“第一書記”的動力機(jī)制、困境及對策

◎劉志燕 敬志偉

2015年4月，中組部、國務(wù)院農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱通知），從國家層面確立了第一書記制度，提高了政府扶貧的精準(zhǔn)度和工作力度，是我國扶貧工作的破題之舉。第一書記制度在各地實施以來，根據(jù)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)計，截止到2018年3月，全國累計選派43.5萬干部擔(dān)任第一書記，277.8萬名干部駐村幫扶，解決貧困地區(qū)的“軟、散、亂、窮”等突出問題，在加強(qiáng)基層組織建設(shè)、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平等方面取得了全面成效[1]。本文結(jié)合文獻(xiàn)資料研究和對實踐經(jīng)驗的考察，從宏觀整體層面歸納、探討“第一書記”工作成效背后的動力機(jī)制，并深入分析“第一書記”駐村工作開展面臨的困境，針對有效提升“第一書記”駐村工作成效、完善“第一書記”制度提出對策建議。

一、“第一書記”工作成效的動力機(jī)制分析

“第一書記”的動力直接決定精準(zhǔn)扶貧等基層工作的進(jìn)度。為增強(qiáng)“第一書記”工作積極性，提高工作成效，需從外在保障、內(nèi)生動力、有效途徑和方法、出發(fā)點和落腳點等方面分析動力機(jī)制。

（一）政策鼓勵、資金支持是第一書記工作的外在保障

各級黨委政府通過出臺文件和配套措施，把“第一書記”作為正式制度確立下來，明確第一書記的職能定位和具體要求，保證第一書記工作的合法性和權(quán)威性，對第一書記的履職方式、職能目標(biāo)和工作職責(zé)提出明確要求，已形成從人員選拔、過程監(jiān)督到目標(biāo)考核等全過程的規(guī)章制度。同時，各地還結(jié)合實際，出臺相應(yīng)的配套政策，形成了從人員選拔到崗前培訓(xùn)、從激勵機(jī)制到績效考核的完備措施。以山東省為例，省委成立了“第一書記”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門抓第一書記工作。省委《省直單位選派農(nóng)村第一書記工作問答》中，明確了駐村第一書記的待遇，提高了第一書記的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。省委組織部出臺《省派第一書記考核辦法》，對表現(xiàn)優(yōu)秀的，在原單位調(diào)整時優(yōu)先考慮任用，特別優(yōu)秀的可以破格提拔。山東省文化廳為每位第一書記提供30萬元的配套啟動資金。這些舉措極大調(diào)動了第一書記的工作積極性，激勵了優(yōu)秀干部和行業(yè)人才下駐農(nóng)村，致力脫貧攻堅。政策與資金的支持讓第一書記放開手腳辦實事，工作更加務(wù)實有效?！罢咧С钟械讱?、資金支持好辦事”成為第一書記們的共識。

（二）黨性修養(yǎng)、自身素質(zhì)是第一書記工作的內(nèi)生動力

《通知》明確規(guī)定了第一書記人選的基本條件，從政治素質(zhì)、扶貧意愿、工作作風(fēng)、專業(yè)水平和綜合素質(zhì)各方面提出了詳細(xì)的選派要求。在具體實施過程中，各省市結(jié)合地方實際，在《通知》要求的基礎(chǔ)上細(xì)化選派程序和資格要求，并制定相應(yīng)的考核機(jī)制。如山東省要求省直機(jī)關(guān)選派的干部不低于副處級，市直單位選派的干部須副科級以上，均要求兩年以上工作經(jīng)驗，年齡45歲以下。從各地文件規(guī)定看，第一書記的人選大多來自省、市黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和各大高校及科研機(jī)構(gòu)。普遍具有高學(xué)歷、高素質(zhì)、高能力的“三高”特征，具有過硬的政治素質(zhì)，良好的黨性修養(yǎng)，熟悉國家政策，并具有一定的管理能力和較全面的知識儲備。通常帶有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，能為鄉(xiāng)村建設(shè)帶來新思想、新理念和新辦法。第一書記的“高配”標(biāo)準(zhǔn)，保障了扶貧、基層黨建等工作的高起點和高水準(zhǔn)。

（三）搭建橋梁、資源整合是第一書記工作的有效途徑和方法

第一書記具有“外來優(yōu)勢”，能夠跳出本地局限看問題，并能帶來和整合資金、管理、人才等資源，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新鮮血液和活力，打破“貧窮的惡性循環(huán)”。第一書記擁有的資源可以分為三類：一是個人資源，即第一書記自身的個人素質(zhì)，包括知識水平、工作能力和理論修養(yǎng)等。這些能力素質(zhì)保障了第一書記善于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提出扶貧策略和實施方案。二是社會資源，包括與第一書記相關(guān)的配套資金、原單位的支持，個人的社會網(wǎng)絡(luò)。第一書記充分利用社會資源，尤其是個人的人脈與社會網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)市場和社會力量進(jìn)入扶貧領(lǐng)域。常見的工作舉措是利用原有社會資源為農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品找銷路，引入外部資金成立合作社，爭取政策支持修路、通電、興辦幼兒園等。三是政策資源，各級政府成立扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，對扶貧工作和第一書記專門扶植、監(jiān)督和考核，使第一書記真正做到“名正言順”，能夠以行政動員的方式盤活資源。此外，第一書記對扶貧和惠農(nóng)政策的熟悉，能夠幫助村民解決由于信息不對稱和政策不了解帶來的“辦事難”問題。[2]

（四）為民服務(wù)、群眾滿意是第一書記工作的出發(fā)點和落腳點

增進(jìn)民生福祉是第一書記工作的根本目的。第一書記的工作成效，最終要看為群眾辦多少實事，群眾滿意不滿意。工作成績主要體現(xiàn)在與村民直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和民生方面。例如，建立農(nóng)產(chǎn)品示范基地并開拓農(nóng)產(chǎn)品銷路，幫助農(nóng)民增收創(chuàng)收；建立扶貧產(chǎn)業(yè)園或合作社，扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，同時解決本地就業(yè)問題，直接增加貧困戶收入和村集體收入。還有解決農(nóng)村臟亂差的環(huán)境問題、道理不通暢等基礎(chǔ)設(shè)施問題以及民主議事、財務(wù)公開等管理規(guī)范化問題。實踐證明，第一書記在精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境改善、鄉(xiāng)村治理、基礎(chǔ)建設(shè)等各方面取得突出成績，贏得良好口碑，打下了良好的群眾基礎(chǔ)。

二、“第一書記”駐村工作面臨的困境與挑戰(zhàn)

當(dāng)前制約第一書記駐村開展工作最大的難題就是嵌入問題，即第一書記作為“空降兵”，如何與當(dāng)?shù)匚幕M(jìn)行融入、與當(dāng)?shù)攸h委政府和自治組織進(jìn)行磨合以及在“雙軌治理”制度下的協(xié)調(diào)問題。“第一書記”制度在精準(zhǔn)扶貧等基層工作中起到了一定作用，但如何在更大程度上釋放第一書記的效能還有很大的發(fā)展空間。

（一）與當(dāng)?shù)匚幕娜谌雴栴}

第一書記長期在城市工作生活，大多缺少農(nóng)村生活經(jīng)歷和基層工作經(jīng)驗，之前的工作生活環(huán)境與駐村環(huán)境反差極大，上任之初會面臨環(huán)境適應(yīng)問題。特別是被派往偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的書記適應(yīng)問題更明顯。有的第一書記反映，他下村后面臨最大的困難是洗澡問題，當(dāng)?shù)厝说男l(wèi)生習(xí)慣讓他很難接受。除了條件的艱苦，更難克服的是外來人員與當(dāng)?shù)匚幕娜谌雴栴}。農(nóng)村社會是典型的熟人社會，人情關(guān)系維系著鄉(xiāng)土社會的聯(lián)結(jié)與互動。第一書記作為外來力量，往往與當(dāng)?shù)氐恼Z言、習(xí)俗、倫理等格格不入。文化隔閡比條件反差更容易造成雙方交流障礙和心理排斥。如果處理不好，很容易導(dǎo)致對立和沖突。有的第一書記看到當(dāng)?shù)氐臍浽醿x式過于繁瑣，主張移風(fēng)易俗，改為追悼會形式，沒想到遭到村民的激烈反對。因此，第一書記要有文化敏感性，正視文化的沖突性和相對性，既要尊重當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗，又要把先進(jìn)的文化理念帶入工作中。

（二）與當(dāng)?shù)攸h委政府和自治組織的磨合問題

“第一書記”作為上級選派的“空降部隊”，雖然具有很強(qiáng)的戰(zhàn)斗力，但是與當(dāng)?shù)攸h委政府的工作銜接，與駐村黨組織的磨合，無疑是第一書記前期工作面臨的挑戰(zhàn)。有學(xué)者認(rèn)為第一書記的身份與當(dāng)?shù)卣?quán)之間的“結(jié)構(gòu)性排斥”是扶貧工作中主要的實踐困境。當(dāng)?shù)谝粫浥c村支書在同一個場域中相遇時，兩者會發(fā)生一些交集，其合作會提升扶貧績效，而兩者間的權(quán)力爭奪則在一定程度上消解著治貧績效[3]。兩者之間是“結(jié)構(gòu)性排斥”還是優(yōu)勢互補(bǔ)形成合力，決定了第一書記的工作能否扎實有效。這要求第一書記要放低姿態(tài)，擺正位置，虛心向群眾學(xué)習(xí)，尊重當(dāng)?shù)氐膶嵺`經(jīng)驗。同時也要以問題為導(dǎo)向，做好前期調(diào)研，善于發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

（三）“雙軌治理”制度下的協(xié)調(diào)問題

有學(xué)者基于著名社會學(xué)家費孝通先生的“雙軌政治”概念，將我國農(nóng)村治理和基層治理并存的特點歸結(jié)為“雙軌治理”，并指出其缺陷是隱藏造假共謀和形式主義、權(quán)力博弈與不合作、農(nóng)民邊緣化與基層自治力量削弱以及村莊公共性瓦解等[4]。在扶貧攻堅特殊時期設(shè)立的“駐村第一書記”制度和建國之后一直實行的本土村支書制度，兩個體系同時并存，兩者是合作關(guān)系，但也存在職能重疊與交叉。第一書記擔(dān)負(fù)著國家治理與基層治理的雙重職責(zé)，擁有原派出單位和現(xiàn)任駐村書記的雙重身份。這樣的雙軌運行機(jī)制帶來第一書記的角色沖突，還可能導(dǎo)致基層自治力量削弱，甚至第一書記與當(dāng)?shù)刈灾谓M織之間產(chǎn)生權(quán)力博弈，降低工作效率，消解扶貧績效。幫包村莊的組織基礎(chǔ)，村支書的態(tài)度，當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可程度，都影響到第一書記能否在雙軌治理制度下找到最佳結(jié)合點。第一書記既要贏得基層組織的認(rèn)可與配合，又要樹立合法權(quán)威；既要融合到地方基層治理，又要代表國家權(quán)力實行脫貧攻堅的國家治理。

三、提升“第一書記”工作成效的對策措施

為有效增強(qiáng)“第一書記”的工作積極性和績效，充分發(fā)揮第一書記的作用，需要從制度保障上下功夫，以此來增實效促發(fā)展。為此，政策設(shè)計和實施要增強(qiáng)匹配度，避免“兩張皮”現(xiàn)象。第一書記要注重自身建設(shè)，增強(qiáng)黨性修養(yǎng)和本領(lǐng)。黨委政府與基層自治組織需相互配合，合力擰成一股繩。

（一）政策設(shè)計與實施：增強(qiáng)匹配度，實行“雙層考核”

要探討更加科學(xué)合理的選人用人機(jī)制，增強(qiáng)第一書記與當(dāng)?shù)匦枨蟮钠ヅ涠?。前期?yīng)做好幫扶對象的調(diào)研摸底工作，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況和主導(dǎo)需求，在第一書記人選中綜合考慮其知識背景、行業(yè)背景、工作經(jīng)歷、派出單位等因素，做到人與崗位最佳匹配，優(yōu)化組合。有學(xué)者建議按照“部門職能對應(yīng)、專業(yè)特長相適、優(yōu)勢資源互補(bǔ)”原則，通過“情景課堂”、“田間課堂”等方式，增強(qiáng)第一書記培訓(xùn)和選派的針對性、實用性和實效性[5]。在考核方面，盡管各省市均制定了詳細(xì)的《第一書記考核辦法》，有一套具體的考核指標(biāo)，但基本是任期考核，缺少責(zé)任的追溯和追蹤，這會帶來一定的短期效應(yīng)。為避免追求短期政績而不顧長遠(yuǎn)發(fā)展的問題，可以嘗試進(jìn)行“雙層考核”，也即分為任期考核和責(zé)任考核。其中，任期考核是指在任期間的職責(zé)履行情況和目標(biāo)達(dá)成情況，目前各地采取的考核辦法主要是任期考核。而責(zé)任考核是指具體項目的實施過程及后續(xù)影響的考核，也即對于一些周期長的項目，要進(jìn)行責(zé)任的追溯和追蹤，防止短期效應(yīng)。

（二）第一書記自身：與時俱進(jìn)，黨性與能力雙提升

通常第一書記在知識水平、業(yè)務(wù)能力和行政級別上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于村干部，但是第一書記不能吃老本，也不能存有優(yōu)越感，而要與時俱進(jìn)，更新思想與技能。作為“轉(zhuǎn)行”而來的第一書記，農(nóng)村工作與原先工作的差別較大，自身的知識結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)需要進(jìn)一步補(bǔ)充提升。所以，對第一書記的培訓(xùn)要有針對性、實效性和可操作性。例如河南省的組織部門針對選派第一書記開展系統(tǒng)崗前培訓(xùn)，通過講授“三農(nóng)”、基層黨建、法律法規(guī)、社會治理等課程，幫助第一書記盡快進(jìn)入角色，有效開展工作[6]。相關(guān)部門可針對第一書記所需的能力要素進(jìn)行研究論證，列出能力要素清單。第一書記對照能力要素清單，發(fā)現(xiàn)自己的不足，及時補(bǔ)充學(xué)習(xí)，使得思想修養(yǎng)不斷提升，能力結(jié)構(gòu)更加完善。

（三）黨委政府與基層自治組織：協(xié)調(diào)聯(lián)動，支持配合

扶貧工作是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要各方面的協(xié)調(diào)配合。有學(xué)者在研究我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略實施中發(fā)現(xiàn)，“政策的最終效果已經(jīng)不再取決于政策在頂層如何設(shè)計，而更多地取決于鄉(xiāng)村底層的制度發(fā)育”[7]。第一書記的工作要由“嵌入型”逐步轉(zhuǎn)變到“內(nèi)生型”,避免把所有扶貧擔(dān)子壓在第一書記個人身上，讓第一書記唱獨角戲[8]。要強(qiáng)化地方的主體責(zé)任，防止形成“扶貧依賴”。第一書記在任期內(nèi)要特別注意加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)、農(nóng)村黨支部書記和農(nóng)村骨干力量的培養(yǎng)，力爭在第一書記離開后，能夠為本地留下可持續(xù)發(fā)展的扶貧項目和穩(wěn)定成熟的基層組織隊伍。

總之，“第一書記”制度是我黨在脫貧攻堅戰(zhàn)略部署中一項創(chuàng)新性的干部選派制度，是完成脫貧攻堅任務(wù)和全國同步實現(xiàn)小康的重大舉措，要站在講政治的高度認(rèn)識第一書記的使命。實踐證明，絕大多數(shù)“第一書記”不負(fù)重托，擔(dān)當(dāng)作為，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中，發(fā)揮了“急先鋒”的作用，為我國2020年實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全面脫貧打下了堅實基礎(chǔ)。在脫貧攻堅的決勝之年，要繼續(xù)堅持“第一書記”制度，完善選人用人機(jī)制，發(fā)揮考核指揮棒作用，推廣先進(jìn)典型經(jīng)驗，堅決糾正第一書記工作中的問題，推進(jìn)脫貧攻堅的頂層設(shè)計和精準(zhǔn)落實并如期產(chǎn)生效應(yīng)。

[注 釋]

[1]書寫脫貧攻堅新答卷——我國五年來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就巡禮[EB/OL].中國網(wǎng), 2018-03-03.http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/03/content_50643865.shtml.

[2]陳國申，唐京華.試論外來“幫扶力量”對村民自治的影響——基于山東省S村“第一書記”工作實踐的調(diào)查［J].天津行政學(xué)院學(xué)報，2015(11):62.

[3]許漢澤,李小云.精準(zhǔn)扶貧背景下駐村機(jī)制的實踐困境及其后果——以豫中J縣駐村“第一書記”扶貧為例 [J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2017（3）:82.

[4]謝小芹.“接點治理”：貧困研究中的一個新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實踐［J].公共管理學(xué)報，2016(7):12.

[5]陶正付，李芳云.“第一書記”助農(nóng)村黨建民生雙提升——山東省“第一書記”制度建設(shè)實踐探析[J].中國特色社會主義研究,2016(5):107.

[6]楊芳.駐村“第一書記”與村莊治理變革［J].學(xué)習(xí)論壇，2016(2):52.

[7]李小云.我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略實施的治理問題［J].貴州社會科學(xué)，2013(7):101.

[8]人民論壇專題調(diào)研組.中國鄉(xiāng)村治理的“杠桿”效應(yīng)——江蘇如皋機(jī)關(guān)駐村“第一書記”的創(chuàng)新探索 [J].人民論壇,2012(11):22.