聯(lián)合國維和行動中軍警民協(xié)同概述

劉圣皇，胡建國

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

從1948年聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織建立發(fā)展至今，無論是傳統(tǒng)維和行動，還是多元化維和行動，聯(lián)合國維和行動主要參與力量可分為軍事人員、維和警察和民事人員三部分。特別是在多元化維和行動中，三方參與力量具有不同的人員構(gòu)成、組織架構(gòu)及職責功能，分工明確，在各自領(lǐng)域和職責范圍內(nèi)都發(fā)揮著重要作用，但同時為完成共同的維和使命和授權(quán)任務而相互支持，緊密協(xié)作。

一、聯(lián)合國維和行動中軍警民力量概述

(一)聯(lián)合國軍事人員

聯(lián)合國軍事人員是參與聯(lián)合國維和行動傳統(tǒng)力量，根據(jù)聯(lián)合國安理會或聯(lián)合國大會決議，并征得當事國同意，由聯(lián)合國維持和平行動特別委員會負責組建，受命派往發(fā)生威脅和平的國際沖突地區(qū)，執(zhí)行維持和平專門任務的武裝力量。聯(lián)合國軍事人員主要分為成建制部隊、軍事專家、參謀軍官三大類[1]。

成建制部隊在聯(lián)合國軍事人員構(gòu)成中所占比例最大，從類別上可分為兩大類。一類是安全(戰(zhàn)斗)部隊，如步兵營、警衛(wèi)分隊；一類是支助(后勤)部隊，如工程、醫(yī)療、運輸、通信等。在派遣規(guī)模上一般分為連(大約120到150人)、營(大約500到1 000人)、旅(大約4 000到10 000人)三個級別。

軍事專家主要包括軍事觀察員、軍事聯(lián)絡(luò)官、軍事顧問等[2]。其中，軍事觀察員任務是監(jiān)督?jīng)_突方所同意的任何軍事安排，如?；?、停戰(zhàn)、撤軍和維持非軍事區(qū)等。其工作方式是監(jiān)督?jīng)_突方對這些軍事安排的遵守情況以及責任區(qū)內(nèi)的總體軍事形勢，并通過自己的指揮系統(tǒng)提交相應報告；軍事聯(lián)絡(luò)官負責保持與非聯(lián)合國維和部隊的聯(lián)絡(luò)，還可以與維和行動駐在國軍隊進行聯(lián)絡(luò)[3]；軍事顧問是維和行動得到授權(quán)之前，聯(lián)合國秘書長在任命特別代表的同時，任命一些軍官擔任特別代表或特使的軍事顧問。

參謀軍官一般以單個軍人形式部署在任務區(qū)維和部隊總部或聯(lián)合任務機構(gòu)中執(zhí)行特別任務，在一些小型或傳統(tǒng)維和行動中，其與軍事觀察員享有同等地位身份。在復雜或大型維和任務區(qū)中，參謀軍官還包括履行保障任務的軍隊文職人員。國際構(gòu)成是參謀軍官的一大特點，目的是確保出兵國在任務區(qū)的中立和比例平衡。

聯(lián)合國軍事人員與聯(lián)合國警察、聯(lián)合國文職人員并肩戰(zhàn)斗，共同保護人員和財產(chǎn)安全；與任務區(qū)其他軍事實體保持密切合作，努力促進穩(wěn)定與安全；與當?shù)厣鐓^(qū)和當?shù)剀娛氯藛T合作，促進相互了解，共同實現(xiàn)持久和平[4]。軍事人員的具體任務包括監(jiān)督?；?、停戰(zhàn)、休戰(zhàn)和撤軍；觀察并報告沖突地區(qū)局勢；隔離沖突各方，協(xié)助恢復沖突地區(qū)治安或維持沖突地區(qū)秩序；運送和保護人道主義援助；監(jiān)督大選或公民投票等內(nèi)容[5]。

(二)聯(lián)合國警察人員

1960年，安全理事會第143(1960)號決議授權(quán)部署了由加納30名警察組成的一支特遣隊，以支助聯(lián)合國剛果行動。當時的常規(guī)任務僅限于監(jiān)測、觀察和報告。1990年代初開始，在監(jiān)測活動之外，加入了咨詢、指導和訓練。2000年，《卜拉希米報告》呼吁在警察使用上建立“理論上的轉(zhuǎn)變”,隨后設(shè)立了警察司，并在稱謂上以“UNPOL”(聯(lián)合國警察)代替舊的“CIVPOL”(民警)[6]。秘書長于2011年發(fā)表聯(lián)合國第一次關(guān)于UNPOL的報告,承認UNPOL在實現(xiàn)可持續(xù)和平與安全方面的中心作用。2014年11月,安全理事會通過第一次以UNPOL為主旨的2185號決議。聯(lián)合國警察主要分為民事維和警察和成建制維和警隊兩大主體。

民事維和警察是聯(lián)合國成員國派出的在任務區(qū)單獨執(zhí)行任務的民事單警，主要任務是支助東道國警察部門和執(zhí)法機構(gòu)的改革、改組和重建；為東道國警察部門和執(zhí)法機構(gòu)提供行動支助；參與臨時的治安維護和其他執(zhí)法，促進和保護人權(quán)以及保護平民等。

成建制維和警隊是專業(yè)的、有凝聚力的、武裝機動警察隊伍，為聯(lián)合國行動提供安全支持，確保聯(lián)合國人員及財產(chǎn)安全，參與平民保護，支持高風險及需要整體反應的警務行動[7]。

(三)聯(lián)合國民事人員

從廣義上來說，在和平行動中，任務區(qū)民事部門包括聯(lián)合國國家工作隊、聯(lián)合國維和行動部、后勤支持部和政治事務部等與聯(lián)合國工作有關(guān)的非制服人員[8]。按照職能分工，任務區(qū)民事部門可分為民事實體部門和民事支持部門?？傮w來說，民事部門在多元化和平行動中主要參與政治事務協(xié)調(diào)、推行性別主流化、保護人權(quán)、公共信息收集和處理、提供后勤支持等和平行動，在聯(lián)合國各個任務區(qū)中扮演著重要角色。

聯(lián)合國任務區(qū)民事實體部門主要包括：特別代表辦公室、例會籌備辦公室、性別問題辦公室、高級法律顧問、紀檢處、任務區(qū)聯(lián)合行動中心、任務區(qū)聯(lián)合分析中心、政府協(xié)調(diào)辦公室、艾滋病預防辦公室、人道主義支持辦公室、性別保護顧問辦公室、政策分析辦公室、鞏固和平辦公室、快速反應辦公室和任務區(qū)領(lǐng)導高級顧問、公正和安全辦公室、人權(quán)保護辦公室、法制和政策改革辦公室、培訓和督導辦公室、聯(lián)合國排雷部門、監(jiān)獄勞教高級顧問等[9]。主要職能為：與軍事部門、人權(quán)部門和發(fā)展部門一起促進任務區(qū)解除武裝、復員、重返社會項目的發(fā)展；參與政治事務協(xié)調(diào)；提高女性話語權(quán)，實現(xiàn)性別主流化；促進司法公正；為掃雷行動提供幫助；保護人權(quán)并完善法律；公共信息收集和處理。

聯(lián)合國任務區(qū)民事支持部門主要包括：地區(qū)航空處、任務區(qū)支助行動中心、審計、風險管理及紀律執(zhí)行調(diào)查委員會、地區(qū)事務辦公室、信息管理處、地理信息、信息技術(shù)和通信處、衛(wèi)生安全和環(huán)境保護處、財政和預算處、任務區(qū)綜合培訓中心、人力資源管理處、服務保障部、保障鏈管理部。主要職能為：對任務區(qū)各行政部門服務提供支持；保障任務區(qū)工作人員的健康和安全；開展對外交流；經(jīng)濟支持(制作和執(zhí)行任務區(qū)預算，支付工作人員工資)；對各個部門提供后勤支持；招募、訓練、發(fā)展、為駐在國能力建設(shè)提供幫助；對任務執(zhí)行是否尊重駐在國法律和聯(lián)合國要求以及對任務區(qū)協(xié)定進行監(jiān)督等。

二、聯(lián)合國維和行動中軍警民協(xié)同的背景和意義

聯(lián)合國維和行動旨在在戰(zhàn)斗結(jié)束的地方維護和平，幫助執(zhí)行和平協(xié)議。早期，傳統(tǒng)的軍民合作僅僅是個軍事標簽，用以描述武裝力量介入或者與民事團體合作的場合。從更廣泛意義上看，軍民合作是開展信息行動的重要組成部分，涉及心理行為和公共媒體事務，有利于軍事指揮人員塑造其環(huán)境，利用多樣化方法完成授權(quán)任務。當前，聯(lián)合國維和行動已經(jīng)由傳統(tǒng)的軍事性、戰(zhàn)爭沖突后監(jiān)督?；饏f(xié)議、分割沖突方發(fā)展到復雜的涉及軍事、民事和警察的多層面行動。這就要求維和行動不再是單一的軍事行動，而是一項多主體參與的綜合行動，需要軍事、民事和警察三方的共同合作來實現(xiàn)維護和平的目標。隨著維和行動的深入發(fā)展，軍警民協(xié)同越來越成為維持和平與建設(shè)和平的必要舉措，盡管軍警民各方在職責任務上存在較大差別，但在維持和平、人道主義救援、維護社會穩(wěn)定、重建與發(fā)展項目援助等領(lǐng)域建立強大的軍警民合作與協(xié)調(diào)機制已成為共識。具體來說，其具有三個方面意義：

一是有利于形成工作合力。在多元化維和行動中，在制度設(shè)計層面，軍警民三大參與方在工作領(lǐng)域和職責任務上有很大區(qū)分，但又彼此依存，互為支撐，共同服從于聯(lián)合國任務授權(quán)。在具體行動層面，三方是保障與被保障、服務與被服務、保護與被保護的關(guān)系，在履行保護平民、人道主義援助及重建改革等職責中軍警民聯(lián)合行動已然成為常態(tài)。因此，三方之間只有通力協(xié)作，密切配合，形成工作合力，才能保證授權(quán)任務圓滿完成。

二是有利于提高行動效率。由于自身體制弊端和先期規(guī)劃的不足，軍警民在任務授權(quán)和具體行動中存在著交叉和重合環(huán)節(jié)，以及界限不明的模糊區(qū)域。必須通過全面統(tǒng)籌，科學整合，才能明晰各自職責，避免工作重復，減少工作盲區(qū)，提高行動效率。

三是有利于節(jié)約資源成本。聯(lián)合國維和行動需要大量的人力、財力、物力投入。如果軍事、警察和民事部門各自為政，單打獨斗，易導致對同一工作或項目重復投入，耗費過多的經(jīng)費和資源。通過加強對三者間職能的協(xié)同整合，統(tǒng)一經(jīng)費預算和后勤保障，可有效利用聯(lián)合國的有限資源，極大降低經(jīng)費開支和行政成本。

三、聯(lián)合國維和行動中軍警民協(xié)同現(xiàn)狀

2002年9月，聯(lián)合國維和行動部首次提出維和行動中的軍警民協(xié)調(diào)機制。它是一個為實現(xiàn)聯(lián)合國維和行動目標，在軍事、警察和民事部門、發(fā)展機構(gòu)和當?shù)孛癖娭g，通過各層面的信息交流、談判、沖突消除、相互支持、計劃等相互作用的體系。在任務區(qū)，軍警民之間的協(xié)同主要表現(xiàn)為：

(一)建立協(xié)同機制和機構(gòu)

在聯(lián)合國任務區(qū)，特別是大型綜合特派團，軍警民各方在秘書長特別代表和任務區(qū)領(lǐng)導小組(包括軍警民各方負責人以上的任務區(qū)領(lǐng)導層)領(lǐng)導下，主要通過以下機制或部門促進協(xié)同：

1.綜合任務計劃程序(IMPP)。在任務計劃階段，聯(lián)合國采取綜合任務計劃程序(IMPP)來促進對多元化維和行動的規(guī)劃。這一舉措使維和行動各參與方，包括軍警民都能參與到任務區(qū)計劃制定過程中來，使各方達成戰(zhàn)略共識，在任務規(guī)劃中結(jié)合授權(quán)任務和各方能力科學整合軍警民的任務職責。

2.綜合培訓中心(IMTC)。綜合培訓中心統(tǒng)籌軍警民入職培訓、崗位培訓。在培訓中整合三方教育資源，以期三方人員既能重點掌握本領(lǐng)域知識技能，又能了解其他兩方領(lǐng)域內(nèi)的整體授權(quán)和運行特點，增強三方間的認識和理解，為具體行動中的協(xié)同配合打下良好基礎(chǔ)。

3.聯(lián)合行動中心(JOC)、聯(lián)合任務分析中心(JMAC)。通過收集整理軍警民不同渠道獲取的形勢分析報告及行動信息，對任務區(qū)當前形勢進行預警，協(xié)助特派團領(lǐng)導小組做出決策。同時，聯(lián)合行動中心還扮演危機協(xié)調(diào)中心的角色，協(xié)助特派團領(lǐng)導小組對重要緊急聯(lián)合行動進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4.綜合保障服務(ISS)、聯(lián)合后勤中心(JLOC)。管理統(tǒng)籌任務區(qū)所有的后勤資源，根據(jù)特派團領(lǐng)導小組的優(yōu)先排序，協(xié)調(diào)軍警民三方的后勤支持供給。

(二)軍警民協(xié)同

1.人道主義救援行動中的軍警民協(xié)同。聯(lián)合國人道主義軍警民協(xié)調(diào)機制是在人道主義緊急情況下，為保護和促進人道主義原則，避免無端競爭，降低工作不一致性，追求共同目標，在軍事、警察、民事參與方之間的基本對話和相互作用的工作。人權(quán)事務協(xié)調(diào)辦公室具體負責人道主義民事和軍事政策的協(xié)調(diào)和指導。在人道主義行動使用軍事資產(chǎn)時，聯(lián)合國指導人道主義和軍事協(xié)調(diào)工作遵循以下六條原則：(1)人道主義機構(gòu)只能依據(jù)人道主義原則決定接受軍事資產(chǎn)。(2)只有在無民事選擇和使用軍事資產(chǎn)滿足人道主義需要時，才能使用軍事資產(chǎn)。軍事資產(chǎn)的本質(zhì)或部署的及時性是獨特的，其使用只能是最后一招。(3)使用軍事資產(chǎn)的人道主義行動必須具備民事特點，必須在負責行動的人道主義機構(gòu)的完全領(lǐng)導和指揮下進行，在某種程度上，軍事資產(chǎn)應該是沒有武裝且是民事的。(4)提供軍事人員支持人道主義行動的國家應該保障和尊重行為準則及人道主義組織原則。(5)在人道主義援助行動中應該避免大規(guī)模軍事人員的介入。(6)任何使用軍事資產(chǎn)的行為都應該保證人權(quán)行動的國際和多邊特點。

2.建設(shè)和平中的軍警民協(xié)同。從聯(lián)合國建設(shè)和平的角度出發(fā)，聯(lián)合國對軍警民協(xié)調(diào)機制的人道主義政策和指南主要聚焦在軍警民協(xié)調(diào)的人道主義層面。聯(lián)合國維和行動中軍警民協(xié)調(diào)機制產(chǎn)生在軍事和所有聯(lián)合國特派團警察、民事部門之間。因此，除人道主義機構(gòu)外，聯(lián)合國維和行動中軍警民協(xié)調(diào)機制包括政治事務部門、民事事務部門、公共信息部門、人權(quán)部門、法制部門、解除武裝、復員和重新融入社會部門等，也包括一些聯(lián)合國特派團之外的發(fā)展和建設(shè)和平參與方以及當?shù)卣偷胤缴鐓^(qū)，聯(lián)合國軍警民協(xié)調(diào)機制延伸至建設(shè)和平的全過程。

3.聯(lián)合國人員安全保護中的軍警民協(xié)同。在聯(lián)合國內(nèi)部，由指定的官員(主要是聯(lián)合國副秘書長)具體負責聯(lián)合國人員的安全，由安全管理團隊支持，聯(lián)合國安全部門對安全管理體系提供領(lǐng)導、行動支持和監(jiān)督職責，軍事和警察人員負責具體行動，最大限度保證聯(lián)合國人員安全，支持聯(lián)合國項目和活動的安全和最高效率行動。在復雜高危環(huán)境下，軍警參與方與人道主義共享行動環(huán)境，有很多不同的授權(quán)和任務。任務和授權(quán)的環(huán)境和特點決定了共享信息的程度和種類以及合作協(xié)調(diào)的程度。

(三)軍警協(xié)同

特派團警察部門和軍事部門在執(zhí)行特派團相關(guān)安保任務方面存在密切合作。兩者經(jīng)常進行聯(lián)合規(guī)劃、聯(lián)合演習、信息共享。在保護聯(lián)合國人員和設(shè)施，保護平民，維護沖突地區(qū)治安秩序，運送和保護人道主義援助，監(jiān)督大選或公民投票等方面按照各自授權(quán)和武力升級原則展開聯(lián)合行動。如，新修訂的《聯(lián)合國成建制維和警隊政策》規(guī)定，在保證防暴隊戰(zhàn)術(shù)控制權(quán)和指揮體系前提下，明確責任和行動區(qū)域，加強與軍方的協(xié)作。利比里亞特派團也曾擬訂了劃分警察部門和軍事部門責任的標準作業(yè)程序，以確保二者在利比里亞的工作協(xié)調(diào)一致。

(四)警民協(xié)同

1.聯(lián)合國警務人員與特派團支助法治和安全機構(gòu)的部門開展合作，尤其是與司法懲戒和安保部門進行合作。例如，在利比里亞，聯(lián)合國警務人員與特派團的安保部門改革專家聯(lián)合擬訂了警察改革項目計劃。在海地，作為解除武裝、復員和重返社會方案的一部分，聯(lián)海穩(wěn)定團警察部門與減少社區(qū)暴力科一起，探討如何能提高人們對打擊犯罪的認識。

2.警察部門與特派團人權(quán)部門緊密合作。目前，各職能部門之間建立信息共享程序正變得越來越普遍。例如，在海地，一名人權(quán)干事被派任為警務專員顧問。在剛果民主共和國，聯(lián)合國警察與人權(quán)官員一起調(diào)查大規(guī)模侵犯人權(quán)行為。在東帝汶，在特派團將地區(qū)警察局移交給東道國警察期間，人權(quán)官員幫助對地區(qū)警察局進行評估。警察部門還與特派團的性別平等單位密切合作，合作內(nèi)容包括制定政策、指定性別平等問題協(xié)調(diào)中心、在重組的警察局內(nèi)設(shè)立處理性暴力和性別暴力的特別單位。

3.聯(lián)合國警察與開發(fā)署合作。在任務區(qū)，聯(lián)合國警察與開發(fā)署在建和領(lǐng)域的合作具有很強的互補性。聯(lián)合國警察還與聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室、聯(lián)合國國家工作隊其他相關(guān)成員以及雙邊捐助方和區(qū)域或次區(qū)域組織緊密合作，相互提供行動和情報支持。

(五)軍民協(xié)同

軍民之間的協(xié)同主要體現(xiàn)在三個方面：一是與民事人員共同執(zhí)行監(jiān)督?；稹⑼?zhàn)、休戰(zhàn)和撤軍等授權(quán)任務；二是在安全領(lǐng)域改革、解除前戰(zhàn)斗人員武裝、復員方面提供政策咨詢和人員、技術(shù)支持；三是為民事人員提供醫(yī)療、運輸、通信和工程建設(shè)等后勤支持。

四、聯(lián)合國維和行動中軍警民協(xié)同面臨的困難和挑戰(zhàn)

(一)任務授權(quán)存在重合和間隙

雖然聯(lián)合國軍事、警察和民事部門的授權(quán)來自于不同部門，授權(quán)內(nèi)容也有所不同，但因任務區(qū)整體安全、政治、社會等環(huán)境的共性，勢必導致各參與方在授權(quán)上存在一定重合。比如，聯(lián)合國任務區(qū)軍事、警察和民事部門一般都有人權(quán)保護和人道主義援助、司法體制改革等授權(quán)。任務授權(quán)的重合在一定程度上容易造成聯(lián)合國任務區(qū)軍事、警察和民事部門在工作中出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，對實施軍警民協(xié)同戰(zhàn)略帶來困難。

(二)指揮體系不夠堅強有力

由于聯(lián)合國工作人員大都是由各派遣國派出的臨時性工作人員,任期多則2年,少則半年,形不成穩(wěn)定連續(xù)的指揮關(guān)系和隸屬關(guān)系,導致聯(lián)合國的指揮和協(xié)同在一般情況下軟弱無力,強制性命令無法貫徹執(zhí)行,對各參戰(zhàn)單位沒有絕對的領(lǐng)導權(quán)[10]。另一方面,由于聯(lián)合國負責指揮的部分人員經(jīng)驗較少,業(yè)務水平較低,在實際的指揮協(xié)同中表現(xiàn)得不夠?qū)I(yè),容易導致協(xié)同失敗。

(三)各方合作意愿不夠強烈

因聯(lián)合國各部門隸屬關(guān)系不同，長期以來，軍警民三方在聯(lián)合開展勤務時一直協(xié)作不夠緊密，經(jīng)常出現(xiàn)信息交流不暢、協(xié)作效率不高、協(xié)商效果欠佳等問題，影響三方合作的主動性和積極性。以利比里亞維和任務區(qū)為例，軍事觀察員、民事維和警察、防暴隊、民事人員各方在情況通報、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、職責分工、通信保障、安全措施、勤務調(diào)整、突發(fā)事件處置等方面合作不夠順暢，經(jīng)常由于出發(fā)時間、集合地點、途中停車地點和時間、調(diào)查對象、走訪方式等不夠統(tǒng)一或延時，而在勤務過程中出現(xiàn)勤務路線、方式和地點隨意改變等現(xiàn)象，導致巡邏勤務完成效果不佳。

(四)職業(yè)文化背景存在差異

各協(xié)同單位之間不同的職業(yè)文化給外部戰(zhàn)術(shù)協(xié)同造成了障礙。如軍警方面強調(diào)高度的組織性和規(guī)范性，而民事人員則相對靈活。在保障支持方式上各方也不盡相同，特別是在發(fā)生緊急突發(fā)情況和戰(zhàn)爭沖突情況下，難以統(tǒng)一行動。此外，由于各協(xié)同單位之間具有不同的政治基礎(chǔ)和任務目標,導致在協(xié)同作戰(zhàn)時,各方都以自己的政治基礎(chǔ)和任務目標為出發(fā)點,導致協(xié)同行動失敗。

五、結(jié)束語

綜上所述，聯(lián)合國維和行動中軍警民協(xié)同逐步得到聯(lián)合國軍事、警察和民事力量的認同，并在實踐中不斷發(fā)展完善。雖然目前還面臨一系列困難和挑戰(zhàn)，但在未來的維和行動中，軍警民協(xié)同只會加強，不會削弱。隨著我國日益走近世界舞臺的中央，作為聯(lián)合國各項事業(yè)的堅定支持者、參與者和貢獻者，必將加大深度參與聯(lián)合國維和行動的力度。這需要我們乘勢而上，主動作為，積極學習借鑒聯(lián)合國任務區(qū)軍警民協(xié)同經(jīng)驗做法，分析研究存在不足，結(jié)合我國參與聯(lián)合國維和行動工作現(xiàn)狀，增強我國軍警民三方維和機構(gòu)和人員的交流協(xié)作，建立協(xié)同機制，形成工作合力，進一步增強我國在聯(lián)合國維和行動中的話語權(quán)和影響力。