中美海上執(zhí)法合作研究

李志文，盛梓銘，華 陽

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

一、引言

伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與對(duì)外開放規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國(guó)家戰(zhàn)略利益和戰(zhàn)略空間不斷向海洋領(lǐng)域拓展，加強(qiáng)陸地建設(shè)的同時(shí)統(tǒng)籌海洋事業(yè)發(fā)展已成為國(guó)家發(fā)展的主旋律。十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，中國(guó)海警局的成立，也反映出國(guó)家發(fā)展海洋事業(yè)的決心。近年來，中國(guó)周邊海域問題不斷，中美在海洋領(lǐng)域不斷展開博弈。面對(duì)這種形勢(shì)，我們要清醒認(rèn)識(shí)到隱藏在沖突和對(duì)抗背后的是國(guó)家向外尋求空間、謀求發(fā)展的需求，這種目標(biāo)與中國(guó)的發(fā)展意愿是不謀而合的。

中美海上執(zhí)法合作是指，中美兩國(guó)依據(jù)國(guó)際執(zhí)法規(guī)則等相關(guān)法律，在公海海域?qū)嵤┑囊跃S護(hù)海上安全、保護(hù)海洋環(huán)境為目的的海上行政執(zhí)法與海上刑事執(zhí)法的總稱。一方面，隨著全球化進(jìn)程推進(jìn)，海洋問題逐漸凸顯，打擊偷渡、毒品犯罪，保護(hù)海洋生態(tài)與海上救援領(lǐng)域需要加強(qiáng)雙方的交流合作。另一方面，中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，改變了過去海洋執(zhí)法主體混亂的局面，明確了中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)，為中美開展執(zhí)法合作提供了便利?？梢哉f，開展中美海上執(zhí)法合作是維護(hù)太平洋海上安全的重要途經(jīng)，是加強(qiáng)彼此溝通，形成新型中美關(guān)系的契機(jī)。

二、中美海上執(zhí)法合作概況

(一)中美海上執(zhí)法合作的發(fā)展

1．合作確立期，以漁業(yè)合作為主

中美兩國(guó)執(zhí)法合作起源于漁業(yè)，圍繞1989年聯(lián)合國(guó)在全球范圍內(nèi)禁止在公海利用流刺網(wǎng)捕魚的決議，中國(guó)農(nóng)業(yè)部于1990年發(fā)布了禁止在公海使用大型流刺網(wǎng)決議的通知。隨后，美國(guó)政府于1992年提議在北太平洋海域開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，揭開了中美海上執(zhí)法合作的序幕。1993年12月3日，《中美諒解備忘錄》的簽署，以文件的形式將中美漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法固定下來。合作初期，主要表現(xiàn)為中國(guó)大陸地區(qū)的漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合維護(hù)公海漁業(yè)秩序，在執(zhí)行過程中中美雙方的執(zhí)法人員以國(guó)際、國(guó)內(nèi)相關(guān)法律為依據(jù)，對(duì)涉嫌違法的船只進(jìn)行聯(lián)合登臨、調(diào)查取證，而后交由船旗國(guó)，依據(jù)其國(guó)內(nèi)法的具體規(guī)定進(jìn)行處罰。這一階段中美達(dá)成原則性共識(shí)，一定程度上制止了在北太平洋海域使用大型流刺網(wǎng)作業(yè)的行為。漁業(yè)領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法的初步探索，為兩國(guó)拓展其他領(lǐng)域的合作打下了基礎(chǔ)，也為加深中美交流提供了媒介。

2．深入拓展期，合作領(lǐng)域不斷拓寬

2002年，中國(guó)開始派出漁政執(zhí)法船到太平洋公海和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇開展巡航執(zhí)法。2004年中美舉辦漁業(yè)執(zhí)法會(huì)談，雙方在海上漁業(yè)執(zhí)法合作、聯(lián)合巡航、人員交流與培訓(xùn)等方面達(dá)成共識(shí)。會(huì)談每年輪流在中美兩國(guó)舉行，會(huì)議內(nèi)容在總結(jié)海上漁業(yè)執(zhí)法合作的同時(shí)，也在其他領(lǐng)域表達(dá)合作愿望。2005年中國(guó)加入北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇(以下簡(jiǎn)稱“六國(guó)論壇”)，同加拿大、日本、韓國(guó)、俄羅斯、美國(guó)的海警機(jī)構(gòu)，圍繞加強(qiáng)多邊海上合作、共同防范打擊偷渡、毒品等海上非法販運(yùn)活動(dòng)，執(zhí)法巡航、應(yīng)急救援和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)交流與意見交換[1]。在這一階段，中美漁業(yè)執(zhí)法合作經(jīng)過十年的發(fā)展，成果令人滿意，雙方在海上執(zhí)法人員培訓(xùn)、信息共享等領(lǐng)域展開了進(jìn)一步交流。另外，中國(guó)加入六國(guó)論壇與美國(guó)等國(guó)家在其他海洋領(lǐng)域展開交流，為中美進(jìn)一步拓展海上執(zhí)法合作領(lǐng)域打下基礎(chǔ)。

3．新時(shí)期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

中國(guó)要走好以海強(qiáng)國(guó)、合作共贏之路，穩(wěn)步推進(jìn)海洋各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。加上國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，掃除了之前執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)系不順的障礙，明確了中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法的職能，為中國(guó)與美國(guó)進(jìn)行執(zhí)法合作提供了良好的國(guó)內(nèi)條件。但是，中國(guó)的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略也引起了周邊部分國(guó)家的敵意，受到美國(guó)重返亞太戰(zhàn)略的阻礙，個(gè)別國(guó)家與美國(guó)聯(lián)手制造海洋爭(zhēng)端牽制中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展。新時(shí)期，想要通過中美海上執(zhí)法合作推動(dòng)兩國(guó)和諧關(guān)系的確立，必須正視現(xiàn)狀，在機(jī)遇和挑戰(zhàn)中堅(jiān)持互利共贏，用溝通加深理解，用合作代替沖突才是大勢(shì)所趨。

(二)中美海上執(zhí)法合作的特點(diǎn)

1．主要涉及非敏感領(lǐng)域

海洋是中美兩國(guó)唯一的地理媒介，海洋領(lǐng)域的合作必然會(huì)成為中美合作的組成部分。但由于中美兩國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾和在世界舞臺(tái)各領(lǐng)域的博弈使得戰(zhàn)略互信不足，對(duì)海洋秩序的理解也存在差異，海上執(zhí)法合作的細(xì)節(jié)還未達(dá)成共識(shí)。再加上建國(guó)以來我國(guó)海權(quán)管理分散導(dǎo)致海上執(zhí)法力量薄弱，諸多原因?qū)е铝酥忻涝诤Ｉ蠄?zhí)法領(lǐng)域的合作與其他領(lǐng)域的合作相比，只集中在一些非敏感領(lǐng)域，合作之初主要表現(xiàn)為漁業(yè)執(zhí)法的單一形式，隨著中美了解加深，近年來有向共同打擊海上偷渡、販毒、走私犯罪等領(lǐng)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。

2．執(zhí)法合作需求強(qiáng)烈

國(guó)際問題的解決不可能只依賴于一個(gè)國(guó)家，伴隨著世界發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，各國(guó)之間的聯(lián)系更加緊密，人類命運(yùn)共同體的提出也為發(fā)展各國(guó)合作提出進(jìn)一步的要求。海洋為人類提供豐富資源的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸多安全隱患，影響沿岸國(guó)家的管理。中國(guó)和美國(guó)是環(huán)太平洋的兩個(gè)大國(guó)，諸多維護(hù)海洋安全與秩序的合作需要依賴兩國(guó)共同開展，深化漁業(yè)執(zhí)法合作，加強(qiáng)偷渡、販毒、走私領(lǐng)域的聯(lián)系與配合，共同為維護(hù)海洋秩序作出努力。不僅如此，和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，以合作代替沖突，以合作促進(jìn)交流是世界各國(guó)已達(dá)成的共識(shí)。中美利用海洋執(zhí)法合作有利于增強(qiáng)理解、消除疑慮，加強(qiáng)戰(zhàn)略互信。

3．合作政策指導(dǎo)性突出

國(guó)家交往秉承著利己主義的原則，國(guó)家間的共同利益是合作的基礎(chǔ)，中美海上執(zhí)法合作也必然從國(guó)家利益出發(fā)，受國(guó)家的政策指導(dǎo)[2]。中國(guó)的崛起與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出，遭到了以美國(guó)為首的諸多國(guó)家的猜測(cè)與敵意。雖然兩國(guó)就漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的海上合作達(dá)成共識(shí)，但是由于美國(guó)介入中國(guó)和周邊國(guó)家的南海爭(zhēng)端，在海洋事務(wù)與中國(guó)進(jìn)行博弈，使得兩國(guó)在海洋問題方面產(chǎn)生諸多矛盾和分歧，國(guó)家關(guān)系發(fā)生著細(xì)微的變化，必然也會(huì)影響中美海上的執(zhí)法合作進(jìn)程。

三、中美海上執(zhí)法合作的必要性與可行性分析

(一)必要性分析

1．南海爭(zhēng)端背景下必要性分析

南海問題嚴(yán)重關(guān)系到中國(guó)的海權(quán)，把南海問題放到中美之間，其實(shí)就是兩個(gè)大國(guó)進(jìn)行博弈時(shí)美國(guó)為中國(guó)海權(quán)發(fā)展設(shè)置的障礙。南海問題是歷史遺留問題，不可能立即得到解決，更不能使用武力的方式解決,“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”是目前處理南海爭(zhēng)端最好的方式。而美國(guó)認(rèn)為中國(guó)此舉是想成為太平洋霸主的第一步，美國(guó)不可能任由中國(guó)控制南海，必須通過激化中國(guó)與南海周邊國(guó)家的矛盾，制造南海事端以遏制中國(guó)海權(quán)發(fā)展?；诖?，解決南海問題的關(guān)鍵一環(huán)在于促進(jìn)中美就更多海洋問題達(dá)成共識(shí)。中美是環(huán)太平洋的兩個(gè)大國(guó)，但兩國(guó)開展的海上執(zhí)法合作與兩國(guó)在太平洋的地位相差甚遠(yuǎn)。開展中美海上執(zhí)法合作不僅能夠打擊海上犯罪活動(dòng)、維護(hù)太平洋海域安全穩(wěn)定，更能通過執(zhí)法合作加深理解，增強(qiáng)戰(zhàn)略互信，使美國(guó)認(rèn)識(shí)到中國(guó)只是謀求國(guó)家和平發(fā)展并無爭(zhēng)奪海洋霸主地位的目的。

2．海上非傳統(tǒng)安全背景下必要性分析

海上非傳統(tǒng)安全是相對(duì)于海上傳統(tǒng)安全而言的，比如海上信息安全、海上生態(tài)活動(dòng)安全、海上資源安全、跨國(guó)犯罪等。海上非傳統(tǒng)安全具有跨國(guó)性、轉(zhuǎn)化性、動(dòng)態(tài)性和協(xié)作性等特點(diǎn)，海上非傳統(tǒng)安全不是對(duì)特定的國(guó)家具有威脅，這種威脅也不是來自某個(gè)主權(quán)國(guó)家，因此海上非傳統(tǒng)安全問題從產(chǎn)生到解決都必須依靠加強(qiáng)國(guó)際合作。中美等太平洋沿岸國(guó)家面臨的海上非傳統(tǒng)安全主要體現(xiàn)在海洋捕撈、海洋污染與環(huán)境保護(hù)、跨國(guó)犯罪、走私販毒、非法移民、海盜、恐怖主義等活動(dòng)中，這些活動(dòng)的跨國(guó)性、復(fù)雜性和主體流動(dòng)性大等特點(diǎn)導(dǎo)致危害性大、偵破難度大?？偟膩碚f，海洋與國(guó)防密不可分，我們要認(rèn)清海洋對(duì)于國(guó)防的重要性，堅(jiān)持海洋國(guó)防建設(shè)和戰(zhàn)略資源開發(fā)，鞏固國(guó)家海洋安全和國(guó)防安全。為了應(yīng)對(duì)海上非傳統(tǒng)安全問題與威脅，中國(guó)應(yīng)該正視國(guó)家安全與海權(quán)存在的威脅，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)作為，推進(jìn)中美海上執(zhí)法合作進(jìn)程，共同抵御太平洋海域的海上非傳統(tǒng)安全問題。

3．“21世紀(jì)海上絲綢之路”背景下必要性分析

海上絲綢之路是歷史上中國(guó)與外國(guó)進(jìn)行商品交易與文化交流的橋梁，隨著時(shí)代發(fā)展在古代絲綢之路的基礎(chǔ)上，中國(guó)提出了“21世紀(jì)海上絲綢之路”構(gòu)想，它是“一帶一路”倡議的重要組成部分，承載著溝通中西方文化，加強(qiáng)構(gòu)建命運(yùn)共同體的重要使命。中國(guó)長(zhǎng)期與韓國(guó)、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印尼、越南等國(guó)家存在領(lǐng)海方面爭(zhēng)端，中國(guó)在南海宣示主權(quán)的行為也已引起很多國(guó)家不滿，“21世紀(jì)海上絲綢之路”中國(guó)資金和項(xiàng)目進(jìn)入部分國(guó)家，也被認(rèn)為是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的威脅。美國(guó)為了防止中國(guó)威脅其世界霸主的地位，提出了重返亞太的戰(zhàn)略，美國(guó)的戰(zhàn)略東移對(duì)中國(guó)與周邊國(guó)家海上絲綢之路合作進(jìn)程產(chǎn)生影響。近年來，在美國(guó)的支持下出現(xiàn)了“釣魚島事件”“菲律賓仲裁案”等爭(zhēng)端，極大阻礙了中國(guó)與周邊國(guó)家的合作進(jìn)程。為推動(dòng)“一帶一路”倡議，中國(guó)除了依據(jù)《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》加強(qiáng)與周邊國(guó)家的合作以外，也需要加強(qiáng)與美國(guó)的溝通交流，利用海上執(zhí)法合作推動(dòng)中美就更多的海洋領(lǐng)域問題達(dá)成共識(shí)。雖然中美兩國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在，但是此舉一定程度上也能化解中美在太平洋海域矛盾，推動(dòng)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的進(jìn)一步發(fā)展。

4．海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下必要性分析

2013年，習(xí)近平發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：21世紀(jì)，人類進(jìn)入了大規(guī)模開發(fā)利用海洋的時(shí)期。海洋在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和對(duì)外開放中的作用更加重要，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益中的地位更加突出，在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)中的角色更加顯著，在國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技競(jìng)爭(zhēng)中的戰(zhàn)略地位也明顯上升[3]。中國(guó)在海洋上擁有廣泛的戰(zhàn)略利益，中國(guó)重視并發(fā)展海洋事業(yè)，重視海洋環(huán)境和漁業(yè)生物資源的保護(hù)、海上維權(quán)執(zhí)法、打擊海上犯罪?？梢哉f，中國(guó)提出的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略是以“和諧海洋”為愿景，依靠加強(qiáng)國(guó)家間的交流合作實(shí)現(xiàn)互利共贏，而非通過強(qiáng)權(quán)和掠奪獲得海上優(yōu)勢(shì)地位。

(二)可行性分析

1．政治基礎(chǔ)

和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，中美關(guān)系自建交以來取得了長(zhǎng)足發(fā)展。中美關(guān)系已然成為當(dāng)今世界最重要、最富活力、最具影響、最有內(nèi)容的雙邊關(guān)系，形成了國(guó)家利益相互交融的局面。習(xí)近平出席第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話和第七輪中美人文交流高層磋商聯(lián)合開幕式時(shí)強(qiáng)調(diào)，中美要秉持共贏理念，不斷提高合作水平，深化兩國(guó)在氣候變化、發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)、防擴(kuò)散、兩軍、執(zhí)法等領(lǐng)域交流合作[4]。建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，中國(guó)堅(jiān)持通過和平、發(fā)展、合作、共贏方式，實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)[5]。面對(duì)全球性問題，中國(guó)不逃避責(zé)任，積極主動(dòng)作為，始終站在和平友好的立場(chǎng)與世界各國(guó)一起迎接挑戰(zhàn)。中美就海上問題雖未達(dá)成全面共識(shí)，但歷史和經(jīng)驗(yàn)越來越讓美國(guó)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)對(duì)話有利于中美加強(qiáng)合作、強(qiáng)化交流能夠更好地化解雙方矛盾，從而更好地治理海洋，推動(dòng)兩國(guó)關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展。共同利益下的合作需求促使中美將合作視野轉(zhuǎn)向海上執(zhí)法領(lǐng)域，中美兩國(guó)的相關(guān)政策為開展海上執(zhí)法合作奠定了政治基礎(chǔ)，也為構(gòu)建中美海上執(zhí)法合作常態(tài)化機(jī)制提供了政治保障。

2．法律基礎(chǔ)

美國(guó)早在20世紀(jì)60年代就開始重視海洋的綜合治理，出臺(tái)了系統(tǒng)性的海洋基本法《海洋法案》，成立了海洋政策委員會(huì)機(jī)構(gòu)，對(duì)海洋事務(wù)實(shí)施系統(tǒng)化管理，海洋治理水平位于世界前茅。美國(guó)完備的海洋法律體系，使之具備開展中美執(zhí)法合作的良好國(guó)內(nèi)法環(huán)境。中國(guó)海洋立法雖然起步晚，但是單項(xiàng)海洋法律法規(guī)的發(fā)展迅速，經(jīng)過2013年機(jī)構(gòu)改革，執(zhí)法主體混亂的局面得到了改善，明確了海警的執(zhí)法主體地位，有利于完善法律，加強(qiáng)法律之間協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。上世紀(jì)90年代開始，中美就漁業(yè)執(zhí)法合作領(lǐng)域達(dá)成了多項(xiàng)共識(shí)，隨著中美關(guān)系進(jìn)一步深化，1997年江澤民訪美期間發(fā)表了《中美聯(lián)合聲明》，并就中美在執(zhí)法合作和法律交流達(dá)成共識(shí)。1998年《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》的簽訂為中美開展海上執(zhí)法合作提供了國(guó)際法依據(jù)?？梢哉f，中美海上執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)是建立在雙邊協(xié)定、條約和區(qū)域性、全球性國(guó)際公約國(guó)際法的基礎(chǔ)上，以雙方國(guó)內(nèi)法為補(bǔ)充，已經(jīng)初步具備開展海上執(zhí)法合作的法律條件。

三、中美海上開展執(zhí)法合作面臨的困境

(一)雙方戰(zhàn)略互信不足制約合作

海洋事業(yè)的健康發(fā)展關(guān)系到海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興。伴隨著國(guó)家發(fā)展，海洋的重要地位日漸凸顯，國(guó)家的戰(zhàn)略利益與戰(zhàn)略空間不斷向海洋擴(kuò)展。作為海權(quán)霸主，美國(guó)希望全球海洋都對(duì)他開放，追求的目標(biāo)是一種全面的控制力[6]。而中國(guó)是一個(gè)愛好和平的國(guó)家，看中的是海洋合作。簡(jiǎn)而言之，中國(guó)仍將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情尚未發(fā)生改變，發(fā)展海洋事業(yè)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是中國(guó)走向復(fù)興的必然選擇。中國(guó)永遠(yuǎn)不會(huì)打著發(fā)展海洋事業(yè)的旗號(hào)侵犯他國(guó)的合法利益。除此之外，中國(guó)與美國(guó)對(duì)待一些海洋問題時(shí)立場(chǎng)不同，在執(zhí)法投入上也不及美國(guó)。比如，美國(guó)尚未批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，對(duì)部分海洋問題與信息公開方面未與中國(guó)達(dá)成共識(shí)，可能成為雙方合作中產(chǎn)生分歧的隱患。正因?yàn)閼?zhàn)略互信不足，美國(guó)想利用中國(guó)周邊牽制中國(guó)發(fā)展，對(duì)中國(guó)周邊國(guó)家的支持也給中國(guó)的海洋安全帶來了隱患。例如，支持菲律賓自導(dǎo)自演的“南海仲裁案”鬧劇，并派軍艦在中國(guó)南沙、西沙海域航行，這類行為破壞了雙方的合作氛圍。

(二)我國(guó)國(guó)內(nèi)法針對(duì)中美執(zhí)法合作法律規(guī)定不細(xì)致

中美開展執(zhí)法合作以聯(lián)合國(guó)決議、國(guó)際條約為前提，有充分的國(guó)際法依據(jù)，但是在具體操作過程中還需要具體的國(guó)內(nèi)法與之銜接。我國(guó)有關(guān)海上執(zhí)法的法律文件雖有30余部，但不成體系。比如在漁業(yè)執(zhí)法方面，我國(guó)缺乏獨(dú)立立法、立法脫節(jié)缺位、漁業(yè)執(zhí)法主體地位不明等問題，沒有一部全國(guó)性的法律作為進(jìn)行執(zhí)法的依據(jù)。相關(guān)法律法規(guī)雖然在實(shí)踐中不斷得到完善，但是與美國(guó)相比仍有很大的發(fā)展空間。在機(jī)構(gòu)重組后，中國(guó)海警局仍需以《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等行業(yè)性法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行執(zhí)法，這顯然不符合中國(guó)海警海上現(xiàn)實(shí)工作[7]。海警轉(zhuǎn)隸后，領(lǐng)導(dǎo)體制等發(fā)生變化，2013年十二屆全國(guó)人大為改革制定的過渡性《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》不適合現(xiàn)狀，不能繼續(xù)使用，修改其他法律需要的周期較長(zhǎng)，為保障改革中海警執(zhí)法工作的順利進(jìn)行，決定采用《關(guān)于中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定(草案)》的相關(guān)規(guī)定開展工作。此舉雖然從執(zhí)法實(shí)際需要出發(fā)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，必須進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等海上執(zhí)法的相關(guān)法律，使之適應(yīng)執(zhí)法現(xiàn)狀，更好地維護(hù)海洋秩序。

(三)兩國(guó)合作與交流機(jī)制尚需完善

有效的國(guó)際合作與交流機(jī)制，是中美兩國(guó)溝通合作的橋梁，是中美海上執(zhí)法合作主要依托。中美海上執(zhí)法合作不管是在漁業(yè)領(lǐng)域還是在海上緝私、打擊偷渡等領(lǐng)域，都需要兩國(guó)共同努力構(gòu)建完善的合作機(jī)制，但現(xiàn)存平臺(tái)對(duì)中美海上執(zhí)法合作的針對(duì)性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在：1998年成立了中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組，2000年簽訂了《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》加強(qiáng)了執(zhí)法部門之間的執(zhí)法協(xié)作，但主要集中在反腐領(lǐng)域。2004年起，定期舉辦的漁業(yè)執(zhí)法會(huì)談，主要就共同打擊北太平洋非法捕撈的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行總結(jié)，不涉及其他領(lǐng)域。2004年中國(guó)加入北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇，圍繞加強(qiáng)多邊海上合作、共同防范打擊偷渡、毒品等海上非法販運(yùn)活動(dòng)，執(zhí)法巡航、應(yīng)急救援和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面展開合作，雖為中美提供交流的平臺(tái)，但是六國(guó)論壇對(duì)于中美海上執(zhí)法合作來說，缺乏指導(dǎo)的針對(duì)性，各國(guó)兼顧，不能全面考慮中美海上執(zhí)法合作的特殊性。

(四)海警部隊(duì)改革對(duì)中美海上執(zhí)法合作的挑戰(zhàn)

2013年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，組建了中國(guó)海警局。隨著改革的進(jìn)一步深化，2018年7月1日起，海警隊(duì)伍劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)，由中央軍委直接領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)人大常務(wù)委員頒布《關(guān)于中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定(草案)》，以法律的名義，賦予了中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法的職責(zé)[8]，規(guī)定中國(guó)海警局在執(zhí)法過程中根據(jù)所執(zhí)行任務(wù)的性質(zhì)，行使相關(guān)職權(quán)。并簡(jiǎn)單闡釋了中國(guó)海警局的職責(zé)和職權(quán)，提出要與其他有關(guān)機(jī)關(guān)建立協(xié)作機(jī)制，明確了中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的職能會(huì)導(dǎo)致其他相關(guān)法律修訂。但是，中美海上執(zhí)法合作的順利推進(jìn)還需要對(duì)中國(guó)海警局的職能范圍進(jìn)一步細(xì)化，例如與其他國(guó)家海上執(zhí)法協(xié)作、執(zhí)法信息共享等方面內(nèi)容。科學(xué)的程序是保障中國(guó)海警局實(shí)施法律的前提，也是推動(dòng)中美海上執(zhí)法合作向縱深發(fā)展的重要條件。

四、中美海上執(zhí)法合作突破困境的幾點(diǎn)思考

(一)堅(jiān)持平等互利合作基礎(chǔ)

奧巴馬上臺(tái)后，美國(guó)提出的“亞太再平衡”，其戰(zhàn)略焦點(diǎn)在于遏制中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展[9]。面對(duì)中美兩國(guó)意識(shí)形態(tài)差異、美國(guó)對(duì)于中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的誤讀、以及兩國(guó)政府間的博弈，表明中國(guó)立場(chǎng)尤為重要。中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展不依賴掠奪，也不依賴霸權(quán)，中美海上執(zhí)法合作是推進(jìn)兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的重要一環(huán)。中國(guó)堅(jiān)持走合作共贏的道路，認(rèn)為和平、發(fā)展、合作、共贏是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的方式。平等是開展合作的基石，共贏是合作的營(yíng)養(yǎng)劑。在中美海上執(zhí)法合作中，要保持中國(guó)的大國(guó)形象，互相尊重主權(quán)，不擺架子，不耍特權(quán)，做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。平等基礎(chǔ)，互利共贏是目標(biāo)，中美在合作中，應(yīng)共享資源。把執(zhí)法合作當(dāng)作維護(hù)太平洋海域和諧穩(wěn)定的重要途徑，促進(jìn)海洋執(zhí)法合作的順利進(jìn)行，而非試圖通過執(zhí)法合作擴(kuò)張國(guó)家權(quán)力和控制別國(guó)的工具。

(二)完善執(zhí)法合作雙邊協(xié)定，推動(dòng)合作機(jī)制的構(gòu)建

太平洋海域治理與安全穩(wěn)定的維系，需要周邊國(guó)家共同努力，在積極推進(jìn)中美海洋執(zhí)法合作的同時(shí)，應(yīng)努力構(gòu)建完善的合作機(jī)制，提高執(zhí)法合作效果。雖然自2004年起，中美每年定期舉辦漁業(yè)執(zhí)法會(huì)談，中國(guó)也于2005加入北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇，但是中美之間始終缺少一個(gè)針對(duì)海上執(zhí)法合作的交流平臺(tái)。隨著我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行，已經(jīng)明確了中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法職能，重新組建了國(guó)家海洋局，提高了執(zhí)法效率。中國(guó)應(yīng)利用本次機(jī)構(gòu)改革提供的便利條件，以中美漁業(yè)執(zhí)法合作為基礎(chǔ)，不斷完善雙邊協(xié)定，健全體系化數(shù)據(jù)共享與合作交流機(jī)制。建議中國(guó)海警局和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)簽署合作會(huì)談紀(jì)要，加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)溝通，建立中美海上執(zhí)法部門現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)機(jī)制通過設(shè)立執(zhí)法合作常務(wù)理事會(huì)、設(shè)立海上緊急事務(wù)小組、設(shè)立海上執(zhí)法培訓(xùn)與研究中心，完善執(zhí)法合作機(jī)制的組織框架。條件成熟時(shí)可以參考?xì)W盟類型化、專門化的警務(wù)執(zhí)法合作機(jī)制，設(shè)立海上執(zhí)法合作常務(wù)理事會(huì)，妥善解決執(zhí)法差異，促進(jìn)情報(bào)信息共享，提高合作效率。

(三)完善海上執(zhí)法相關(guān)立法

實(shí)現(xiàn)中美海上執(zhí)法合作的目的需要依靠中美雙方的共同努力，除了在國(guó)家層面達(dá)成合作共識(shí)，構(gòu)建科學(xué)的合作機(jī)制以外還需要完善的法律。美、日、韓等國(guó)都很重視海上執(zhí)法合作的法治化，針對(duì)海上執(zhí)法有一套相對(duì)完善的法律體系。我國(guó)有關(guān)的海洋法規(guī)雖然健全，但是立法分散，缺乏海上執(zhí)法綜合性立法，這將會(huì)導(dǎo)致中美在海上合作或者矛盾解決上難以處理。中國(guó)有必要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情就執(zhí)法主體、職權(quán)設(shè)立、執(zhí)法程序、與其他機(jī)構(gòu)或其他國(guó)家的協(xié)作機(jī)制以及執(zhí)法監(jiān)督與救濟(jì)程序等方面制定明確的法律。中國(guó)海警局成立以來，規(guī)定了“中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)”，從法律層面明確了中國(guó)海警進(jìn)行海上執(zhí)法時(shí)的行政主體的地位[10]，但是過渡期的法律，只籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)中國(guó)海警局在履行執(zhí)法任務(wù)時(shí)，行使公安機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán)，對(duì)于職權(quán)的行使規(guī)定得不夠細(xì)致。目前，還缺少一部以中國(guó)海警局為執(zhí)法主體，圍繞海上執(zhí)法活動(dòng)、程序等內(nèi)容的具有規(guī)范性的法律。因此，應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)依據(jù)立法程序，制定一部海上執(zhí)法的法律。確立中國(guó)海警局在海上執(zhí)法的主體地位與職權(quán)范圍，用規(guī)范執(zhí)法的程序，取代原有模糊、冗雜的法律。

(四)抓住海警部隊(duì)改革的機(jī)遇

改革之后，我國(guó)海洋執(zhí)法主體混亂的局面得到改善，明確了中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的職能。但是面對(duì)復(fù)雜的海洋問題以及多變的中美海上執(zhí)法合作，對(duì)執(zhí)法能力和執(zhí)法效率提出了更高的要求。理順中國(guó)海警局的管理體制和人員編制，有利于保障下一步工作的順利進(jìn)行。未雨綢繆，完善海洋執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，包括中國(guó)海警局與國(guó)內(nèi)相關(guān)單位的協(xié)作也包括中國(guó)海警局與其他國(guó)家的協(xié)作。中國(guó)海警局成立后，應(yīng)該參考以美、日等國(guó)海上執(zhí)法力量的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有的裝備，根據(jù)海上執(zhí)法需要更新裝備，提高數(shù)字化水平，保障中國(guó)海警的戰(zhàn)斗力。

五、結(jié)語

中美海上執(zhí)法合作，解決了太平洋公海漁業(yè)捕撈問題，成為打擊跨境走私、偷渡等違法行為的重要防線，有助于加強(qiáng)海洋安全建設(shè)，營(yíng)造良好的海洋環(huán)境。它也是中美兩國(guó)加深了解的媒介，通過在執(zhí)法合作中的溝通配合，緩解兩國(guó)對(duì)特定問題觀點(diǎn)上存在的分歧，加深兩國(guó)的了解，樹立中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。中國(guó)履行建立海上安全命運(yùn)共同體的倡議，必將為維護(hù)地區(qū)海上和平與安全穩(wěn)定貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)奠定基礎(chǔ)。