)不可侵犯，是幾次修憲過程中輿論所關(guān)注的問題之一。然而，由于政策方面的考慮，幾次修憲對此均未涉及。殷嘯虎：《論“政策性修憲”及其完善》，《法商研究》2000年第1期。又如，關(guān)于環(huán)境權(quán)入憲問題，也是近年來討論比較多的問題。然而，環(huán)境權(quán)的屬性是模糊的，內(nèi)容是多元的，學界的認識與看法也不完全一致。(17)參見姬振海主編：《環(huán)境權(quán)益論》，人民出版社2009年版，第6頁以下。我國憲法在這一問題上，以政策性條款的方式，從國家責任的角度，較好地協(xié)調(diào)了在環(huán)境權(quán)問題上國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。正如有學者所說的，以國家目標的形式建構(gòu)環(huán)境憲法，有利于擴大環(huán)境保護的范圍，這使環(huán)境保護的開展更加全面。國家目標所包含的生態(tài)環(huán)境利益，是一種憲法保護的客觀利益，因此其雖然不能為個人所主張，但在進行利益衡量時，仍應與基本權(quán)利、憲法上的其他客觀利益一起被綜合考察。這有利于避免因片面重視保障公民的基本權(quán)利而損害生態(tài)環(huán)境利益，也有利于防止出現(xiàn)因“唯環(huán)保論”而侵害漠視基本權(quán)利及其他憲法法益的情形。此外，國家目標之于國家權(quán)力的義務規(guī)范屬性，也可用來論證對公民進行規(guī)制的國家公權(quán)力行為的合憲性，為環(huán)保法治的展開提供正當性論證。(18)參見張翔：《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》，《法學家》2018年第3期。

總之，政策性條款作為我國憲法的特殊條款，將國家政策納入憲法，明確了國家責任，協(xié)調(diào)國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，為更好地實現(xiàn)國家目標和國家任務提供了有效的政策保障。

三、如何看待憲法政策性條款的效力

憲法政策性條款作為特定的憲法規(guī)范，自然有其應有的效力。在如何看待其效力發(fā)揮的問題上，學界存在著不同的看法。我國臺灣地區(qū)學者基本上是從具有拘束力的方針條款、憲法委托等方面研究基本國策效力的。(19)參見前注④，許育典書，第384頁以下。亦有學者指出，在憲法效力上，國家政策不像普通憲法規(guī)范那樣產(chǎn)生直接的拘束力，它是憲法對國家機關(guān)發(fā)出的指示與委托，其實施有待立法機關(guān)進一步制定法律，以明確具體概念、實施的標準與程序。(20)參見前注②，鄭賢君文。筆者認為，對我國憲法政策性條款的效力及其發(fā)揮的問題，應從兩個層面去看待，一是憲法政策性條款自身的規(guī)范效力，二是憲法政策性條款效力的落實與實現(xiàn)。

(一)憲法政策性條款自身的規(guī)范效力

政策性條款入憲的目的，就是將一些重要的具有指導和引領意義的基本政策規(guī)范，納入憲法層面，成為憲法規(guī)范的一部分。這些政策規(guī)范經(jīng)憲法確認，自然具有憲法效力。因此，對于憲法政策性條款自身的規(guī)范效力，必須從憲法規(guī)范效力的視野加以考察。

憲法規(guī)范作為法律規(guī)范的一種，當然具有與其他法律規(guī)范相同的特點，即都是由國家按照一定程序制定或認可，都體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和利益，都是依靠國家強制力保障實施，都受制于社會物質(zhì)生活條件。這也是憲法規(guī)范效力發(fā)揮的法理基礎。然而，憲法作為國家的根本大法的地位和作為一個特殊的部門法的性質(zhì)，決定了憲法規(guī)范必然具有自身所特有的根本性、最高權(quán)威性、原則性、綱領性等特點，決定了其效力的發(fā)揮又有著與一般法律規(guī)范不同的特點。政策性條款作為憲法規(guī)范的重要組成部分，其規(guī)范效力的發(fā)揮從總體上說，是依托于憲法規(guī)范本身的，即具有最高層次的法律效力。也就是說，對憲法政策性條款的規(guī)范效力，不能孤立地看某一條、某一款，而是先應當從政策性條款整體的規(guī)范效力來考察，即該條款從總體上規(guī)定了國家權(quán)力的目標和責任，這種責任指引著國家權(quán)力運行的內(nèi)容和方向。這就是憲法政策性條款規(guī)范效力的具體體現(xiàn)，是憲法政策性條款規(guī)范效力發(fā)揮的基本要求。因此，對于憲法政策性條款的規(guī)范效力，應當先基于其作為憲法規(guī)范的效力進行考察，而不能孤立地加以看待，更不能將其割裂開來。

(二)憲法政策性條款效力的落實與實現(xiàn)

憲法作為國家的根本法，其規(guī)范效力發(fā)揮的路徑和方式與一般法律是不同的，特別是由于其本身所具有的政治性特點，以政策性條款的形式，對規(guī)范國家整體發(fā)展的基本方向和基本原則也作了一些政策性的規(guī)定。這些政策不僅是國家根據(jù)憲法施政的基本依據(jù)，也是進行相關(guān)立法的主要依據(jù)，這些規(guī)范本身是高度政治性的。這些政治性規(guī)范的實施，固然要通過相關(guān)立法行為進行，但主要是通過政治性的路徑實施的，而且相關(guān)立法行為本身也就是這些規(guī)范的實施過程。(21)參見殷嘯虎：《當代中國憲法實施的政治路徑》，《法學》2014年第11期。因此，憲法政策性條款的規(guī)范效力的落實與實現(xiàn)，主要是基于立法和行政的路徑，即通過國家立法和發(fā)布政策的方式，落實政策性條款的要求。

首先，就國家立法而言，憲法政策性條款的規(guī)范效力，主要是通過國家立法來實現(xiàn)的。正如有學者所指出的，國家政策不像普通憲法規(guī)范那樣產(chǎn)生直接的拘束力，它是憲法對國家機關(guān)發(fā)出的指示與委托，其實施有待立法機關(guān)進一步制定法律，以明確具體概念、實施的標準與程序。(22)參見前注②，鄭賢君文。憲法政策性條款賦予國家權(quán)力以特定的責任，而這種責任的落實，需要國家立法機關(guān)通過制定相應的法律來實現(xiàn)。就這個意義上說，憲法政策性條款首先是賦予了國家立法機關(guān)的義務，立法機關(guān)因此負有制定法律，貫徹憲法的義務。然而，具體如何立法、何時立法、立什么法等問題，則屬于立法機關(guān)的立法裁量權(quán)限范圍和內(nèi)容。我國《憲法》第26條明確規(guī)定了國家環(huán)境保護政策：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”為了貫徹這一政策，我國相繼制定了《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《土壤污染防治法》等一系列法律，特別是近年來，隨著環(huán)境保護責任的加大，國家關(guān)于環(huán)境保護立法的步子也不斷加大，這些都是基于憲法環(huán)境保護政策的規(guī)范效力的實現(xiàn)。

其次，就國家政策而言，憲法政策性條款本身就是基于國家政策而提出和規(guī)定的。它不僅是相關(guān)國家立法的原則和依據(jù)，也是推行國家政策的指導原則，為國家機關(guān)確立活動目標，指導國家機關(guān)的活動。具體而言，國家政策可以視為憲法向國家機關(guān)發(fā)出的指示與委托，它既是立法機關(guān)制定法律時的政策指導參考，也是行政機關(guān)的行政指南。(23)參見前注②，鄭賢君文。憲法政策性條款對于國家機關(guān)頒布實施相關(guān)政策，具有直接的指導和規(guī)范效力。政策的制定必須遵循憲法政策性條款的原則和要求；政策的實施應當根據(jù)憲法政策性條款規(guī)定的路徑和方式；政策內(nèi)容不符合憲法政策性條款規(guī)定的，有可能因違憲而被撤銷?？偠灾瑧椃ㄕ咝詶l款將基本的國家政策納入憲法層面，并指導和規(guī)范國家政策的貫徹落實。

(三)憲法政策性條款作為合憲性審查的依據(jù)

憲法政策性條款能否作為合憲性審查的依據(jù)，也是研究者們在探討其規(guī)范效力時所關(guān)注的一個問題。有學者就認為，通常情況下，作為憲法委托和立法裁量的綱領性規(guī)定是賦予立法者的責任，立法機關(guān)擁有立法裁量權(quán)，可根據(jù)社會發(fā)展的需要，決定何時、采取何種方式制定法律。這樣，立法者就擁有了較大的立法定奪和決定的空間，在一般的違憲審查理論中，這種要求國家履行積極義務不屬于違憲審查的范圍。(24)參見前注②，鄭賢君文。然而，這只是問題的一個方面，因為憲法政策性條款賦予了國家機關(guān)以相應的責任，立法機關(guān)通過立法形式保證政策性條款的落實，就是一種責任。盡管在如何落實這一責任方面具有立法裁量權(quán)，排除合憲性審查(或稱違憲審查)，但國家法律(包括國家政策)在原則和內(nèi)容上不得同憲法政策性條款相抵觸，這一點正是憲法政策性條款作為合憲性審查標準的依據(jù)。許育典就認為，對立法權(quán)而言，立法者若未制定法律，型塑國家目標的內(nèi)容，并不直接構(gòu)成違憲，但仍應積極促成立法；如已立法而抵觸國家目標時，則屬違憲。同樣，對行政權(quán)而言，行政機關(guān)在解釋法令、制定法規(guī)命令或行使裁量權(quán)時，國家目標條款皆可作為上位的依據(jù)。(25)參見前注④，許育典書，第387頁。此外，從我國的司法實踐來看，法院有時也將憲法政策性條款作為進行司法判斷的理由。例如，在“咸陽中威房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與咸陽市農(nóng)業(yè)機械總公司等企業(yè)承債兼并合同案”中，法院認為：“農(nóng)機公司系國有公司，根據(jù)《憲法》第 16 條規(guī)定，國有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會形式，實行民主管理……本案農(nóng)機公司雖對公司改制及對職工的安置辦法召集公司職工代表進行了討論，但會議并未形成正式的職工代表會議決議，農(nóng)機公司上報的《職工代表會議決議》未經(jīng)職工代表簽名確認，因此，該決議不具有法律效力?！?26)陜西省高級人民法院(2013)陜民二終字第 00076 號民事判決書，轉(zhuǎn)引自前注①，王鍇、劉犇昊文。

正確認識憲法政策性條款的規(guī)范效力，是充分發(fā)揮其功能的重要方面。由于我國憲法規(guī)范和文本的特殊性，不少問題還需要在理論上不斷探索，制度上不斷完善，實踐中不斷推進。