律師調(diào)解在山東的實(shí)踐探索

解維?。ㄉ綎|省司法廳廳長）

黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”，“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。律師隊(duì)伍作為落實(shí)全面依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的重要法治力量，在預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)、構(gòu)建共建共治共享社會治理格局中發(fā)揮著積極作用。山東作為全國首批11個律師調(diào)解試點(diǎn)省份之一，認(rèn)真貫徹落實(shí)最高人民法院、司法部部署要求，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，周密組織實(shí)施，搞好頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新、試點(diǎn)探索與總結(jié)推進(jìn)“兩個結(jié)合”，推動山東律師調(diào)解試點(diǎn)工作取得了初步成效。

一、切實(shí)提高對律師調(diào)解工作重要性的認(rèn)識

山東省司法廳黨委堅持把做好律師調(diào)解工作放在全面推進(jìn)依法治省的戰(zhàn)略和全局高度來審視和看待，引導(dǎo)廣大律師發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢和實(shí)踐優(yōu)勢，積極參與社會矛盾糾紛化解，充分發(fā)揮律師在多元化糾紛解決機(jī)制中的作用，全方位助力法治山東、平安山東和新時代現(xiàn)代化強(qiáng)省建設(shè)。

（一）堅持把律師調(diào)解作為回應(yīng)新時代人民群眾法治新需求的重要途徑。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對美好生活的向往，很大程度上是對公平正義、參與社會管理及獲得被尊重感、幸福感、安全感、歸屬感等法治方面的需求。律師調(diào)解是豐富法律服務(wù)方式的創(chuàng)新性舉措，是拓展參與社會治理的有效途徑，能夠有效激發(fā)社會組織的活力。律師調(diào)解員可以利用其專業(yè)的法律知識，有效幫助當(dāng)事人接近司法、實(shí)現(xiàn)正義，最大限度地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，努力做到“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。

（二）堅持把律師調(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容。與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等其他非訴訟糾紛解決方式相比，律師調(diào)解在法律方面更具專業(yè)優(yōu)勢；與訴訟糾紛解決方式相比，律師調(diào)解又具有方便、快捷、成本低等優(yōu)點(diǎn)。透過中外律師調(diào)解制度的發(fā)展軌跡，不難發(fā)現(xiàn)律師調(diào)解在現(xiàn)代糾紛解決機(jī)制中占據(jù)了重要一席，特別是美國、日本等發(fā)達(dá)國家和我國香港等發(fā)達(dá)地區(qū)的律師調(diào)解制度發(fā)展已相對成熟。借鑒他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，深入推動律師調(diào)解工作，有助于引領(lǐng)現(xiàn)代糾紛解決制度向法治化、多元化、職業(yè)化方向發(fā)展，也有助于調(diào)解制度改革創(chuàng)新、迸發(fā)新活力。從實(shí)踐角度，山東作為人口和經(jīng)濟(jì)大省，在全面展開鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程、加快推進(jìn)新時代現(xiàn)代化強(qiáng)省建設(shè)的新征程中，人民群眾和社會各方面的需求更直接、更廣泛、層次更深，社會矛盾也日趨多樣化、多元化、復(fù)雜化，并存在激化升級的風(fēng)險，迫切需要律師調(diào)解廣泛參與。

（三）堅持把律師調(diào)解作為推動律師業(yè)改革發(fā)展的重要抓手。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視律師工作，習(xí)近平總書記多次對推進(jìn)律師隊(duì)伍建設(shè)、深化律師制度改革等作出指示批示，中央深改組審議通過了《關(guān)于深化律師制度改革的意見》，為我們深入推進(jìn)律師制度改革提供了重要遵循。律師調(diào)解是律師制度改革的重要內(nèi)容，是律師法律服務(wù)的供給側(cè)改革。做好這項(xiàng)工作， 一方面將大大拓展律師服務(wù)領(lǐng)域，推動律師業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級，緩解律師行業(yè)訴訟業(yè)務(wù)市場的激烈競爭，開發(fā)律師服務(wù)領(lǐng)域的新藍(lán)海，形成差異化發(fā)展和競爭的新格局；另一方面，使律師在糾紛解決中不再是單一的訴訟代理人，也可以是職業(yè)調(diào)解人，從而促進(jìn)律師隊(duì)伍全面、均衡、充分發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮在推進(jìn)法治建設(shè)中的作用，樹立律師隊(duì)伍的良好形象。

二、山東省開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的主要做法

省司法廳立足山東實(shí)際，抓住組織領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計、建章立制、隊(duì)伍建設(shè)“四個重點(diǎn)”，推動律師調(diào)解試點(diǎn)取得了積極進(jìn)展。截至2018年9月底，全省共設(shè)立各類律師調(diào)解工作室（中心）318個，參與調(diào)解工作的律師事務(wù)所302家、律師2047名，分別占律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和人員總數(shù)的15.3%、8.1%。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保試點(diǎn)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。省司法廳黨委將律師調(diào)解試點(diǎn)工作作為深化律師制度改革的重大舉措，多次召開專題會議進(jìn)行研究，提出推進(jìn)落實(shí)措施。2018年上半年，省司法廳專題向省委書記劉家義匯報司法行政工作，將律師調(diào)解試點(diǎn)工作作為重點(diǎn)進(jìn)行匯報，得到了劉家義書記的重視和支持，為工作開展創(chuàng)造了良好領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境。多次向省委政法委匯報律師調(diào)解工作，在省委政法委協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，省司法廳成立了律師調(diào)解試點(diǎn)工作指導(dǎo)委員會，負(fù)責(zé)與法院的聯(lián)系對接，統(tǒng)籌指導(dǎo)面上工作開展。先后4次與省法院召開座談會，研究貫徹落實(shí)意見，協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)中遇到的困難和問題。2018年7月，省司法廳聯(lián)合省法院、省律師協(xié)會召開全省律師調(diào)解試點(diǎn)工作推進(jìn)會議，總結(jié)交流前期工作進(jìn)展，安排部署下步任務(wù)，對這項(xiàng)工作進(jìn)行再動員、再部署，推動試點(diǎn)工作進(jìn)入了一個新的階段。各市均成立了由法院和司法行政機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)同志任組長、律師協(xié)會會長及相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志為成員的律師調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)措施，狠抓責(zé)任落實(shí)，有力推進(jìn)了這項(xiàng)工作向縱深發(fā)展。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計，推動試點(diǎn)工作高點(diǎn)起步、迅速推開。為深入落實(shí)好最高人民法院、司法部《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》，省司法廳與省法院聯(lián)合開展專題調(diào)研，在廣泛征求社會面、基層群眾和廣大律師意見的基礎(chǔ)上，兩家分頭提出貫徹落實(shí)措施，經(jīng)過多次交流磋商、數(shù)十次修改完善，聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》。《實(shí)施意見》除了明確調(diào)解基本原則、調(diào)解模式、調(diào)解程序、工作保障等基本事項(xiàng)外，還實(shí)現(xiàn)了三個方面的突破：一是實(shí)現(xiàn)了律師調(diào)解和法院特邀調(diào)解制度的有機(jī)銜接，增強(qiáng)了這項(xiàng)工作的生命力；二是明確了調(diào)解組織形式、調(diào)解場所標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)解工作程序，增強(qiáng)了工作的可操作性；三是授權(quán)省律師協(xié)會制定調(diào)解收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，為調(diào)解工作開展提供了堅實(shí)保障。這三個方面頂層設(shè)計上的突破，推動了這項(xiàng)工作在面上特別是在縣域迅速推開。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，使試點(diǎn)工作一開始就步入規(guī)范化軌道。從試點(diǎn)之初，就將建章立制作為重中之重的工作來抓。省律師協(xié)會以行業(yè)規(guī)范形式制定了《律師調(diào)解管理辦法》，對律師在調(diào)解工作中應(yīng)遵循的原則、注意的問題，須遵守的行為規(guī)范和工作紀(jì)律等作出了明確規(guī)定，為工作開展提供了基本遵循和行為準(zhǔn)則。在此基礎(chǔ)上，逐步建立健全了一套完整的管理制度體系。一是名冊動態(tài)管理制度，對優(yōu)秀律師及時吸收進(jìn)調(diào)解員隊(duì)伍，對不能完成工作任務(wù)或違反規(guī)定的，及時從名冊中淘汰。二是考核評價制度，結(jié)合行業(yè)年度考核，每年組織對律師調(diào)解員工作情況進(jìn)行考核，探索構(gòu)建與律師職業(yè)評價體系相協(xié)調(diào)的律師調(diào)解執(zhí)業(yè)水平評價辦法。三是違規(guī)懲戒制度，對違反行業(yè)規(guī)定、工作不稱職的，限期停止或禁止從事調(diào)解業(yè)務(wù)，嚴(yán)重違法違規(guī)的，給予行業(yè)處分或行政處罰。這些制度從源頭上確保了調(diào)解工作的質(zhì)量和成效。截至2018年9月底，全省律師調(diào)解案件3815件，達(dá)成調(diào)解協(xié)議1416件，即時履行934件，申請法院發(fā)出支付令25個，法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議308件，全省未收到一起針對律師調(diào)解的投訴。

（四）加強(qiáng)選材和培訓(xùn)，注重提升調(diào)解工作質(zhì)量和水平。律師調(diào)解工作的法律性、政策性和群眾性都很強(qiáng)，關(guān)乎社會和諧穩(wěn)定和司法公信力，對律師要求很高。一方面，我們本著精益求精的原則嚴(yán)把入口關(guān)，把政治上可靠和未受過行政處罰、行業(yè)處分作為硬性標(biāo)準(zhǔn)，要求律師事務(wù)所必須誠信狀況良好、內(nèi)部管理規(guī)范、有5名以上調(diào)解員、有專門調(diào)解場所，要求參與律師必須具備豐厚法律知識和調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律、執(zhí)業(yè)年限5年以上、一般應(yīng)有中級以上職稱，從源頭上建立一支政治過硬、能力過硬的高素質(zhì)律師調(diào)解隊(duì)伍。另一方面，本著“先培訓(xùn)、后上崗”的原則，加大教育培訓(xùn)力度，省及各市經(jīng)常組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、論壇沙龍、理論研討、業(yè)務(wù)交流等活動。2018年7月，省司法廳與省法院聯(lián)合舉辦了全省律師調(diào)解員骨干培訓(xùn)班，就律師調(diào)解中遇到的熱點(diǎn)難點(diǎn)重點(diǎn)問題，邀請專家進(jìn)行解讀和培訓(xùn)。煙臺市年內(nèi)舉辦了3次專門培訓(xùn)，菏澤市專門組織調(diào)解律師赴上海和浙江嘉興接受了紅色教育。

三、工作中遇到的問題

試點(diǎn)過程中，也遇到一些制約律師調(diào)解工作發(fā)展的突出問題，需要我們認(rèn)真研究，在下步工作中切實(shí)加以解決。

一是法律服務(wù)資源不均衡。這一問題，在全國、全省層面都較為普遍，一定程度上制約了律師調(diào)解工作的開展。就山東來說，東中西部、城鄉(xiāng)之間律師資源發(fā)展不平衡，西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市、縣（市、區(qū)）律師資源短缺，調(diào)解案多人少的矛盾比較突出。比如，菏澤市鄄城縣有439個村（社區(qū)）、81萬人口，僅有1家律師事務(wù)所、9名律師，難以滿足群眾的調(diào)解服務(wù)需求。如何從全局進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，扶持法律服務(wù)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，是擺在我們面前的重要課題。

二是隊(duì)伍建設(shè)仍需不斷加強(qiáng)。律師參與調(diào)解工作，過去也有，但沒有上升到制度層面，成為一種專門的調(diào)解方式?，F(xiàn)在，律師調(diào)解成為一項(xiàng)新型調(diào)解制度，也是一項(xiàng)新型的律師業(yè)務(wù)，對參與調(diào)解工作律師的業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律和工作態(tài)度等各個方面都有更高要求。盡管我們在相關(guān)制度中明確了選任條件，但對律師調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律約束等相關(guān)機(jī)制沒有健全到位。對參與調(diào)解工作的律師事務(wù)所的回避關(guān)系也沒有詳盡，這些都需要在今后工作中不斷探索完善。

三是工作保障機(jī)制亟待完善。目前，律師調(diào)解工作尚未建立起兼顧公益性和市場性的保障機(jī)制。在律師調(diào)解中心和公共法律服務(wù)中心調(diào)解案件具有公益性，調(diào)解案件的補(bǔ)貼問題沒有明確，財政經(jīng)費(fèi)保障不到位，政府購買服務(wù)的途徑和渠道也不暢通。對于市場化的案件調(diào)解，如何確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既能調(diào)動律師的工作積極性，又能引導(dǎo)群眾把調(diào)解作為解決糾紛的第一選擇，有效緩解法院案多人少的壓力，也需要進(jìn)一步探討和規(guī)范。

四、進(jìn)一步推進(jìn)律師調(diào)解工作的對策措施

律師調(diào)解工作是深化律師制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，一項(xiàng)重大的司法改革舉措，又是一項(xiàng)新生事物，必須要在實(shí)踐中不斷探索完善、豐富和發(fā)展。

（一）不斷積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。要堅持頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合，試點(diǎn)探索與總結(jié)推進(jìn)相結(jié)合，既要認(rèn)真統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計，在中央頂層設(shè)計框架之內(nèi)推動工作，確保正確發(fā)展方向；又要立足實(shí)際不斷探索創(chuàng)新，加強(qiáng)對律師調(diào)解工作的調(diào)研和指導(dǎo)，注意把握工作規(guī)律和特點(diǎn)，進(jìn)一步拓展業(yè)務(wù)層次和領(lǐng)域，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，提升工作水平，努力打造一批律師調(diào)解過硬品牌。要堅持邊試點(diǎn)邊總結(jié)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善機(jī)制、固化成果，確保這項(xiàng)工作持續(xù)健康發(fā)展。

（二）準(zhǔn)確把握工作定位。工作中應(yīng)注意把握好“四個定位”。一是公益性。律師調(diào)解案件不同于一般的代理案件，不能因?yàn)檎{(diào)解不收費(fèi)、低收費(fèi)使工作打折扣。二是服務(wù)性。調(diào)解服務(wù)也是律師為當(dāng)事人提供的法律服務(wù)，要注意尊重當(dāng)事人的主體地位和主觀意愿，依法充分維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，不強(qiáng)制調(diào)解、誤導(dǎo)群眾。三是法律性。必須以事實(shí)為基礎(chǔ)、以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依照法律和政策，向當(dāng)事人講清法理、講明事理、講通情理。四是中立性。律師在調(diào)解工作中處于中立的第三方，要立足客觀公正的立場，本著實(shí)事求是的態(tài)度，吃透情況，審慎研究和作出判斷，充分保障當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律權(quán)威和司法公正。

（三）強(qiáng)化程序有效銜接。程序保障是現(xiàn)代民事訴訟的最基本理念之一。提高律師調(diào)解的公信力，需要進(jìn)一步健全完善律師調(diào)解程序與訴前保全、支付令以及司法確認(rèn)程序的有序銜接，建立未得到司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議的救濟(jì)機(jī)制。律師調(diào)解中心要制定形成完備的律師調(diào)解工作程序指引，規(guī)范律師調(diào)解行為；律師調(diào)解工作室要形成調(diào)解工作規(guī)范和程序性規(guī)定，并進(jìn)行公示；律師調(diào)解員要將程序工作作為做好調(diào)解工作的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，讓當(dāng)事人感受到律師調(diào)解在化解矛盾糾紛中的便利、高效、快捷的優(yōu)勢，真正發(fā)揮律師調(diào)解應(yīng)有的作用。

（四）健全工作長效機(jī)制。律師調(diào)解工作作為一項(xiàng)制度性創(chuàng)新，必須要堅持法治導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，在工作運(yùn)行、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等各個方面探索形成制度化、規(guī)范化的體制機(jī)制。建議在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上盡快完善律師調(diào)解收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，通過政府購買、財政補(bǔ)貼等方式，逐步建立律師調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。通過物質(zhì)獎勵、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、行業(yè)獎勵等方式，引導(dǎo)法律服務(wù)資源在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間合理流動。加大教育培訓(xùn)力度，通過崗前培訓(xùn)、定期培訓(xùn)、集中研討、案例指導(dǎo)等方式，幫助律師提高調(diào)解案件的能力，增強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)思維，不斷適應(yīng)工作需要。加強(qiáng)人民法院、司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會三方溝通配合，建立聯(lián)系會議制度，加強(qiáng)情況通報和信息共享，及時研究解決工作中遇到的問題。

（五）加大宣傳表彰力度。要把抓好宣傳表彰作為推動律師調(diào)解工作的一項(xiàng)重要措施，及時總結(jié)工作中的好經(jīng)驗(yàn)好做法和先進(jìn)典型，努力探索打造一批可復(fù)制、可借鑒、可推廣的亮點(diǎn)品牌，發(fā)揮先進(jìn)典型的示范和帶動作用。加強(qiáng)對律師調(diào)解工作的正面宣傳，通過各種形式和載體，宣傳律師調(diào)解的重要意義和工作成效，宣傳律師的職業(yè)優(yōu)勢、獨(dú)特作用、社會貢獻(xiàn)，面向社會講好律師維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)司法公正的故事，努力形成有利于這項(xiàng)工作開展的輿論氛圍和外部環(huán)境。