新中國成立70年黨領(lǐng)導立法的歷史變遷

彭 君

（北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院 文法與管理學院，北京 石景山 100042）

按照語義解釋，黨領(lǐng)導立法既涉及作為領(lǐng)導主體的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導立法的方式；又涉及立法機關(guān)的立法活動。按照結(jié)構(gòu)的視角，黨領(lǐng)導立法是置于一定社會環(huán)境中的活動；執(zhí)政黨和立法機關(guān)各自的成長和發(fā)展無不影響黨領(lǐng)導立法。因此，黨領(lǐng)導立法變遷的實質(zhì)就是社會環(huán)境、立法改革、黨的自身建設(shè)等多要素協(xié)同變遷的歷史。其中，社會環(huán)境的變遷集中體現(xiàn)為改革開放前后社會結(jié)構(gòu)和觀念、思想層面的變化；黨的轉(zhuǎn)型意味著黨的執(zhí)政任務(wù)、執(zhí)政能力的變化和發(fā)展；立法改革意味著隨著社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展以全國人大及其常委會為代表的立法者、立法制度本身的轉(zhuǎn)型和完善。

一、新中國77 00年中國共產(chǎn)黨的轉(zhuǎn)型對領(lǐng)導立法的影響

全面依法治國的核心力量是中國共產(chǎn)黨，而黨對自身轉(zhuǎn)型的認識和執(zhí)政方式是影響黨領(lǐng)導立法的兩個重要的影響變量。

（一）中國共產(chǎn)黨對執(zhí)政理念和執(zhí)政能力的認識

1.黨對自己承擔的執(zhí)政黨角色的判斷，經(jīng)歷了一個曲折的過程

具體表現(xiàn)為三個階段:第一階段是1956年黨的八大上對自己執(zhí)政黨角色的認識。毛澤東在大會的開幕詞中指出，我們黨“徹底地完成了資產(chǎn)階級民主革命，又取得了社會主義革命的決定性的勝利?！覀儸F(xiàn)在也面臨著和蘇聯(lián)建國初期大體相同的任務(wù)。要把一個落后的農(nóng)業(yè)的中國改變成為一個先進的工業(yè)化的中國，我們面前的工作是很艱苦的，我們的經(jīng)驗是很不夠的”[2]。必須指出的是，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)意識到，隨著社會主義革命的勝利，黨的工作任務(wù)和黨的角色發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，執(zhí)政黨意識已經(jīng)產(chǎn)生。

第二階段是1978年黨的十一屆三中全會上對執(zhí)政黨角色的認識。黨的十一屆三中全會公報宣布：“從現(xiàn)在起，應(yīng)當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來”。立法先行成為執(zhí)政黨的共識。堅持黨的領(lǐng)導，率先體現(xiàn)在黨對立法工作的領(lǐng)導。改革開放以來中國共產(chǎn)黨應(yīng)對國內(nèi)外變化作出的變革和創(chuàng)新，黨自身對自己的角色定位、執(zhí)政機制、組織形式等方面進行全面的探索和研究。

第三階段是1997年9月黨的十五大把“依法治國”正式確立為黨領(lǐng)導人民治國理政的基本方略，具有劃時代的意義。“正確處理黨與國家政權(quán)、黨與法律的關(guān)系，是一個政黨在解決執(zhí)政方式時必須面對的新課題?！盵1]以此為標志，中國共產(chǎn)黨在觀念、理論上經(jīng)歷了轉(zhuǎn)變。2002年黨的十六大報告中正式提出黨成為執(zhí)政黨的命題。報告指出：我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)從領(lǐng)導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨。這是黨轉(zhuǎn)型的重大歷史事件，象征著黨在全面改革開放和實行市場經(jīng)濟的條件下，著手探索和改進黨的執(zhí)政能力，從而更好地實現(xiàn)對國家和社會的領(lǐng)導。

2.依法執(zhí)政成為黨執(zhí)政的基本方式

1956年，劉少奇在黨的八大政治報告中曾指出：“黨應(yīng)當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領(lǐng)導作用。當然，這不是說，黨應(yīng)當把一切都包辦起來，對一切都進行干涉；也不是說，對于自己所不懂的事情，可以安于做外行?！盵5]體現(xiàn)了新中國成立之后黨對執(zhí)政方式的思考和探索。

江澤民在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年的講話中指出，要進一步解決提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史性課題。從掌握執(zhí)政規(guī)律的高度提出了要求。2004年中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會正式提出了“執(zhí)政能力”的概念，明確指出:“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。改善黨對立法的領(lǐng)導方式成為黨依法治國、依法執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。

2006年6月29日，胡錦濤在中共中央第十六屆中央政治局集體學習時指出：“依法執(zhí)政，就是堅持依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，領(lǐng)導立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家。要加強黨對立法工作的領(lǐng)導，推進科學立法、民主立法，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。”[2]可見，依法執(zhí)政率先表現(xiàn)加強和改善黨對立法工作的領(lǐng)導。

（二）黨對立法工作的認識及領(lǐng)導方式的變遷

黨對立法工作的領(lǐng)導方式的變遷，著重通過新中國兩位法制的奠基人——董必武和彭真的法制實踐和思想得到貫徹和實施。

1.立法是黨的方針政策的法律化

新中國成立后，迅速恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟成為新政權(quán)所面臨的嚴峻任務(wù),這一任務(wù)的實行和完成需要立法來保障。立法是發(fā)展國民經(jīng)濟、保障經(jīng)濟制度的需要。為此，董必武指出：“為什么把立法問題擺在前面？因為目前立法工作特別是保衛(wèi)經(jīng)濟建設(shè)的立法工作,相應(yīng)落后于客觀需要,今后如果要按法制辦事,就必須著重搞立法工作。”[3]這也造就了立法的重心在于為經(jīng)濟建設(shè)立法，為改革開放立法。

在立法工作的過程中，彭真一再強調(diào)，立法要貫徹黨的路線和方針政策，法就是實踐證明正確的黨的方針政策的具體化、法律化。

2.從法律是經(jīng)驗的總結(jié)轉(zhuǎn)向經(jīng)驗立法與立法主動適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要并重

執(zhí)政黨的指導思想、基本理論、基本路線和方針政策是憲法制定和修改的重要依據(jù)。正是基于實際情形和客觀需要，董必武根據(jù)中國社會主義革命和建設(shè)的實際，形成了法律是經(jīng)驗的總結(jié)的立法觀點。董必武在第一屆全國人大一次會議上指出：“我們的法律是根據(jù)各個時期革命斗爭的需要并且總結(jié)斗爭經(jīng)驗而制定的?！盵4]彭真在履職第五、六屆全國人大常委會期間，為了降低法律與社會物質(zhì)生活條件脫節(jié)的程度和減少時間上的差距，以快速搭建社會主義法律體系的四梁八柱，采取了宜粗不宜細的策略?！胺芍荒芙鉀Q最基本的問題，不能規(guī)定太細，太細了就難以適用全國。為了因地制宜地解決問題，一個法律制定出來以后，一般還需要制定實施細則，作出具體規(guī)定?！盵5]認為法律只能是社會實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是經(jīng)過實踐證明正確的政策的法律化、條文化。

習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第六次會議上指出：“要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要?！盵6]雖然法律體系是一個邏輯嚴密、門類齊全的科學系統(tǒng)，但不是固步封閉的系統(tǒng)，應(yīng)當隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷進行自我更新，更新的目的，是為了更合理優(yōu)質(zhì)的法律規(guī)則，匡正現(xiàn)實中的利益失衡。與此相適應(yīng)，黨領(lǐng)導立法的主要方式發(fā)生了相應(yīng)變化：

第一，政策主導，立法跟進。這一模式主要是在董必武和彭真委員長的主持下進行的?，F(xiàn)代政治中執(zhí)政黨與國家的關(guān)系最為重要。董必武立足“正規(guī)式政府”的目標，梳理執(zhí)政黨與政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系。他強調(diào)指出：“無論在什么情況下，不應(yīng)把黨的機關(guān)的職能和國家機關(guān)的職能混同起來。黨不能因領(lǐng)導政權(quán)機關(guān)就包辦代替政權(quán)機關(guān)的工作，也不能因領(lǐng)導政權(quán)機關(guān)而取消黨本身組織的職能。”并且具體總結(jié)了三種黨作為執(zhí)政黨，領(lǐng)導權(quán)的實施路徑：其一，對政權(quán)機關(guān)工作的性質(zhì)和方向給予確定的指示；其二，通過政權(quán)機關(guān)及其工作部門實施黨的政策，并對它們的活動實施監(jiān)督；其三，挑選和提拔忠誠而有能力的干部到政權(quán)機關(guān)去工作[7]。

改革開放初期，有法可依、立法先行的目標十分迫切，黨領(lǐng)導立法的路徑采取了政策主導，立法跟進的模式：黨通過出臺相關(guān)政策，指明改革方向，部署階段性目標，為改革作出總體布局和原則規(guī)定，進而實現(xiàn)社會規(guī)則調(diào)整與社會關(guān)系變革的契合。順應(yīng)黨從革命黨向執(zhí)政黨主體地位的改變，正確地提出了從依靠政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠傻倪^渡的論斷，這一重大轉(zhuǎn)變，也是中國法治進程前進的方向。

第二，以堅持立法先行代替政策先行的轉(zhuǎn)變。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)是黨的歷史上首次專門以法治作為主題的會議。大會從兩個方面總結(jié)了黨領(lǐng)導立法的有關(guān)問題。一是闡述了黨領(lǐng)導立法的主要方式，即黨中央討論決定立法過程中涉及的重大體制和重大政策調(diào)整問題，黨中央向全國人大提出憲法修改建議，黨中央聽取法律制定和修改的重大問題這三種主要方式領(lǐng)導立法。二是堅持立法先行?！稕Q定》明確提出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！?015年修訂的《立法法》第1 條明確了黨中央這一對立法提出的新要求：“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法?！卑l(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用這一重要命題正式成為憲法相關(guān)法中的重要內(nèi)容，完成了黨的政策到國家法律的華麗轉(zhuǎn)身。

二、新中國70年社會轉(zhuǎn)型與黨領(lǐng)導立法的變遷

（一）黨對社會轉(zhuǎn)型的準確判斷

1956年9月，《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會關(guān)于政治報告的決議》明確指出了國家建設(shè)的根本任務(wù)，總結(jié)了我國社會的社會主義性質(zhì)，正確地判斷了我國社會所處的歷史階段和歷史任務(wù)。表明黨對社會性質(zhì)的變化有著清醒而正確的認識。黨的十一屆三中全會后，黨和國家的各項事務(wù)開始重回正軌，社會的變化，包括從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型；由人治社會向法治社會轉(zhuǎn)型。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：我國已進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發(fā)展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題。將現(xiàn)階段表述為“改革發(fā)展的關(guān)鍵時期”。2009年，在慶祝人民政協(xié)成立60周年的大會上，胡錦濤講話指出：“我國相繼實現(xiàn)了從半殖民地半封建社會到民族獨立、人民當家作主新社會的歷史性轉(zhuǎn)變，從新民主主義革命到社會主義革命和建設(shè)的歷史性轉(zhuǎn)變，從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的歷史性轉(zhuǎn)變。”這是官方公布的黨對社會轉(zhuǎn)型的高度概括和準確判斷。

（二）轉(zhuǎn)型社會黨對立法的領(lǐng)導的變遷

對于社會轉(zhuǎn)型，有觀點指出：“社會轉(zhuǎn)型是指社會從一種類型向另一種類型的轉(zhuǎn)變和過度過程，并且普遍運用社會轉(zhuǎn)型理論來描述傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的過程?！盵8]在這個意義上，轉(zhuǎn)型社會黨對立法的領(lǐng)導，在范疇上屬于黨領(lǐng)導立法與改革之間的關(guān)系。

1.改革開放前黨對立法的領(lǐng)導的偏離

1956—1978年是黨領(lǐng)導立法的曲折發(fā)展時期，在這一時期，法律虛無主義嚴重，立法趨于停滯。從1958年到1978年的20年間，全國人民代表大會除了制定1975年憲法和1978年憲法外，沒有制定一部法律，享有立法權(quán)的全國人大常委會也未制定一部法律。就1975年憲法和1978年憲法的產(chǎn)生過程來看，這段時間全國人大及其常委會少有立法活動，政策代替法律發(fā)揮作用，不僅違反了黨的執(zhí)政原則和具體要求，而且混淆了黨領(lǐng)導立法的主體地位和權(quán)力機關(guān)制定立法的主體地位。經(jīng)由對78 憲法、82 憲法的修改而產(chǎn)生的現(xiàn)行憲法，黨中央及時總結(jié)經(jīng)驗、修正錯誤，廓清了制定憲法的主體，解決了黨與立法機關(guān)的法律關(guān)系。

2.轉(zhuǎn)型社會黨領(lǐng)導立法的變遷

黨啟動、引領(lǐng)改革，同時改革一旦實行和步入不同的階段，又會促進黨思考社會轉(zhuǎn)型的特點，對黨領(lǐng)導立法的方式和方法作出及時的回應(yīng)和調(diào)整。

第一，智慧統(tǒng)領(lǐng)政治上的領(lǐng)導，表現(xiàn)為黨及時制定政策，調(diào)整工作布局。從“一個中心，兩個基本點”，到“兩手抓，兩手都要硬”；從經(jīng)濟、政治、文化的工作布局逐漸變成經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明的總體布局。這些政策的出臺和更新，及時為立法指明方向和引領(lǐng)。黨的十五大提出，要“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系?！痹?014年的十八屆四中全會上作出了堅持走中國特色社會主義法治道路、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的決定。在黨的方針、政策的指導下，立法機關(guān)既對這些變化作出了反應(yīng)，進行了相應(yīng)的改變和轉(zhuǎn)型，同時又成為黨和國家政策的助推器。

第二，逐步從黨提供政策指導立法，過渡到立法發(fā)揮引領(lǐng)作用。社會發(fā)生了變化，國家的主要矛盾相應(yīng)地發(fā)生了變化。從黨的十一屆三中全會開始的現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放，建立在法制貧弱荒蕪的根基上。在這種情況下，我們的黨和國家采取了在實踐中探索、試驗的辦法。隨著改革的深入和推進，立法已經(jīng)不是僅僅局限于對經(jīng)驗的總結(jié)，對現(xiàn)實社會管理的直接描述了，而是提出要以立法為先導，用立法來引導改革，發(fā)揮法律對社會的引導和促進作用。這是因為，在特定的歷史時期，立法發(fā)揮的作用有所側(cè)重和區(qū)別。在社會主義建設(shè)和改革初期，立法為經(jīng)濟發(fā)展和改革服務(wù)，將經(jīng)濟和改革的成果用憲法和法律的形式固定下來。當改革走過40 余年，立法不僅要堅守對社會需求作出回應(yīng)的本職工作，更要以規(guī)范性法律文件促進社會的均衡發(fā)展。法律體系是對穩(wěn)定的社會關(guān)系的調(diào)整和確立，社會的激烈變化必然折射既有法律體系的滯后性，從而及時對法律的修改成為現(xiàn)實的迫切需要；社會的激烈變化帶來社會關(guān)系的復雜和社會矛盾的變化，也呼喚著法律為其提供合理的甚至是超前的引領(lǐng)。

三、立法轉(zhuǎn)型與黨領(lǐng)導立法的變遷

隨著社會轉(zhuǎn)型的形成和發(fā)展，立法機關(guān)的轉(zhuǎn)型和變革，對黨領(lǐng)導立法產(chǎn)生了一定程度的影響。

（一）立法者對立法自身規(guī)律的認識的變化。

第一，立法者對于立法活動應(yīng)遵循的基本原則的認識逐漸清晰。全國人大常委會作為法律的制定機關(guān)，在提高法律涵蓋社會能力的同時也提高了對自身工作的認識。1984年人大常委會工作報告中就談到，“目前，人大常委會的工作，仍處在一個大轉(zhuǎn)變的過程中。幾十年來，我們從革命戰(zhàn)爭時期轉(zhuǎn)入社會主義建設(shè)時期，從沒有掌握全國政權(quán)時主要依靠政策辦事，逐步過渡到掌握全國政權(quán)后，既要依靠政策，還要依靠健全社會主義法制管理國家這樣的轉(zhuǎn)變”。立法者不僅認識到通過法律來調(diào)整社會生活的必要性，而且對立法職權(quán)的行使也應(yīng)當納入法律調(diào)整的范疇已經(jīng)有了充分的領(lǐng)悟。

第二，《立法法》的出臺。2000年3月15日，九屆全國人大三次會議通過了《立法法》，這是我國第一部全面規(guī)范立法活動的憲法性法律。涉及從中央到地方的立法權(quán)限、程序、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，標志著我國的法治建設(shè)，從滿足立法數(shù)量上增長、膨脹，進入到重視立法規(guī)律，堅持依法立法的嘗試。

第三，2015年《立法法》的成功修訂。展現(xiàn)出全新的立法理念、體制和模式，助力立法機關(guān)構(gòu)建立新的適應(yīng)社會變遷并提供良好的高質(zhì)量的法律產(chǎn)品。這些都促進了立法機關(guān)的轉(zhuǎn)型。

（二）立法體制經(jīng)歷了逐步完善的過程

全國人大常委會立法權(quán)的權(quán)限范圍的變化清晰地反映了我國立法體制的沿革。1954年憲法規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)”。據(jù)此，全國人大常委會沒有立法權(quán)，僅僅享有制定法令的權(quán)力。經(jīng)由第一、二屆全國人民代表大會的兩次授權(quán)，全國人大常委會擁有了一定的立法權(quán)。1955年7月，一屆全國人大二次會議“授權(quán)常務(wù)委員會依照憲法的精神、根據(jù)實際的需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”。1959年二屆全國人大一次會議進一步確定：“為了適應(yīng)社會主義改造和社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要，大會授權(quán)常務(wù)委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定?！?979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法組織法》賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)限。1982年憲法明確賦予全國人大常委會立法權(quán)，并賦予國務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)。1986年修訂后的“地方組織法”將地方立法權(quán)的實施主體擴大給省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市權(quán)。改變由全國人大統(tǒng)一集中行使立法權(quán)的單一局面，形成了以中央為核心，由中央立法和地方立法組成的統(tǒng)一的、多層次的立法體制。隨后《立法法》賦予經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以較大的市地方立法權(quán)。2015年《立法法》修訂，將過去較大的市才享有的地方立法權(quán)擴大至了全部設(shè)區(qū)的市。進一步激發(fā)了地方依法治理、依法行政的活力和積極性，促進各地因地制宜出臺地方性法規(guī)，實現(xiàn)有法可依。2018年3月，憲法修正案確認設(shè)區(qū)的市享有制定地方性法規(guī)的規(guī)定。

（三）立法轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容

1.立法重點從以經(jīng)濟為中心轉(zhuǎn)向以權(quán)利為中心

從1979年2月至1988年，彭真先后擔任第五屆全國人大常委會副委員長、第六屆全國人大常委會委員長期間，不僅主持通過了現(xiàn)行憲法，而且領(lǐng)導制定了一系列基本法律，以及一批經(jīng)濟、行政的重要法律，立法數(shù)量上達80多部，其中與經(jīng)濟建設(shè)有關(guān)的法律有40 部，為改革和經(jīng)濟建設(shè)立法成為改革初期，法制建設(shè)最鮮明的特色[9]。

七屆人大始終以經(jīng)濟建設(shè)和改革開放為中心創(chuàng)制規(guī)范性法律文件，出臺的法律總數(shù)是59個，其中經(jīng)濟類法律占總數(shù)的35.6%達到21個。

從七屆人大開始，常委會把制定保障公民權(quán)利方面的法律放在重要位置。制定了落實憲法規(guī)定的基本權(quán)利的集會游行示威法、工會法；制定了行政訴訟法，建立了保護行政相對人合法權(quán)益的行政訴訟制度；還制定了婦女權(quán)益保障法、未成年人保護法等社會保障類法律。為實現(xiàn)憲法文本中規(guī)定的公民基本權(quán)利的具體化和落實提供了法律上的保障，促進了憲法的實施。

與八屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案，規(guī)定“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”相適應(yīng)，第八屆人大常委會把加快經(jīng)濟立法作為第一位的任務(wù)，努力構(gòu)筑社會主義市場經(jīng)濟法律體系框架。制定法律85件。

十屆全國人大常委會在開局之年的2003年，就制定了《居民身份證法》《行政許可法》《道路交通安全法》等法律，凸顯權(quán)利保護、立法為民的價值理念。

2004年對現(xiàn)行憲法的第四次修改，將“三個代表”重要思想、“國家尊重和保障人權(quán)”等重要內(nèi)容載入憲法。這是黨執(zhí)政理念上以人為本的升華。

2.從以制定新的法律為主到修改原有法律與制定新法并重的轉(zhuǎn)型

從1979年到1992年，我國的法治建設(shè)經(jīng)歷了最初的奠基階段。第五、第六、第七屆全國人大及其常委會堅持立法先行，為以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，不斷為門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴密的法律體系的鑄造添磚加瓦，有法可依格局正在鋪陳開來。

九屆人大常委會開始，堅持把修改既有法律與創(chuàng)制新的法律放在同等重要的位置。共通過法律76 件，其中41 件是對已有法律的修改，堅持把修改原有法律與制定新的法律放在同等重要的位置。從而把實踐證明是成功的新經(jīng)驗和新認識及時用法律規(guī)定下來，使立法工作與時俱進。

十屆人大常委會在制定新法律的同時注重現(xiàn)行法律的修改完善，包括《物權(quán)法》《義務(wù)教育法》等重要的立法項目相繼完成。

十一屆人大常委會期間，積極貫徹黨的十五大提出的立法工作目標，中國特色社會主義法律體系在2010年宣告建成，同時強調(diào)法律體系是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，立法工作只能加強不能削弱；強調(diào)要把更多的精力放到法律的修改完善上，放到推動法律配套法規(guī)的制定修改上，同時為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要制定一些新的法律，不斷完善中國特色社會主義法律體系；強調(diào)要更加注重憲法和法律的有效實施，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?？梢姡袊牧⒎üぷ髡诮?jīng)歷著從立法為主到修法為主的變遷[10]。

沿著這種充滿蓬勃生機的趨勢，十二屆全國人大及其常委會5年來共制定法律25 件，修改法律127 件次，修改與制定之比為508%，修改現(xiàn)有法律的數(shù)量遠遠超過制定新法的數(shù)量。

3.立法工作從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法的轉(zhuǎn)變

良好是對法律質(zhì)量的要求，而這個質(zhì)量最根本、最重要的標準就是能夠尊重保障人權(quán)、維護人民的利益，要真正體現(xiàn)人民的意志，使我們的法律能夠成為每個公民利益和權(quán)利的保護神[11]。

一方面，表現(xiàn)為理念上從法是政權(quán)的工具到規(guī)范和制約公共權(quán)力的轉(zhuǎn)變。從法律規(guī)則的規(guī)范作用來看憲法、法律的要義即在于規(guī)范公共權(quán)力，維護公民權(quán)利。而從國家治理法治化的角度來說，十八大提出了社會治理的概念，標志著公共權(quán)力從社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，意味著立法將關(guān)注重點從授予政府權(quán)力向限定政府權(quán)力，從為市場設(shè)定義務(wù)到賦予市場權(quán)利的角度轉(zhuǎn)變[12]。2011年《行政強制法》終于獲得通過，這是一部約束、規(guī)范行政強制行為的法律，旨在保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責，保護行政相對人的合法權(quán)益?！秶屹r償法》于1994年獲得通過，并于2010年、2012年兩度修改，不僅擴大國家賠償?shù)姆秶覍屹r償?shù)某绦蚣右酝晟啤?/p>

另一方面，增強立法的可操作性。以往的法律過于原則，需要地位階的配套法規(guī)來輔助，有的條文自身不具可操作性，執(zhí)行性較弱。有學者將這種立法稱為綱領(lǐng)性立法。法律的可操作性，一般是在法律適用的可能性的層面來論證。如果存在可行的、能夠操作的規(guī)則或者方法，將某法律條文適用于具體案件，那么該法律條文是可操作的。否則，是不可操作的[13]。

（四）立法轉(zhuǎn)型與黨的領(lǐng)導的變遷

立法是享有立法權(quán)的國家機關(guān)通過法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民的共同意志法律化、制度化的國家權(quán)力。正像人無法離開經(jīng)濟場域和政治場域一樣，作為立法機關(guān)及其立法者，更是與經(jīng)濟場域和政治場域發(fā)生著各種千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。轉(zhuǎn)型期的立法者，既要準確而適時地捕捉到這些變化，更要經(jīng)由法律語言、法律思維表達成法律規(guī)范。

1.領(lǐng)導立法規(guī)劃的出臺，增強立法的計劃性

執(zhí)政黨通過制定相關(guān)政策，指明改革方向，部署改革目標，為全面深化改革作出總體布局和原則規(guī)定，進而實現(xiàn)社會規(guī)則調(diào)整與社會關(guān)系變革的契合、同步。進而言之，執(zhí)政黨的宏觀政策將會具體化為各個領(lǐng)域的基本政策，表現(xiàn)在黨對立法的領(lǐng)導方式上，即立法規(guī)劃的出臺。這也成全了七屆全國人大及其常委會最突出的工作是增強立法工作計劃性，加快立法步伐，1988年制定了五年立法規(guī)劃。1991年又修訂了立法規(guī)劃，確定了必須如期完成起草和抓緊調(diào)研論證的一批法律草案。

2.明確提出在“加強立法工作”的同時，要“提高立法質(zhì)量”

早在新中國成立初期即建設(shè)性地開展科學立法。將群眾路線貫徹到立法環(huán)節(jié)，就帶有科學探索立法規(guī)律的意味。逐漸形成了科學起草、群眾討論、國家審議等程序。貫徹“從群眾中來，到群眾中去”的原則，所以人民民主法制充滿生機和力量。

在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導下推進立法，是全國人大及其常委會的重要職責。十屆全國人大常委會從一開始就明確提出任期內(nèi)“以基本形成中國特色社會主義法律體系為目標、以提高立法質(zhì)量為重點”的立法工作思路，并以此指導立法工作。立法機關(guān)開始推行一系列以提高立法質(zhì)量為宗旨的改革措施，中國立法實踐逐漸進入了數(shù)量與質(zhì)量并重的新階段。十屆全國人大常委會以改革創(chuàng)新精神，堅持走群眾路線、充分發(fā)揚民主、擴大公民對立法工作的有序參與，踐行科學立法、民主立法的有效形式。

十二屆人大常委會規(guī)定，不論是初次進行審議還是繼續(xù)審議的法律草案均需要向社會公布征求意見，5年來公布法律草案81件次。從本屆常委會通過的第一部法律開始，建立并實施法律案通過前評估制度，使立法更加科學縝密[14]。

3.頂層設(shè)計人大立法改革的方向：人大主導立法

為了妥善地解決改革與立法之間的矛盾，從六屆全國人大開始，授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例。一方面增援了人大常委會人手不夠、經(jīng)驗不足的短板，解決了立法效率問題。另一方面又在一定程度上滋長了部門利益的法律化。習近平總書記指出的“立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責現(xiàn)象較為突出”[15]就是針對立法的部門化傾向而言的。

立法的核心是對社會利益的調(diào)節(jié)和分配。其前提就是從法律案的起草環(huán)節(jié)就關(guān)注利益分配的公平，才能為公平的調(diào)節(jié)和分配利益機制的審議和通過奠定基礎(chǔ)。而在實踐中，行政機關(guān)起草法律案在立法實踐中運用非常廣泛。行政機關(guān)的工作人員多具有豐富的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗，作為起草主體，會使法律等重要的規(guī)范性文件更具有可操作性和實用性，但另外，起草主體多為行政機關(guān)的工作人員，出于路徑依賴和職業(yè)習慣，難免存在利益部門化、部門利益法律化等問題。針對此，黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。

2015年修訂的《立法法》第51條對此進行了確認：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導作用?！薄叭舜笾鲗Я⒎ā币呀?jīng)從黨中央提出的主張成為法定要求，這一要求，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對立法機關(guān)在國家機構(gòu)中的作用的調(diào)整，為有立法權(quán)的人大及其常委會確定領(lǐng)了立法的工作目標。習近平總書記提出：“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制?！比珖舜蟪Ｎ瘯粩嘟∪舜笾鲗Я⒎üぷ鞯捏w制機制，把握好立項、起草、審議等幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、黨領(lǐng)導立法的歷史經(jīng)驗與啟示

（一）中共中央提出修憲建議，貫徹黨對憲法修改的領(lǐng)導

1980年4月，彭真在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志第一次座談會上指出：“黨對包括立法工作在內(nèi)的領(lǐng)導，根本的是政治領(lǐng)導。黨是管方針、政策和原則問題，而不負責各種具體問題?！保?6］此后，1991年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導的若干意見》載明“中央對國家立法工作主要實行政治即方針政策的領(lǐng)導”。2016年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》指出“黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強立法隊伍建設(shè)等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民意志”來實現(xiàn)“堅持主要實行政治領(lǐng)導”。執(zhí)政黨通過向國家權(quán)力機關(guān)提出修改憲法的建議就是在行使對憲法修改的領(lǐng)導。共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的一個重要表現(xiàn)就是提出修改憲法的立法建議，從而通過法定程序把執(zhí)政黨的主張變成國家意志。

2018年3月，在憲法序言確立堅持黨的領(lǐng)導地位的基礎(chǔ)上，十三屆人大第一次會議上，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法的第1條，增強了黨領(lǐng)導的時代性和全局性。黨對立法活動的領(lǐng)導，完成了從經(jīng)驗到概念再到憲法原則的升華。

（二）以實事求是的原則為統(tǒng)領(lǐng)，加強黨領(lǐng)導立法的民主性和科學性

實事求是的原則在立法領(lǐng)域，突出地表現(xiàn)為使憲法、法律的與時俱進，隨著社會實際的情況而調(diào)整。中國共產(chǎn)黨從我國的實際出發(fā)，不斷作出各項方針和政策，直接推動了憲法修改，并被上升為國家意志，成為憲法內(nèi)容的一部分。執(zhí)政黨實現(xiàn)了相關(guān)理論創(chuàng)新并由此制定了新政策。在確認國家指導思想層面，憲法修正案不斷確認歷屆黨中央的治國經(jīng)驗和理念政策，從而在憲法序言中予以確認。

早在新中國成立初期，為了制定屬于中國的第一部社會主義類型的憲法，黨中央及時而正確地闡發(fā)了“搞憲法是搞科學”［17］這一立憲理念。進入新的歷史時期，黨的十七大提出要“堅持科學立法”，意味著立法者應(yīng)自覺地探索和總結(jié)立法本身的規(guī)律，不斷根據(jù)實際和國情立法，從而契合現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的需要。立法者通過一定途徑和手段尋求普遍的共同的認識的實踐過程，就是在堅持科學立法。一方面，由于法律規(guī)定國家的普遍問題，立法必須為黨領(lǐng)導人民進行社會主義的建設(shè)的實踐服務(wù)，將實踐中形成的根本理論和成果上升為國家意志而不斷完善發(fā)展，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法和法律規(guī)定，從而保持各項立法產(chǎn)品的與時俱進。

如何以科學的程序來反應(yīng)社會生活和實際狀況的變化，關(guān)系到法律實施的直接成效。另一方面，至于修憲修法的民主性，不如表現(xiàn)為一條秉持民主原則吸納公眾參與修改的程序和路徑。某種觀念，抑或是指導立法的觀念，可能是超前的，因為領(lǐng)導人或者專家學者的長期思考而迸發(fā)的靈感，但現(xiàn)實卻是豐富多彩甚至紛繁龐雜。所以在這個意義上，社會生活條件往往滯后于某一特定的觀念；而作為社會現(xiàn)象的調(diào)節(jié)器，立法的產(chǎn)品——法律則因為是社會共同意志的表達，所以立法往往又滯后于現(xiàn)實生活?？梢?，若為了更客觀、更大范圍地反映民意，實現(xiàn)更深層次的民主，立法就是要擴大公民參與，形成不同觀念的碰撞、整合與協(xié)調(diào)，從而通過法的制定、修改來形成共識。這是立法民主化要求的題中應(yīng)有之義。進一步來說，黨領(lǐng)導下立法的民主化，就是要打破專業(yè)壟斷，實現(xiàn)代議機關(guān)和公民參與的合力，以實現(xiàn)經(jīng)由立法達致的廣泛共識。

（三）從經(jīng)驗到概念再到理論的立法思路

黨的第二代中央領(lǐng)導集體解放思想，從中國的國情出發(fā)，對局部地區(qū)出現(xiàn)的私營經(jīng)濟等新鮮事務(wù)，采取先局部試驗，形成經(jīng)驗后再全面推廣，最后系統(tǒng)總結(jié)整合成理論。20世紀80年代的這些社會共識，使得“為經(jīng)濟建設(shè)修憲、立法”成為法制建設(shè)最鮮明的主線，成為憲法修改的重要部分。

黨的十四大提出了“社會主義市場經(jīng)濟”的新概念，并把建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟確立為執(zhí)政黨的基本政策。在堅持解放思想、實事求是的前提下，以“社會主義市場經(jīng)濟”的新概念為支點，科學地建構(gòu)了什么是社會主義和怎樣建設(shè)社會主義這個杠桿，開創(chuàng)了中國特色社會主義理論體系。圍繞市場經(jīng)濟立法，促進了市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟這一理論的產(chǎn)生和發(fā)展。

黨的十五大后，我國的法治發(fā)展進入新的歷史時期，從法制到法治的一字之變，反映了執(zhí)政黨治國戰(zhàn)略的提升。無論頂層設(shè)計還是具體路徑，黨領(lǐng)導下的改革都呈現(xiàn)漸進式的特征。而黨領(lǐng)導立法相關(guān)理論的更新和創(chuàng)造，正是對波瀾壯闊的實踐成果和經(jīng)驗的整合與提煉。