推進(jìn)上海律師調(diào)解試點(diǎn)工作更高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的思考

陸衛(wèi)東（上海市司法局局長）

2017年9月30日，最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》）。11月14日，又在上海聯(lián)合召開律師改革“三項(xiàng)工作”推進(jìn)會，確定在北京、黑龍江、上海等11省市開展試點(diǎn)工作。上海市司法局認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《意見》精神，全面貫徹落實(shí)“三項(xiàng)工作”推進(jìn)會要求，積極主動加強(qiáng)同上海市高級人民法院等單位部門的溝通協(xié)調(diào)，在上海全市范圍內(nèi)開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作。截至目前，上海市共設(shè)律師調(diào)解工作室34個，其中在人民法院設(shè)立律師調(diào)解工作室18個，在公共法律服務(wù)中心設(shè)立律師調(diào)解工作室8個，在律師事務(wù)所設(shè)立調(diào)解室8個。律師調(diào)解名冊中，共有律師事務(wù)所154家，律師調(diào)解員666名。律師參與調(diào)解的案件共計1559件，達(dá)成調(diào)解協(xié)議1426件，調(diào)解協(xié)議即時履行105件，經(jīng)申請人民法院依法發(fā)出支付令1個，法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議24件。

一、對建立完善律師調(diào)解制度意義的認(rèn)識

建立完善律師調(diào)解制度是律師基本職能的強(qiáng)化拓展，有利于更好地發(fā)揮律師在民商事糾紛化解中的專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢和實(shí)踐優(yōu)勢，對于進(jìn)一步完善多元化糾紛解決機(jī)制、提升法治建設(shè)水平有著積極重要作用。

建立完善律師調(diào)解制度是深化律師制度改革的重要成果。調(diào)解本來就是律師的基本職能之一?，F(xiàn)行《律師法》明確規(guī)定，律師有維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)社會公平正義及維護(hù)法律正確實(shí)施的三項(xiàng)職能，可以接受委托、參加調(diào)解和仲裁活動。受傳統(tǒng)“以訴訟為中心”單一價值取向影響，長期以來人們將律師的職能主要定位在法院審判訴訟活動中的“代理人”“辯護(hù)人”角色，而忽略忽視律師調(diào)解職能。建立完善律師調(diào)解制度，更好發(fā)揮律師參與化解矛盾、解決糾紛，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用，是律師制度固有職能的強(qiáng)化與回歸，對于進(jìn)一步拓展律師執(zhí)業(yè)市場、提升律師執(zhí)業(yè)空間都有著重要而深遠(yuǎn)的意義，是深化中國特色社會主義律師制度改革的重要標(biāo)志。

建立完善律師調(diào)解制度是完善多元化糾紛解決機(jī)制的重要舉措。調(diào)解是融合了我國傳統(tǒng)資源與體制特色的一種糾紛解決模式，具有較為悠久的發(fā)展歷史。隨著經(jīng)濟(jì)社會的日益發(fā)展、人民精神和物質(zhì)需求日益多元，矛盾糾紛種類及表現(xiàn)形式也日益復(fù)雜多樣，以人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解為主體的多元化糾紛解決機(jī)制已成為定分止?fàn)帯⒕S護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧的重要力量。律師作為參與各類糾紛調(diào)解的一支重要力量，日益引起各方關(guān)注、得到高度重視。本世紀(jì)以來，中央和最高人民法院先后出臺一系列文件，持續(xù)強(qiáng)化律師在參與各類糾紛調(diào)解中的地位作用，不斷規(guī)范律師參與調(diào)解程序機(jī)制，律師調(diào)解的制度化規(guī)范化水平穩(wěn)步提升?！兑庖姟返某雠_，標(biāo)志著律師調(diào)解正式成為多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分。

建立完善律師調(diào)解制度是推進(jìn)法治建設(shè)的重要途徑。律師制度是現(xiàn)代法治社會的重要標(biāo)志，是我國社會主義法律制度的重要組成部分。同人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解相比，律師調(diào)解在化解矛盾糾紛、開展法治宣傳、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面具有無可比擬的天然優(yōu)勢。律師作為獨(dú)立的社會工作者，通常以第三方“中立者”的姿態(tài)出現(xiàn)，特別是，律師作為法律工作者，能夠運(yùn)用個人專業(yè)背景提出更具專業(yè)性、權(quán)威性的矛盾糾紛解決方案，更容易贏得糾紛當(dāng)事人的信賴。同時，律師在加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、制定解決方案、明晰權(quán)利義務(wù)、引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議的過程中，本身就包含著法治宣傳、普法教育等尊法學(xué)法守法用法實(shí)踐活動。建立完善律師調(diào)解制度，有利于更好地發(fā)揮律師在參與矛盾糾紛化解、推動法治社會建設(shè)中的積極作用。

二、上海律師調(diào)解試點(diǎn)工作做法及經(jīng)驗(yàn)成效

《意見》為我國律師調(diào)解制度的創(chuàng)新發(fā)展做了頂層設(shè)計，提出了總體要求、基本原則，明晰了律師調(diào)解工作模式、工作機(jī)制和保障機(jī)制。上海市司法局嚴(yán)格落實(shí)《意見》要求，全力推進(jìn)律師調(diào)解試點(diǎn)工作。

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研，出臺律師調(diào)解試點(diǎn)上海方案

一是加強(qiáng)對《意見》學(xué)習(xí)掌握。通過開展形式多樣的學(xué)習(xí)實(shí)踐活動，理解領(lǐng)會精神要義和核心要求，不斷增強(qiáng)推進(jìn)律師調(diào)解試點(diǎn)工作的緊迫感、責(zé)任感和使命感。積極向市委市政府和市委政法委請示匯報，把律師調(diào)解工作納入上海司法體制綜合配套改革范疇，列入市司法局年度工作重點(diǎn)內(nèi)容。二是扎實(shí)開展律師參與調(diào)解調(diào)研活動。上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放現(xiàn)代化水平較高，律師參與人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解和商事調(diào)解等活動較多、相關(guān)模式經(jīng)驗(yàn)也比較豐富。目前，上海村居法律顧問和政府法律顧問制度都已實(shí)現(xiàn)百分之百全覆蓋。統(tǒng)計顯示，律師以村居法律顧問的身份參與人民調(diào)解、以政府法律顧問的身份參與行政調(diào)解都占有相當(dāng)大的比例，律師參與法院訴訟調(diào)解和商事調(diào)解活動也成為常態(tài)。特別是在專業(yè)性行業(yè)性要求較高的商事糾紛調(diào)解領(lǐng)域，90%的具體調(diào)解活動都是由律師來主持主導(dǎo)完成。這些經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綖楦玫赝七M(jìn)“律師、律師事務(wù)所或律師調(diào)解機(jī)構(gòu)以獨(dú)立第三方身份參與調(diào)解”提供借鑒參考。三是研究出臺律師調(diào)解試點(diǎn)上海方案。在吃透上級文件精神、摸清上海律師參與調(diào)解現(xiàn)狀底數(shù)的基礎(chǔ)上，會同上海市高級人民法院、上海市律師協(xié)會及相關(guān)區(qū)司法局、區(qū)律工委等單位部門，就試點(diǎn)范圍、程序、內(nèi)容及相關(guān)律師調(diào)解中心、律師調(diào)解員設(shè)置條件、管理機(jī)制等進(jìn)行反復(fù)研究論證和多次修改完善，最終形成上海市開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作實(shí)施方案。

（二）把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面推進(jìn)上海律師調(diào)解試點(diǎn)工作

一是規(guī)范律師調(diào)解組織形式。嚴(yán)格按照最高人民法院、司法部《意見》精神，突出“律師、依法成立的律師調(diào)解工作室或者律師調(diào)解中心作為中立第三方主持調(diào)解”的標(biāo)準(zhǔn)要求，確定律師調(diào)解組織工作模式。主要有三種模式，第一種是上海市司法局指導(dǎo)上海市律師協(xié)會設(shè)立律師調(diào)解中心。第二種是各區(qū)司法局依托本區(qū)公共法律服務(wù)中心（站）設(shè)立專門的律師調(diào)解工作室，或指導(dǎo)區(qū)律師工作委員會設(shè)立律師調(diào)解中心，如靜安區(qū)的盈科（上海）律師調(diào)解工作室。各區(qū)司法局還可以根據(jù)實(shí)際工作需要設(shè)立獨(dú)立的律師調(diào)解中心，如楊浦區(qū)的正誠律師調(diào)解中心。第三種是律師事務(wù)所內(nèi)部可以設(shè)立律師調(diào)解工作室，如上海融孚律師事務(wù)所成立“金融糾紛多元化解決機(jī)制研究中心”。二是明確律師調(diào)解試點(diǎn)工作的實(shí)施階段及基本任務(wù)，對律師事務(wù)所開設(shè)調(diào)解中心的條件，律師擔(dān)任調(diào)解員的基本條件和管理方式，人民法院、公共法律服務(wù)中心、專業(yè)調(diào)解中心開展調(diào)解的工作機(jī)制作了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。三是明確律師調(diào)解工作室及調(diào)解律師準(zhǔn)入條件。明確成立滿10年、執(zhí)業(yè)律師20人以上，并有執(zhí)業(yè)經(jīng)歷超過10年的律師10人以上且未受到過行政處罰和行業(yè)處分的合伙制律師事務(wù)所才能申請?jiān)O(shè)立律師調(diào)解工作室。明確執(zhí)業(yè)經(jīng)歷必須滿10年、有一定的調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)且未受到過行政處罰或行業(yè)處分的律師才能申請進(jìn)入律師調(diào)解名冊。四是加強(qiáng)律師調(diào)解隊(duì)伍培訓(xùn)。明確由市律師協(xié)會牽頭開展律師調(diào)解培訓(xùn)。重點(diǎn)加強(qiáng)對律師調(diào)解員職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律、調(diào)解技能等方面的培訓(xùn)，并要求各區(qū)司法局舉辦的人民調(diào)解培訓(xùn)吸收律師參加，提高律師調(diào)解綜合素質(zhì)。五是加強(qiáng)律師調(diào)解監(jiān)督管理。明確司法行政機(jī)關(guān)對律師調(diào)解中出現(xiàn)的違法行為予以行政處罰，并將受到行政處罰、行業(yè)處分以及違反職業(yè)道德的律師調(diào)解員及時調(diào)整出調(diào)解名冊。人民法院及時與司法行政部門溝通律師調(diào)解工作情況及存在問題。市律協(xié)負(fù)責(zé)編寫律師調(diào)解規(guī)則，對全市律師調(diào)解工作開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，并對律師調(diào)解中出現(xiàn)的違規(guī)行為予以行業(yè)懲戒。同時，還規(guī)定了有關(guān)回避、競業(yè)禁止、重大事項(xiàng)報告、執(zhí)業(yè)道德等多項(xiàng)紀(jì)律要求。各區(qū)也就律師調(diào)解準(zhǔn)入和監(jiān)管等方面作了具體規(guī)定，如松江區(qū)、楊浦區(qū)對報名條件、工作職責(zé)、回避制度、工作補(bǔ)貼、招錄辦法等都作了更加嚴(yán)格的限制條件。

（三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保律師調(diào)解試點(diǎn)工作成效

一是召開律師調(diào)解試點(diǎn)工作布置會。就全面推進(jìn)律師調(diào)解試點(diǎn)工作進(jìn)行深入動員部署，并就《意見》具體內(nèi)容進(jìn)行解讀，提出明確具體要求。二是建立健全了試點(diǎn)推進(jìn)工作機(jī)制。通過建立聯(lián)席會議制度、定期信息反饋機(jī)制，建立微信塔群等方式方法，及時跟蹤掌握各單位各部門工作推進(jìn)情況，第一時間研究解決在試點(diǎn)工作推進(jìn)中出現(xiàn)的矛盾和問題。三是加強(qiáng)大考核考評力度。把推進(jìn)律師調(diào)解試點(diǎn)工作納入年終績效考核范圍，并定期開展督察點(diǎn)評，確保試點(diǎn)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

三、上海律師調(diào)解試點(diǎn)工作中存在的問題

律師調(diào)解作為一種制度創(chuàng)新，契合了新時代矛盾糾紛化解發(fā)展趨勢特點(diǎn)，是加強(qiáng)社會治理創(chuàng)新、推動法治建設(shè)水平的有效手段。但實(shí)踐中仍存在經(jīng)費(fèi)保障不到位、法律效力不強(qiáng)、同其他調(diào)解機(jī)制銜接不順暢等方面的問題。

一是律師調(diào)解試點(diǎn)推進(jìn)力度還不夠大。盡管市、區(qū)兩級司法行政機(jī)關(guān)在全面推進(jìn)律師調(diào)解試點(diǎn)上下了很大氣力，但從律師調(diào)解機(jī)構(gòu)設(shè)立、律師調(diào)解員隊(duì)伍發(fā)展情況來看，還有很大的發(fā)展空間。一方面，律師調(diào)解作為新鮮事物，有一個逐步適應(yīng)發(fā)展壯大過程；另一方面，對律師調(diào)解的宣傳普及力度還不夠大，普通社會民眾對律師調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解之間的區(qū)別認(rèn)識不清、了解不夠。

二是律師調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障問題比較突出。《意見》在經(jīng)費(fèi)保障方面雖然提出了財政保障、政府購買服務(wù)與市場化收費(fèi)并行的律師調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，并輔之以訴訟費(fèi)用的杠桿調(diào)節(jié)，但是仍缺乏明確的收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。與其他類型的調(diào)解組織不同，律師調(diào)解要求律師或律師事務(wù)所（調(diào)解中心）作為中立的“第三方”，主導(dǎo)相關(guān)糾紛調(diào)處工作，承擔(dān)有關(guān)人力場地等全部費(fèi)用開支。雖然律師調(diào)解本身具有一定的公益性，但在整體保障標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下，會對律師調(diào)解質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。

三是律師調(diào)解的法律效力確認(rèn)還存在不少問題。《意見》出臺以前，律師作為第三人主持當(dāng)事人的調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議，只能依靠當(dāng)事人的自覺履行，無法進(jìn)行司法對接。雖然律師調(diào)解協(xié)議的法律性質(zhì)目前還存在爭議，但一般認(rèn)為律師調(diào)解協(xié)議和其他調(diào)解協(xié)議一樣，仍屬于具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議。《意見》的出臺，雖然從機(jī)制上明確了律師調(diào)解協(xié)議與支付令的對接機(jī)制以及律師調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)對接機(jī)制，從根本上解決律師調(diào)解的效力對接和司法保障問題，但實(shí)踐中還存在一些障礙，尤其是司法審查的對接問題，比如法律效果的確認(rèn)程序不明朗、確認(rèn)數(shù)量總體偏少等。

四是律師調(diào)解與其他調(diào)解的銜接整合還不順暢?！兑庖姟访鞔_把律師調(diào)解納入中國特色多元化糾紛解決機(jī)制范疇，提出要進(jìn)一步加強(qiáng)律師調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、訴訟調(diào)解等有機(jī)銜接，充分發(fā)揮各自特點(diǎn)和優(yōu)勢，形成程序銜接、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)作配合的糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)原則。但實(shí)踐中，律師調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接機(jī)制不完備，律師同其他調(diào)解之間的銜接質(zhì)量不高的問題還比較普遍，難以形成合力。

四、進(jìn)一步完善律師調(diào)解制度的思考

律師調(diào)解制度的推行有利于律師職能作用更好發(fā)揮，最大限度節(jié)約司法資源和訴訟成本，更好地維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、加強(qiáng)創(chuàng)新社會治理、促進(jìn)社會公平正義。需要結(jié)合試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的矛盾和問題，不斷總結(jié)完善。

一是要加大律師調(diào)解組織建設(shè)和制度規(guī)范力度。律師調(diào)解工作質(zhì)量水平同律師事務(wù)所及律師調(diào)解員的職業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力、責(zé)任心和管理水平等休戚相關(guān)。要嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善細(xì)化律師調(diào)解機(jī)構(gòu)的主體資格及組織建設(shè)、律師調(diào)解員的選任標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制等方面的內(nèi)容，確保律師調(diào)解質(zhì)量。要加大宣傳力度，對表現(xiàn)突出的律師調(diào)解工作室、律師調(diào)解中心和律師調(diào)解員，給予相應(yīng)的物質(zhì)或榮譽(yù)獎勵，并依托司法行政網(wǎng)站、微博、微信公眾號等新媒體平臺，開展律師調(diào)解工作宣傳，營造良好社會氛圍。要及時總結(jié)提煉律師調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)與做法，形成可復(fù)制可推廣的“上海模式”“上海品牌”。

二是要進(jìn)一步完善律師調(diào)解法律效力確認(rèn)機(jī)制。效力就是調(diào)解的生命力。律師調(diào)解的效力主要體現(xiàn)在律師調(diào)解協(xié)議的司法效力，即調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力。要進(jìn)一步加強(qiáng)與法院等部門的溝通協(xié)調(diào)，盡可能提升司法確認(rèn)程序的高效性及便利性，可以考慮司法審查僅對律師調(diào)解進(jìn)行形式審查，不應(yīng)涉及實(shí)體問題，只要不違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，調(diào)解程序合法，不存在惡意串通，虛假調(diào)解，便應(yīng)出具裁定，確認(rèn)其效力。加強(qiáng)律師調(diào)解法律效力確認(rèn)機(jī)制立法的探索研究，可以借鑒強(qiáng)制執(zhí)行公證相關(guān)技術(shù)和思路，直接通過法律賦予律師調(diào)解協(xié)議具備強(qiáng)制執(zhí)行效力。

三是要進(jìn)一步完善律師調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。充足合理的經(jīng)費(fèi)保障是推進(jìn)律師調(diào)解試點(diǎn)工作順利推進(jìn)的重要保證。要探索建立靈活多樣的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，重點(diǎn)推動在公共法律服務(wù)中心、政務(wù)中心的律師調(diào)解經(jīng)費(fèi)納入政府財政預(yù)算管理范疇。要加大律師調(diào)解政府購買服務(wù)力度，特別是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體水平，合理確定律師的工作補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并及時足額支付。探索研究提高民商事糾紛律師調(diào)解收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，視情況提升當(dāng)事人承擔(dān)調(diào)解費(fèi)用比重。

四是要進(jìn)一步完善律師調(diào)解與其他調(diào)解的銜接機(jī)制。完善律師調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解等調(diào)解組織的對接是建立健全多元化糾紛解決機(jī)制的本質(zhì)要求。要進(jìn)一步強(qiáng)化律師調(diào)解與訴訟之間的銜接力度，加大同法院之間的協(xié)調(diào)溝通，完善司法確認(rèn)機(jī)制。要加大律師調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解及商事調(diào)解之間關(guān)系的研究力度，促進(jìn)各類調(diào)解之間的協(xié)調(diào)融合。