論公安民警執(zhí)法中的法治思維

陳 鈺

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

一、引言

黨的十九大把堅(jiān)持全面依法治國(guó)作為新時(shí)代發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，明確提出全面依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，開啟了全面依法治國(guó)的新時(shí)代。2016年，《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》對(duì)公安執(zhí)法工作做出明確部署。2017年，習(xí)近平總書記對(duì)全國(guó)公安機(jī)關(guān)及廣大公安民警提出對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明的“四句話、十六字”總要求，其中執(zhí)法公正成為公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的最終歸宿。公安民警在執(zhí)法中的法治思維不僅關(guān)乎公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，也影響著社會(huì)主義法治國(guó)家的發(fā)展。因此，提升公安民警的法治思維水平，是著力培養(yǎng)新時(shí)代高素質(zhì)公安人才和法治人才的應(yīng)有之義，更是營(yíng)造濃厚法治氛圍，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的必然要求。

二、法治思維的概念界定

(一)法治思維

當(dāng)前學(xué)界對(duì)于法治思維的概念存在多種表述。有學(xué)者認(rèn)為：“法治思維是指按照法律的邏輯及其體現(xiàn)的正義標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行思考、分析、解決問題的思維模式?！盵1]也有學(xué)者認(rèn)為：“法治思維是運(yùn)用法治理念和視角觀察思考社會(huì)現(xiàn)象以及在實(shí)踐中所形成的思想方式?！盵2]盡管表述方式不同，但關(guān)于法治思維概念的核心要義卻是一致的。本文認(rèn)為，法治思維是指行為人依據(jù)法律進(jìn)行合法與非法的判斷或推理的思維，突出強(qiáng)調(diào)法律的核心地位。其基本內(nèi)涵包括以下三方面：

第一，法治思維是一種規(guī)則思維。習(xí)近平指出：“法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩。”[3]法治是規(guī)則之治，規(guī)則思維是以法規(guī)則為依據(jù)，進(jìn)行分析和解決問題的思維方式。對(duì)于裁判者、執(zhí)法者來(lái)說，規(guī)則思維為其劃定了權(quán)力行使的邊界，強(qiáng)調(diào)其運(yùn)用法律規(guī)則及法治精神定分止?fàn)?、化解社?huì)矛盾、解決社會(huì)糾紛。對(duì)于社會(huì)民眾來(lái)說，規(guī)則思維強(qiáng)調(diào)其遵守法律、信奉法律，善于通過法律途徑來(lái)維護(hù)自身權(quán)利。因此，學(xué)習(xí)并掌握法律規(guī)則，自覺依規(guī)則行事，是法治思維重要的外化表現(xiàn)。

第二，法治思維是一種推理性思維。法律自身具有一定的局限性。一方面，法律具有滯后性。這是由于其調(diào)整的社會(huì)關(guān)系始終處在動(dòng)態(tài)發(fā)展之中，而法律自身卻是相對(duì)靜態(tài)的規(guī)則，因此法律的修改制定始終滯后于社會(huì)關(guān)系發(fā)展。法律工作者需要具備解釋法律、推理適用法律的能力，以在維護(hù)法律相對(duì)穩(wěn)定性的前提下，使之適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化。另一方面，由于法律是對(duì)整個(gè)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，因而其規(guī)則為滿足普遍適用性而降低了相對(duì)明確性。因此，法律解釋必不可少，而法律推理思維正是法律解釋學(xué)中重要的方法論。

第三，法治思維是一種實(shí)踐性思維。即“自覺地將人類實(shí)踐活動(dòng)本身的各種要素及其與實(shí)踐活動(dòng)的動(dòng)態(tài)關(guān)系作為思維的邏輯理路加以遵循的哲學(xué)思維方式”[4]。法治思維的實(shí)踐性在于其以解決實(shí)踐中的具體問題為最終目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)實(shí)問題的思考所形成的法治原則、法治精神又構(gòu)成了法治思維的理論基礎(chǔ)。在馬克思主義哲學(xué)中，實(shí)踐決定認(rèn)識(shí)思維，現(xiàn)實(shí)世界具有先在性，任何理論都需要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，法治思維正是連接法治理論與法治實(shí)踐的橋梁。法律工作者將靜態(tài)的法治理論運(yùn)用于日常工作中，用以解決現(xiàn)實(shí)問題，運(yùn)用法治思維和法治方式管理國(guó)家和社會(huì)，也是社會(huì)主義法治國(guó)家的應(yīng)有之義。

(二)相關(guān)概念辨析

1.道德思維

“道德思維是人們基于對(duì)人與自然、人與人及人與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)進(jìn)而形成的思維習(xí)慣，從知到情、意而行的修養(yǎng)過程中，按照符合社會(huì)要求的道德進(jìn)行思考和評(píng)判?！盵5]其核心是關(guān)于是非、善惡的判斷，而非合法性判斷。由于道德常常受到個(gè)體差異的影響，因而很難形成普遍適用的規(guī)范體系。如法官在裁判過程中，若以道德思維為指引，就很有可能出現(xiàn)“同案不同判”現(xiàn)象，導(dǎo)致司法不公。此外，道德是一種軟約束，這使得不具有強(qiáng)制力的道德思維無(wú)法成為治國(guó)理政的主流思維方式，而僅僅可以作為法治思維的補(bǔ)充。

2.政治思維

政治思維是以政治原則、政治利益、政治穩(wěn)定為主要判斷依據(jù)的思維方式。盡管政治思維是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)干部必備的思維方式之一，但不能凡事都用政治思維來(lái)考量。否則，容易使社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政治問題，進(jìn)而脫離法律程序，引發(fā)更大社會(huì)矛盾。

(三)公安民警法治思維

1.合法行政思維

我國(guó)公安機(jī)關(guān)作為政府的職能部門，肩負(fù)著社會(huì)管理職能。公安民警始終處于執(zhí)法的第一線，應(yīng)該嚴(yán)格遵守依法行政的相關(guān)要求。合法性原則是權(quán)力行使的首要原則，主要包括行政主體合法以及行政行為合法兩方面。行政主體合法，要求公安民警執(zhí)法必須有法律授權(quán)的資格；與此同時(shí)，具備行政主體資格的公安民警在執(zhí)法過程中還要嚴(yán)守法律的界限。一方面，對(duì)于法律規(guī)定的義務(wù)，公安民警要積極作為，依法履行職責(zé)，更好地維護(hù)社會(huì)治安。另一方面，對(duì)于法律未規(guī)定或禁止性規(guī)定，公安民警要秉持“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治理念，避免因權(quán)力擴(kuò)張及過度執(zhí)法造成對(duì)公民合法權(quán)利的侵害。

2.合理行政思維

合理行政思維要求公安民警在執(zhí)法過程中除了要嚴(yán)格遵循法律規(guī)定外，還要從情感、道德等非法律角度考慮行政行為的合理性，其本質(zhì)是公安民警行政裁量權(quán)運(yùn)用的適當(dāng)性問題。首先，公安民警執(zhí)法要遵循比例原則。這一原則的核心在于“目的—手段”的平衡性，即公安民警在行使執(zhí)法裁量權(quán)時(shí)，除必要措施外，要選擇對(duì)相對(duì)人損害最小的行政手段。其次，公安民警執(zhí)法要始終貫徹公平公正原則，即堅(jiān)持同等情況同等對(duì)待，不同情況差別對(duì)待。最后，行使行政裁量權(quán)時(shí)要考慮相關(guān)因素，合理作出裁量。

3.權(quán)力制約思維

法治的核心即限制公權(quán)力，保障私權(quán)利。權(quán)力制約思維旨在樹立權(quán)力有限性的觀念，糾正部分公安民警長(zhǎng)期存在的權(quán)力無(wú)邊界、可任意行使的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。同時(shí)，明確有限權(quán)力也要受嚴(yán)格制約的意識(shí)。現(xiàn)代社會(huì)中，公安民警執(zhí)法要以權(quán)利本位為指引，破除權(quán)力本位的禁錮，抵制傳統(tǒng)思維中人治和專制的不良影響，宣揚(yáng)現(xiàn)代法治文明中自由、平等、民主的價(jià)值理念，實(shí)現(xiàn)公安民警執(zhí)法權(quán)在規(guī)范的軌道上運(yùn)行。最后，權(quán)力制約思維還強(qiáng)調(diào)權(quán)力監(jiān)督觀念。保證權(quán)力正確行使，必須形成科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，這是使權(quán)力始終沿著正確方向行使的最有力保證。正如習(xí)近平所言，“要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)利。如果法治的堤壩被沖破了，權(quán)力的濫用就會(huì)像洪水一樣成災(zāi)”[6]。

4.正當(dāng)程序思維

正當(dāng)程序思維在公安民警法治思維體系中屬于技術(shù)性思維，是為實(shí)現(xiàn)公安民警執(zhí)法規(guī)范化的具體程序規(guī)則。相對(duì)于實(shí)體正義而言，程序正義是一種實(shí)現(xiàn)路徑，具有工具價(jià)值。任何實(shí)體法律的實(shí)施都離不開程序規(guī)范?！俺绦驈?qiáng)調(diào)價(jià)值中立、客觀性，注重形式上的對(duì)等，這就為不同價(jià)值觀的和平共處和共同發(fā)展提供了回旋空間和前提條件。”[7]因此，公安民警公正執(zhí)法應(yīng)該從具有可操作性的程序設(shè)計(jì)入手，通過對(duì)“怎樣執(zhí)法”的程序共識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)“共同承認(rèn)這樣執(zhí)法”的實(shí)體共識(shí)，并使這種執(zhí)法結(jié)果的共識(shí)具有強(qiáng)制執(zhí)行的力量，不容許混淆黑白的妥協(xié)，不容許以暗盤交易取代普遍合意。

三、部分公安民警法治思維缺失的原因

法治公安建設(shè)要求公安民警具備較高的執(zhí)法水平，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。然而，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)要想實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)還面臨眾多問題。根深蒂固的傳統(tǒng)思想觀念、公安院校及公安實(shí)戰(zhàn)部門法治教育的欠缺以及相關(guān)體制機(jī)制的不健全，都加劇了部分公安民警法治思維的缺失。同時(shí)，公安民警的法治思維欠缺又會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)違法行政行為，侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)事件屢禁不止，不僅降低了公安民警執(zhí)法公信力，還影響了警民關(guān)系。

(一)傳統(tǒng)文化的影響

法治是理性的體現(xiàn)。而在我國(guó)傳統(tǒng)文化中，更為注重通過道德和禮教來(lái)約束人們行為，而非明確的法律規(guī)則，因而格外強(qiáng)調(diào)君主家長(zhǎng)式的個(gè)人權(quán)威。盡管長(zhǎng)期以來(lái)的禮教對(duì)于國(guó)家、社會(huì)管理發(fā)揮了巨大作用，但也造成國(guó)人在一定程度上以對(duì)個(gè)人權(quán)威的崇拜代替對(duì)法律規(guī)則的信奉，最終導(dǎo)致人治思想根深蒂固。雖然現(xiàn)代社會(huì)早已由人治轉(zhuǎn)向法治，但傳統(tǒng)文化對(duì)于人潛移默化的影響仍不可忽視。少數(shù)公安民警執(zhí)法時(shí)，過于追求執(zhí)法結(jié)果而較少關(guān)注程序的規(guī)范性和過程的合法性，任意行使自由裁量權(quán)，更有甚者濫用職權(quán)、參與權(quán)錢交易，唯權(quán)、唯上、不唯法。

(二)法治教育的欠缺

深刻理解法治內(nèi)涵、領(lǐng)悟法治精神是形成法治思維的前提。然而，長(zhǎng)期以來(lái)的公安法治教育存在著忽視對(duì)法治理念、法學(xué)原理傳授的弊病。當(dāng)前公安民警的法治教育，大多側(cè)重于學(xué)習(xí)執(zhí)法的具體規(guī)則，刑法、刑事訴訟法、行政法等法律成為公安院校學(xué)生和在職民警學(xué)習(xí)的重點(diǎn)，而法理學(xué)、民商法等看似與公安民警職業(yè)相關(guān)性較低的法律鮮有涉及。這就導(dǎo)致一些公安民警不了解法律背后的原理，因而很難形成系統(tǒng)的法治思維。

(三)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的失控

為有效防治腐敗，國(guó)家采取了一系列措施完善監(jiān)督機(jī)制，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。盡管公安民警執(zhí)法的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制比較健全，但部分公安民警腐敗問題卻始終難以有效遏制?！熬科湓蛟谟诒M管有嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，但由于執(zhí)行不到位、追責(zé)不到位致使監(jiān)督失控，因權(quán)力濫用而引發(fā)的冤假錯(cuò)案屢屢再現(xiàn)?！盵8]例如，震驚全國(guó)的呼格吉勒?qǐng)D案、趙作海案、聶樹斌案等，無(wú)不反映出法律對(duì)公安民警權(quán)力濫用有效防范的缺失。

四、公安民警法治思維提升路徑

法治思維的形成需要一個(gè)長(zhǎng)期、反復(fù)的過程，并非一日之功。在法治公安建設(shè)的大背景下，要從宏觀層面對(duì)公安民警法治思維的培育路徑進(jìn)行體系設(shè)計(jì)，從理論到實(shí)踐，從內(nèi)化于心到外化于行，最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化。為此，本文從法治認(rèn)知、法治信仰及法治實(shí)踐三個(gè)層面探討公安民警法治思維提升路徑。

(一)學(xué)習(xí)法律知識(shí)，提升法律素養(yǎng)

法律知識(shí)是法治思維的基礎(chǔ)，也是公安民警執(zhí)法中必備的知識(shí)能力。一個(gè)缺乏法律知識(shí)的公安民警是不可能具備法治思維的。因此，提升公安民警法治思維的首要舉措當(dāng)屬對(duì)法律專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)。公安民警處在執(zhí)法第一線，每天需要處理大量的刑事、行政案件，其對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的適用和裁量權(quán)的把握成為公安民警執(zhí)法水平的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)法理、民商等法律的學(xué)習(xí)。民法作為最重要的私法，其中所蘊(yùn)含的公平、誠(chéng)信、權(quán)利保護(hù)、契約自由等精神都是法治社會(huì)不可缺少的價(jià)值追求。公安民警通過對(duì)私法的學(xué)習(xí)，有利于形成權(quán)利至上觀念，在執(zhí)法中更注重對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。

(二)理解法律原理，樹立法治信仰

具體的法律規(guī)范是表象，要想提升法治思維，還離不開對(duì)法律背后原理的理解與體悟。法理是抽象概念的集合，只有真正理解了法理，才會(huì)對(duì)具象的法律規(guī)范予以認(rèn)同，進(jìn)而增進(jìn)公安民警的法治信仰。伯爾曼曾言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！狈ㄖ嗡季S能否養(yǎng)成，其中一個(gè)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是法治是否成為公安民警的共識(shí)，是否成為公安民警的信念和準(zhǔn)則。“中國(guó)自古以來(lái)從不缺乏信仰法律、執(zhí)法如山的人，如人們傳頌包拯、海瑞的故事，都源于他們對(duì)法律、正義的信仰與堅(jiān)守。信仰法律就是信仰正義?！盵9]正如羅馬的法諺所云：“為實(shí)現(xiàn)正義，哪怕天崩地裂。”公安民警在對(duì)法理融會(huì)貫通后，自然會(huì)形成對(duì)法治的信仰，進(jìn)而通過法治思維予以體現(xiàn)。具體到執(zhí)法中，便是對(duì)程序正義、實(shí)體正義的追求與堅(jiān)守。公安機(jī)關(guān)信仰法律，依照法治思維辦事，會(huì)大大增加公信力，同時(shí)可以為普通民眾做表率，最終形成全民守法、尊法、信法的良好局面，推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)。

(三)靈活運(yùn)用法律，公正文明執(zhí)法

紙上得來(lái)終覺淺，絕知此事要躬行。公安民警僅僅學(xué)習(xí)書本上的法律知識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，法治的歸宿在于實(shí)踐。只有將已經(jīng)掌握的法律知識(shí)充分運(yùn)用到執(zhí)法實(shí)踐中，才是法治思維培育的最終目的。經(jīng)過前兩個(gè)階段，即法律專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)以及法治精神的內(nèi)化，公安民警的法治思維在理論層面已基本形成，接下來(lái)就需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，其具體體現(xiàn)為公安民警能否嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。一方面，在執(zhí)法理念上，公安民警要始終牢記自身負(fù)有保護(hù)公民人身安全、財(cái)產(chǎn)安全的法定職責(zé)。當(dāng)公民面臨危難時(shí)，公安民警能夠在第一時(shí)間予以救助。這是其積極作為的表現(xiàn)，要防止不作為行為的發(fā)生。另一方面，公安民警執(zhí)法還要避免過度作為，即防止權(quán)力的擴(kuò)張與濫用。這一點(diǎn)與公安民警法治思維中比例原則的內(nèi)涵有相似性。因此，公安民警在進(jìn)行行政處罰或采取強(qiáng)制措施時(shí)，要嚴(yán)格依照法定程序，不得侵害公民的合法權(quán)利。