關(guān)于做好新時(shí)代行政檢察工作的思考

● 張相軍 /文

行政檢察是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，它與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察共同構(gòu)成“四大檢察”并行的法律監(jiān)督格局。2019年是最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）行政檢察部門(mén)分設(shè)后的開(kāi)局之年。如何堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，按照“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強(qiáng)”的檢察工作總要求和“穩(wěn)進(jìn)、落實(shí)、提升”工作主題，做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作，實(shí)現(xiàn)行政檢察工作良好開(kāi)局，為法律監(jiān)督職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展貢獻(xiàn)行政檢察力量，為人民群眾提供更優(yōu)更實(shí)更好的行政檢察產(chǎn)品，是全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察人員必須認(rèn)真思考的重大課題。

一、清醒認(rèn)識(shí)行政檢察工作面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，下大氣力補(bǔ)齊行政檢察短板

行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督，貫穿行政訴訟活動(dòng)全過(guò)程，既有結(jié)果監(jiān)督，也有程序監(jiān)督；就其功能來(lái)說(shuō)，是“一手托兩家”，既監(jiān)督人民法院公正司法，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)公正司法、依法行政的要求越來(lái)越高，檢察機(jī)關(guān)必須適應(yīng)新形勢(shì)新要求，下大氣力盡快補(bǔ)齊行政檢察短板，實(shí)現(xiàn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。一是貫徹落實(shí)黨中央全面依法治國(guó)重大部署，行政檢察不能缺位。黨的十九大對(duì)新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)提出新任務(wù)，描繪了2035年基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的宏偉藍(lán)圖。去年8月和今年2月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次、第二次會(huì)議并發(fā)表重要講話，對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)提出明確要求。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和重要的司法機(jī)關(guān)，理應(yīng)充分發(fā)揮包括行政檢察在內(nèi)的法律監(jiān)督職能作用，為推進(jìn)全面依法治國(guó)貢獻(xiàn)檢察智慧和檢察力量。二是推進(jìn)法治政府建設(shè)，行政檢察責(zé)無(wú)旁貸?！耙婪ㄖ螄?guó)的核心、重心和難點(diǎn)是依法行政”。［1］推進(jìn)全面依法治國(guó)，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)。剛剛召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持依法全面履職。深入貫徹依法治國(guó)基本方略，嚴(yán)格遵守憲法法律，把政府活動(dòng)全面納入法治軌道?！媛鋵?shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制，對(duì)一切違法違規(guī)的行為都要堅(jiān)決查處，對(duì)一切執(zhí)法不公正不文明的現(xiàn)象都要堅(jiān)決整治，對(duì)所有行政不作為的人員都要堅(jiān)決追責(zé)”。［2］檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要發(fā)揮“一手托兩家”的作用，在推進(jìn)法治政府建設(shè)，促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮更大的作用。三是適應(yīng)人民群眾新需求，行政檢察急需加強(qiáng)。黨的十九大指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，人民群眾對(duì)公平正義的需求已在行政案件中得到越來(lái)越多的體現(xiàn)，近幾年檢察機(jī)關(guān)受理的行政申訴案件大幅度上升。2017年法院審結(jié)的行政案件是2013年的2倍，同期檢察機(jī)關(guān)受理的行政申請(qǐng)監(jiān)督案件也上升了86.9%。滿足人民群眾新時(shí)代的新需求，讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義，行政檢察必須積極適應(yīng)，主動(dòng)跟上，有效供給。四是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，為行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展帶來(lái)重大機(jī)遇。2018年底，最高檢黨組認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九屆三中全會(huì)精神，把內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革作為檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的突破口，針對(duì)民事、行政申訴持續(xù)上升，監(jiān)督案件大量積壓的實(shí)際，為著力解決“重刑事輕民行”問(wèn)題，分別設(shè)立民事、行政檢察機(jī)構(gòu)；同時(shí)忠實(shí)于公共利益代表的囑托和法律賦權(quán)，落實(shí)中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議精神，專設(shè)公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，延續(xù)多年的民事行政檢察部門(mén)一分為三，被社會(huì)各界譽(yù)為改革開(kāi)放40年來(lái)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)前所未有之大變革，是系統(tǒng)性、重塑性的改革，是戰(zhàn)略性調(diào)整。這為新時(shí)代行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展提供了重大機(jī)遇。在今年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大通過(guò)的《關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議》也第一次對(duì)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展提出了要求。

但同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，行政檢察的現(xiàn)狀目前還處于短、弱、小、冷的階段。正如張軍檢察長(zhǎng)指出的，在整個(gè)檢察工作中，行政檢察是“短板中的短板”“弱項(xiàng)中的弱項(xiàng)”。無(wú)論是理念還是實(shí)踐，包括重視、投入程度，相比其他檢察業(yè)務(wù)都有明顯差距?？梢哉f(shuō)，其他檢察監(jiān)督工作已經(jīng)到了“好不好”的階段，而行政檢察總體仍處于“有沒(méi)有”的階段，多數(shù)地方檢察院有職能、無(wú)業(yè)務(wù)、無(wú)案件。具體來(lái)說(shuō)：一是短，行政檢察在檢察機(jī)關(guān)是短板中的短板。一直以來(lái)，民事行政檢察都是檢察機(jī)關(guān)的薄弱環(huán)節(jié)。在2018年最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之前，民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項(xiàng)職能由民事行政檢察廳一個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)，而刑事檢察部門(mén)則有很多。即使在民事行政檢察部門(mén)內(nèi)部，行政檢察更是短板。比如，最高檢原來(lái)的民行廳有七八個(gè)處，但只有一個(gè)處負(fù)責(zé)行政訴訟監(jiān)督，而且這個(gè)處還要辦理大量的民事檢察案件。二是弱，主要是行政檢察力量弱。人員配備弱，最高檢2018年以前負(fù)責(zé)行政訴訟監(jiān)督的業(yè)務(wù)處僅有3人，不少基層院甚至地市級(jí)檢察院都沒(méi)有專門(mén)的行政檢察辦案組和人員，不少?gòu)氖滦姓z察工作的同志專業(yè)能力弱，理念更新慢，缺少行政法律背景。三是小，行政檢察業(yè)務(wù)規(guī)模小。行政訴訟案件本身體量就小，2013至2017年法院審結(jié)一審行政案件91.3萬(wàn)件，同期刑事案件445.1萬(wàn)件、民事案件3139.7萬(wàn)件。法院行政案件與民事案件的比例是1∶34。2018年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)受理各類行政訴訟監(jiān)督案件17700余件，受理各類民事訴訟監(jiān)督案件10萬(wàn)余件，二者的比例是1.8∶10。從提出監(jiān)督意見(jiàn)的數(shù)量看，2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提出行政抗訴僅117件（提出民事抗訴4000件），法院同期改判19件；提出再審檢察建議90件（民事再審檢察建議4000件），法院同期采納23件，采納率為25.6%；審判違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督檢察建議，行政監(jiān)督是7000件，民事監(jiān)督是4萬(wàn)件。四是冷，行政檢察是檢察工作中的冷門(mén)，不為人知。提起檢察院，過(guò)去很多人知道有公訴、批捕等。很少有人知道行政檢察，即使在法律界甚至檢察機(jī)關(guān)，也有很多人不了解行政檢察。

張軍檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要以穩(wěn)進(jìn)、落實(shí)、提升為2019年檢察工作主題。這完全符合黨中央和人民群眾對(duì)檢察工作的新要求，完全符合檢察工作實(shí)際。貫徹這一工作主題，對(duì)于破解行政檢察難題，著力改變“短弱小冷”局面也具有重要指導(dǎo)意義。具體到行政檢察工作來(lái)說(shuō)，“穩(wěn)進(jìn)”，就是要堅(jiān)持為大局服務(wù)、為人民司法，全面履行好法律賦予的行政檢察職能，同時(shí)積極探索發(fā)揮行政檢察在促進(jìn)依法行政方面的新作用?！奥鋵?shí)”，就是要把中央的決策部署和最高檢黨組的要求在行政檢察工作中不折不扣予以貫徹落實(shí)，確保各項(xiàng)部署落地見(jiàn)效。“提升”，包括監(jiān)督理念的提升、監(jiān)督能力的提升、監(jiān)督質(zhì)效的提升。廣大行政檢察人員要把智慧和力量凝聚到落實(shí)檢察工作主題上來(lái)，清醒認(rèn)識(shí)行政檢察工作面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，下大氣力補(bǔ)齊行政檢察短板，為“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展貢獻(xiàn)行政檢察力量。

二、堅(jiān)持以理念變革為引領(lǐng)，為做實(shí)行政檢察工作謀實(shí)策

行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督。自1989年我國(guó)行政訴訟法頒布以來(lái)，行政訴訟監(jiān)督從無(wú)到有經(jīng)歷了30年的發(fā)展，形成了以裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法行為監(jiān)督、行政執(zhí)行監(jiān)督三大監(jiān)督為主體的多元化監(jiān)督格局?？梢哉f(shuō)，行政訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)在新時(shí)代如何創(chuàng)新發(fā)展，是我們必須破解的重大課題。30年來(lái)行政檢察的發(fā)展實(shí)踐表明，改變短板和弱項(xiàng)的現(xiàn)狀，不僅要著力解決精力投入、人力配備和能力提升方面的問(wèn)題和不足，更要在更新監(jiān)督理念上下功夫。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。理念一新天地寬。理念更新跟不上時(shí)代的發(fā)展，再多的精力投入，再多的人力配備，也都不會(huì)產(chǎn)生應(yīng)有的效果。檢察機(jī)關(guān)反貪轉(zhuǎn)隸、職能重大調(diào)整后的檢察實(shí)踐表明，正是最高檢黨組鮮明提出了一系列適應(yīng)新時(shí)代要求的新理念，有力提振了全系統(tǒng)的精氣神，引領(lǐng)整個(gè)檢察工作破題開(kāi)局。法律監(jiān)督職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展、在辦案中監(jiān)督在監(jiān)督中辦案、精準(zhǔn)監(jiān)督、智慧借助、雙贏多贏共贏等監(jiān)督理念的提出，為行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展注入了新動(dòng)力。尤其是作為傳統(tǒng)檢察業(yè)務(wù)的行政訴訟監(jiān)督工作，首先要以監(jiān)督理念變革來(lái)引領(lǐng)。今年地方檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革都要落地，各地行政檢察部門(mén)和辦案組織到位后，都要按照最高檢第七檢察廳的要求，扎實(shí)開(kāi)展“理念變革引領(lǐng)與做實(shí)行政檢察工作”學(xué)習(xí)討論活動(dòng)，各級(jí)行政檢察部門(mén)和廣大行政檢察人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)政法工作、檢察工作的重要指示精神，深刻領(lǐng)會(huì)和踐行最高檢黨組關(guān)于全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展、精準(zhǔn)監(jiān)督、智慧借助、雙贏多贏共贏等新理念，深刻理解行政檢察部門(mén)分設(shè)的戰(zhàn)略意義，把這些理念融入血液，貫穿行政檢察工作全過(guò)程，自覺(jué)用以指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作。

在今年的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上，張軍檢察長(zhǎng)著眼于推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，針對(duì)當(dāng)前行政檢察在整個(gè)檢察工作中還是弱項(xiàng)和短板的實(shí)際，鮮明提出了“做實(shí)行政檢察工作”的要求，為行政檢察工作發(fā)展指明了前進(jìn)方向。2019年，我們將圍繞做實(shí)行政檢察工作的要求，謀實(shí)策、出實(shí)招、求實(shí)效，全面做好各項(xiàng)行政檢察工作。

一是深入開(kāi)展“做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作”調(diào)研活動(dòng)。正確的決策離不開(kāi)調(diào)查研究，正確的貫徹落實(shí)也離不開(kāi)調(diào)查研究。習(xí)近平總書(shū)記指出，“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”“是我們做好工作的基本功”。調(diào)查研究是對(duì)客觀實(shí)際情況的調(diào)查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌調(diào)查清楚，把問(wèn)題的本質(zhì)和規(guī)律把握準(zhǔn)確，把解決問(wèn)題的思路和對(duì)策研究透徹。各地檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門(mén)要按照最高檢第七檢察廳的部署要求，組織開(kāi)展好“做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作”調(diào)研活動(dòng)，深入實(shí)際，深入群眾，深入基層，廣泛聽(tīng)取人民法院、行政機(jī)關(guān)、律師和人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等方面意見(jiàn)，準(zhǔn)確把握全面深化改革、全面依法治國(guó)對(duì)行政檢察工作提出的新任務(wù)，準(zhǔn)確把握新時(shí)代人民群眾對(duì)行政檢察工作提出的新需求，全面了解人民法院行政審判、行政執(zhí)行工作情況，多層次、多方位、多渠道地調(diào)查了解情況，摸清家底，把握規(guī)律，在此基礎(chǔ)上研究謀劃做實(shí)行政檢察工作的思路和對(duì)策。

二是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，自覺(jué)為大局服務(wù)，為人民司法。這是行政檢察工作講政治、顧大局的重要體現(xiàn)，也是行政檢察工作的重要使命。要緊緊圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定，立足行政檢察職能積極作為、精準(zhǔn)服務(wù)。自覺(jué)將行政檢察工作融入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，主動(dòng)服務(wù)保障打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等黨和國(guó)家中心工作。重點(diǎn)辦理涉及扶貧救助、社會(huì)保障、土地林地管理、教育醫(yī)療衛(wèi)生、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、減稅降費(fèi)、治安處罰、違章建筑拆除等領(lǐng)域的行政訴訟監(jiān)督案件。在助力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)方面，對(duì)那些可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重大行政訴訟監(jiān)督案件，強(qiáng)化執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警，探索行政檢察官會(huì)同控告申訴檢察官聯(lián)合接訪機(jī)制，堅(jiān)決避免因辦案釋法說(shuō)理不夠引發(fā)重大信訪風(fēng)險(xiǎn)乃至社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)發(fā)揮“一手托兩家”作用，建立行政檢察年度報(bào)告制度，結(jié)合辦理案件，每年分析行政訴訟和行政訴訟監(jiān)督態(tài)勢(shì)，分析監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的行政審判和執(zhí)行的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，分析監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中存在的問(wèn)題，總結(jié)行政檢察工作中的好經(jīng)驗(yàn)好做法，對(duì)促進(jìn)依法行政、公正司法提出意見(jiàn)和建議，在監(jiān)督人民法院公正司法的同時(shí)，在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政方面有更大作為，主動(dòng)當(dāng)好黨委政府的法治參謀。

三是堅(jiān)持以辦案為中心，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，全面履行行政訴訟監(jiān)督職能。行政檢察的核心是監(jiān)督辦案，只有心無(wú)旁騖抓辦案，一心一意謀監(jiān)督，才是做實(shí)行政檢察工作的正道。要綜合運(yùn)用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等監(jiān)督方式，全面協(xié)調(diào)履行裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督等行政訴訟監(jiān)督職能。行政訴訟監(jiān)督政治性、法律性、專業(yè)性都很強(qiáng)，涉及行政管理領(lǐng)域廣，涉及法律法規(guī)點(diǎn)多面廣量大，必須堅(jiān)持依法監(jiān)督的原則，運(yùn)用法治思維，把握監(jiān)督邊界，特別是要把法律適用的審查監(jiān)督放在突出位置，嚴(yán)格執(zhí)行程序規(guī)定、監(jiān)督規(guī)則和法律適用規(guī)則，守住法治底線。探索類案監(jiān)督工作機(jī)制，結(jié)合辦案，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，有針對(duì)性提出意見(jiàn)建議，達(dá)到辦理一案警示教育一片的效果。完善行政檢察一體化機(jī)制，充分發(fā)揮上級(jí)院行政檢察部門(mén)指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，建立行政申訴案件移送、職務(wù)犯罪線索移送反饋等機(jī)制，形成檢察監(jiān)督合力。突出加強(qiáng)案例指導(dǎo)，緊緊圍繞檢察環(huán)節(jié)案件審查、調(diào)查核實(shí)、法律適用、政策把握、監(jiān)督跟蹤等重點(diǎn)環(huán)節(jié)選編指導(dǎo)性案例和典型案例，發(fā)揮引領(lǐng)、示范和指導(dǎo)作用。

三、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以求真務(wù)實(shí)作風(fēng)和改革創(chuàng)新精神，著力推動(dòng)解決行政檢察工作面臨的難題

當(dāng)前補(bǔ)齊行政檢察短板，還面臨不少困難，還有不少人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題和制約行政檢察工作發(fā)展的痛點(diǎn)、難點(diǎn)。必須堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，弘揚(yáng)改革創(chuàng)新的精神，采取針對(duì)性措施，著力攻堅(jiān)克難。

一是強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)督，著力破解監(jiān)督規(guī)模小，影響力小的難題。相對(duì)于民事、刑事訴訟監(jiān)督，行政訴訟監(jiān)督案件規(guī)模小，這是客觀現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，因?yàn)橐?guī)模小，一些地方檢察院人均辦案量相對(duì)寬松，這也為精準(zhǔn)監(jiān)督提供了前提。要踐行精準(zhǔn)監(jiān)督理念，健全以“精準(zhǔn)化”為導(dǎo)向的行政訴訟監(jiān)督機(jī)制，完善繁簡(jiǎn)分流辦案機(jī)制，做到繁案精辦、簡(jiǎn)案快辦，提高行政訴訟監(jiān)督質(zhì)效，努力在辦理引領(lǐng)性和典型性等精品案件上下功夫，做一件成一件，成一件影響一片。對(duì)重大疑難復(fù)雜案件，完善精細(xì)化閱卷審查模式，規(guī)范和加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用；堅(jiān)持智慧借助，建立和依托行政檢察專家委員會(huì)制度，邀請(qǐng)法學(xué)專家、專家型法官、律師以及有法律背景的人大代表、政協(xié)委員參加評(píng)議、咨詢和研判；對(duì)金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性較強(qiáng)的案件，探索行業(yè)專業(yè)人員輔助辦案機(jī)制，善于借助外腦提高辦案質(zhì)量和效果。對(duì)于政府信息公開(kāi)案件、事實(shí)和法律爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單案件，要加快辦案進(jìn)度，做好釋法說(shuō)理、息訴服判工作，減輕當(dāng)事人訴累。建立行政訴訟監(jiān)督意見(jiàn)采納情況跟蹤和通報(bào)機(jī)制，及時(shí)掌握監(jiān)督意見(jiàn)的采納、落實(shí)情況以及未被采納的原因，適時(shí)總結(jié)分析，對(duì)人民法院審理情況依法跟進(jìn)監(jiān)督。規(guī)范行政訴訟監(jiān)督中檢察建議的制作、審核、送達(dá)、反饋及質(zhì)量、效果評(píng)估，增強(qiáng)檢察建議的剛性，提高檢察建議質(zhì)量和效果。加強(qiáng)與人民法院、行政機(jī)關(guān)的溝通，充分運(yùn)用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧，依法履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)，爭(zhēng)取雙贏多贏共贏。

二是深入推進(jìn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，著力推動(dòng)解決行政裁判結(jié)果監(jiān)督“倒三角”，基層院作用發(fā)揮難的問(wèn)題。裁判結(jié)果監(jiān)督是行政檢察的重要職責(zé)，但由于法律規(guī)定和行政訴訟的特點(diǎn)，經(jīng)過(guò)再審后的案件都集中到了市級(jí)以上檢察院，基層檢察院受理的裁判結(jié)果監(jiān)督案件就很少，案件分布呈“倒三角”。2018年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理9000多件裁判結(jié)果監(jiān)督案件，全國(guó)3000多個(gè)基層檢察院僅受理442件。在“民告官”案件中，基層院行政檢察監(jiān)督作用很難發(fā)揮。加之法院對(duì)行政案件實(shí)行集中管轄后，一些基層檢察院在裁判結(jié)果監(jiān)督方面更難有所作為。破解這一難題，關(guān)鍵是推動(dòng)形成最高檢、省級(jí)院、市級(jí)院以辦理裁判結(jié)果監(jiān)督案件為主，基層院以辦理審判違法和執(zhí)行監(jiān)督案件為主，四級(jí)檢察院各有側(cè)重、全面履職的多元化行政檢察工作格局。特別是基層檢察院要把行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為重要抓手，作為解決基層院行政檢察發(fā)揮作用難的突破口。目前，法院受理行政非訴執(zhí)行案件總量已經(jīng)遠(yuǎn)超行政訴訟案件總量，且此類案件一般由基層法院受理、審查、裁定和實(shí)施。行政非訴執(zhí)行既涉及行政決定能否得到執(zhí)行，又涉及行政相對(duì)人的合法權(quán)益保護(hù)，理應(yīng)成為行政檢察監(jiān)督的重點(diǎn)。2018年最高檢部署了專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，取得了明顯成效。2019年要繼續(xù)深化，特別是要圍繞減稅降費(fèi)、國(guó)土資源、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域，結(jié)合各地特點(diǎn)適時(shí)開(kāi)展“小專項(xiàng)”監(jiān)督活動(dòng)，促進(jìn)解決一些地方非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問(wèn)題。

三是做好不支持監(jiān)督申請(qǐng)后半篇文章，著力推動(dòng)解決行政案件當(dāng)事人訴求強(qiáng)烈，服判息訴難的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的行政案件中，90%以上的審查結(jié)果是不支持監(jiān)督申請(qǐng)。行政訴訟案件涉及當(dāng)事人的切身利益，為達(dá)到改判的目的，當(dāng)事人通常會(huì)窮盡一切手段。但是，由于當(dāng)事人不會(huì)告、不信任國(guó)家機(jī)關(guān)，息訴就很難。有的當(dāng)事人本身“不懂法”，又不愿意聘請(qǐng)律師代理，致使“不會(huì)告”“告不準(zhǔn)”，敗訴后事過(guò)境遷，檢察機(jī)關(guān)難以監(jiān)督法院糾正。有的是不信任，行政案件解決的是“官”與“民”之間的糾紛，當(dāng)事人對(duì)立情緒嚴(yán)重，想當(dāng)然認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)與法院、行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”。有的是缺乏配套機(jī)制，法律不是萬(wàn)能的，糾紛的化解、問(wèn)題的解決，需要方方面面的配合，但目前相關(guān)配套制度不夠健全，很多問(wèn)題難以得到徹底解決。要高度重視不支持監(jiān)督申請(qǐng)案件的釋法說(shuō)理、息訴服判問(wèn)題，落實(shí)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，完善行政檢察與控告申訴檢察銜接機(jī)制，完善公開(kāi)審查、聽(tīng)證機(jī)制，探索檢察宣告制度，深化律師參與化解和代理工作，有效化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。改進(jìn)不支持監(jiān)督申請(qǐng)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)通過(guò)釋法說(shuō)理促成和解的、息訴服判的、當(dāng)事人不再要求復(fù)查的等不支持監(jiān)督申請(qǐng)案件，在考核時(shí)給予正面激勵(lì)。

四是探索行政檢察前端參與社會(huì)治理機(jī)制，著力推動(dòng)解決行政案件程序空轉(zhuǎn)，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解難的問(wèn)題。盡管立案登記制改革后，行政案件立案難的問(wèn)題得到一定程度緩解，但司法實(shí)踐中行政案件訴訟程序空轉(zhuǎn)的問(wèn)題還比較突出。一些行政案件法院以超過(guò)訴訟時(shí)限、原告不適格、不屬于法院管轄范圍、沒(méi)有具體訴訟請(qǐng)求、缺乏事實(shí)根據(jù)等為由，裁定不予受理或者駁回訴訟請(qǐng)求，案件經(jīng)過(guò)一審、二審、再審等一系列訴訟程序后，始終沒(méi)有進(jìn)入實(shí)體審理程序，行政糾紛難以得到實(shí)質(zhì)解決。有研究表明，法院辦理行政案件中不予受案案件數(shù)占案件總量的近一半。據(jù)統(tǒng)計(jì)，程序空轉(zhuǎn)案件申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的比例在一些地方達(dá)到70%。這些案件向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督后，由于沒(méi)有實(shí)體判決，檢察機(jī)關(guān)就很難糾正案件中的實(shí)體錯(cuò)誤。行政訴訟制度的一個(gè)突出優(yōu)勢(shì)，就是“可以把政治性的權(quán)力制約問(wèn)題和權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題，技術(shù)性轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題、訴訟問(wèn)題”。［3］這實(shí)際上是引導(dǎo)和鼓勵(lì)民眾運(yùn)用法律途徑理性維權(quán)。但行政案件訴訟程序空轉(zhuǎn)，使法定的訴訟之路舉步維艱，不僅增加了當(dāng)事人的訴訟成本，浪費(fèi)了寶貴的司法資源，誘發(fā)了涉訴信訪，更加嚴(yán)重的是稀釋了司法公信力，損害了司法權(quán)威和法治權(quán)威。造成行政案件訴訟程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題的原因，雖然有當(dāng)事人不會(huì)告、告不準(zhǔn)甚至濫用訴權(quán)的問(wèn)題，但最根本的還是法律制度設(shè)計(jì)存在不足。我國(guó)行政訴訟制度是一種消極的司法型的訴訟制度，法院一般只能審查行政行為的合法性，不能審查正當(dāng)性和合理性，只要行政行為在技術(shù)上合法，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)的運(yùn)用就不受法院審查；檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督主要也是針對(duì)行政訴訟活動(dòng)，一般不能直接針對(duì)行政違法行為提出監(jiān)督意見(jiàn)，尤其是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是在經(jīng)過(guò)法院一審、二審、再審之后，本質(zhì)上屬于末端參與社會(huì)治理。破解行政案件訴訟程序空轉(zhuǎn)難題，除了健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察有機(jī)銜接、互相協(xié)調(diào)、多元化的行政糾紛解決機(jī)制外，應(yīng)當(dāng)探索建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督關(guān)口從目前的末端監(jiān)督糾正，轉(zhuǎn)向前端預(yù)防提醒，減少行政爭(zhēng)議的發(fā)生，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，克服行政訴訟周期長(zhǎng)的弊端。

五是著力解決專業(yè)化能力不足的問(wèn)題。行政訴訟監(jiān)督面臨著行政案件經(jīng)過(guò)多次審理，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題難；行政法律法規(guī)體系龐雜，法律適用難；行政申訴案件法律爭(zhēng)議大，檢法統(tǒng)一認(rèn)識(shí)難等難題。這就需要行政檢察人員有更高的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力和水平，更高的正確適用和把握法律的能力和水平，更高的說(shuō)服法官的能力和水平。僅就適用法律來(lái)說(shuō)，行政法數(shù)量是我國(guó)各個(gè)部門(mén)法中最多的。除了法律外，還有大量的行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)章和規(guī)范性文件等。截至2018年10月，除憲法外，中國(guó)現(xiàn)行有效行政法律268部，行政法規(guī)757部，地方性法規(guī)12000部。這些法律法規(guī)都需要對(duì)照甄別。落實(shí)重自強(qiáng)的要求，突出加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，是做實(shí)行政檢察工作的重要保證。當(dāng)前行政檢察隊(duì)伍素質(zhì)能力還不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和辦案需要，無(wú)論是專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力，還是專業(yè)思維和專業(yè)精神都還有不小的差距，可以說(shuō)專業(yè)化建設(shè)是目前制約行政檢察工作發(fā)展的最突出短板。落實(shí)好重自強(qiáng)的要求，就要首先從自身找差距，把專業(yè)化建設(shè)作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍建設(shè)重中之重的任務(wù)來(lái)抓，通過(guò)苦練內(nèi)功重自強(qiáng)，全面提升行政檢察隊(duì)伍整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。要加強(qiáng)大教育培訓(xùn)規(guī)模，突出實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效導(dǎo)向，圍繞培養(yǎng)更強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力、專業(yè)思維和專業(yè)精神，加強(qiáng)分級(jí)分類培訓(xùn)、崗位練兵、實(shí)踐磨礪，全面提升行政檢察人員的法律政策運(yùn)用能力、群眾工作能力、防控風(fēng)險(xiǎn)能力、科技應(yīng)用能力、輿論引導(dǎo)能力。充分運(yùn)用好檢答網(wǎng)，打造行政檢察業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、研討交流、業(yè)務(wù)指導(dǎo)的線上綜合性平臺(tái)，使廣大行政檢察人員養(yǎng)成辦案遇到難題在檢答網(wǎng)上查詢、提問(wèn)的習(xí)慣，提升職業(yè)素養(yǎng)，豐富辦案知識(shí)，解決疑難問(wèn)題。加強(qiáng)行政檢察理論研究，尤其是對(duì)行政檢察內(nèi)涵與外延、職權(quán)配置與運(yùn)行規(guī)律等重大問(wèn)題的研究，為行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展提供理論引領(lǐng)與支撐。

注釋：

［1］應(yīng)松年：《依法行政論綱》，載《中國(guó)法學(xué)》1997年第1期。

［2］參見(jiàn)2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告。

［3］喻中：《權(quán)力制約的中國(guó)語(yǔ)境》，山東人民出版社2007年版，第190頁(yè)。