“捕訴一體”機(jī)制下案件質(zhì)量的提升
——從降低“案-件比”的視角展開

劉 勇 孫吉祥 楊兆峰 /文

一、落實“捕訴一體”機(jī)制，有效降低“案-件比”

2019 年1 月起，高唐縣人民檢察院開展“捕訴一體”工作，通過批捕環(huán)節(jié)的引導(dǎo)偵查取證，公訴環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)審查，與公安機(jī)關(guān)及時溝通，補(bǔ)證查證，有效避免了退回補(bǔ)充偵查，降低了“案-件比”，大大提高了辦案效率和案件質(zhì)量。

（一）落實“捕訴一體”機(jī)制，提高辦案效率

所謂“捕訴一體”制度，是相對“捕訴分離”而言的，是指在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部同一職能部門的同一檢察官依法承擔(dān)審查批捕和審查起訴工作并履行相關(guān)法律監(jiān)督職能的辦案工作機(jī)制 。建立捕訴一體制度可以提高起訴調(diào)控、引導(dǎo)偵查的能力，加強(qiáng)對偵查活動的監(jiān)督、保證案件質(zhì)量、提高偵查效率、明確責(zé)任，使現(xiàn)行刑事追訴機(jī)制更加符合司法規(guī)律，最終為建立審判中立、控辯平衡的訴訟構(gòu)造奠定基礎(chǔ) 。2019 年1 月1 日起，高唐縣檢察院開始實行“捕訴一體”工作機(jī)制，在此基礎(chǔ)上對進(jìn)一步加強(qiáng)法律監(jiān)督、提高案件質(zhì)量、提升辦案效率進(jìn)行了有益嘗試和大膽探索。

2019 年7 月29 日,公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的張某超、張某嵩非法吸收公眾存款一案，犯罪嫌疑人張某超、張某嵩采取承諾高額利息、出具借款憑證的方式，面向社會公開吸收存款，共面向278 名被害人吸收存款34268380 元，案發(fā)前已兌付271478.8 元，尚有33996901.2 元未兌付。本案涉案金額巨大，案情復(fù)雜，承辦人審查批捕后，向公安機(jī)關(guān)發(fā)送逮捕案件繼續(xù)偵查建議書，建議公安機(jī)關(guān)就公訴環(huán)節(jié)需要加固證據(jù)繼續(xù)偵查。公安機(jī)關(guān)移送審查起訴前7 日向高唐縣檢察院承辦人通報案件補(bǔ)查的證據(jù)，承辦檢察官提前審查，于案件受理后一個月內(nèi)向順利向法院提起公訴。經(jīng)法院判決后，做到了無退補(bǔ)退查，無復(fù)議復(fù)核，無延期審理，提高了辦案效率和辦案質(zhì)量。

（二）降低“案-件比”，促進(jìn)公平正義

“案-件比”是最高人民檢察院張軍檢察長提出的全新辦案質(zhì)量評價指標(biāo)體系概念。所謂“案-件比”即“案”與“件”的比例關(guān)系,是指將案件當(dāng)事人所經(jīng)歷的各訴訟階段統(tǒng)一視為一個“案”，再將該當(dāng)事人先后經(jīng)歷的審查起訴、退回補(bǔ)查、二審上訴、發(fā)回重審、刑事申訴等每一個訴訟階段都視為各自獨(dú)立的“件”,即同一當(dāng)事人的一個“案”與其所經(jīng)歷的多個“件”之間的比例?！凹焙汀鞍浮敝g比例應(yīng)該是1：1，辦案效率高，以最快速度實現(xiàn)遲到的正義，群眾滿意。比例越高，司法資源付出就越多，司法人員就越辛苦，案件的質(zhì)效，至少當(dāng)事人自己認(rèn)為的案件質(zhì)效往往就越低，案件的政治效果、社會效果、法律效果和當(dāng)事人的感受可能就越差 。因此，降低“案-件比”，提升辦案質(zhì)量，才能讓當(dāng)事人最大限度地感受到“案子”辦理過程中的公平正義和效率。根據(jù)張軍檢察長講話精神和省市檢察長會議精神，高唐縣檢察院結(jié)合實際，在認(rèn)真調(diào)研分析基礎(chǔ)上，積極探索新的法律監(jiān)督途徑和方法，創(chuàng)新提出了“一個及時、七個提前”工作機(jī)制，穩(wěn)定案件質(zhì)量，提高辦案效率。

據(jù)統(tǒng)計，2018 年6 至9 月份，高唐縣檢察院的“案-件比”為1:2.4605，運(yùn)用“一個及時、七個提前”工作機(jī)制后，2019 年同比降至1:1.3235。2019 年受理審查逮捕案件131 人，去年同期受理104 人，同比增加25.96%，而平均辦結(jié)時間下降了12.1%；受理審查起訴228 人，去年同期為139 人，同比增加64.03%，平均辦結(jié)時間下降5%；一次退查33 件，去年同期為51 件，同比減少35.29%；二次退查12 件，去年同期為15 件，同比減少20%。審查逮捕、審查起訴辦結(jié)時間的縮短及退查案件的減少，得益于“捕訴一體”機(jī)制整合內(nèi)部資源、發(fā)揮整體優(yōu)勢為“一個及時、七個提前”工作法提供的有力保障。

二、做好“三個有利于”，降低“案-件比”

高唐縣檢察院堅持創(chuàng)新思維，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，暢通法律監(jiān)督渠道，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、法院溝通，做到“一及時”報備把關(guān)、理念先行、機(jī)制創(chuàng)新、效率最佳，做好“三個有利于”，降低“案-件比”。

(一)“一及時”報備把關(guān)，有利于強(qiáng)化檢察長對案件審查處理的監(jiān)督

司法責(zé)任制改革，要求檢察長強(qiáng)化對執(zhí)法辦案的監(jiān)督，檢察官在辦案中發(fā)現(xiàn)案件需要退補(bǔ)退查、可能引發(fā)復(fù)議、復(fù)核、延期審理、申訴等訴訟環(huán)節(jié)影響“案-件比”情形的，及時向分管副檢察長、檢察長匯報；充分發(fā)揮分管副檢察長、檢察長業(yè)務(wù)素能優(yōu)勢，引導(dǎo)檢察官審查辦理案件，能夠保障案件質(zhì)量，防止退補(bǔ)退查等不必要辦案環(huán)節(jié)，以及避免案件質(zhì)量出現(xiàn)瑕疵，引發(fā)復(fù)議、復(fù)核、延期審理、申訴等情形，降低“案-件比”。

(二)機(jī)制創(chuàng)新，有利于強(qiáng)化與公安機(jī)關(guān)的溝通

與公安機(jī)關(guān)經(jīng)協(xié)商、論證，共同簽訂了《高唐縣檢察院、公安局關(guān)于關(guān)于辦理刑事案件提前介入?yún)f(xié)作機(jī)制》，《協(xié)作機(jī)制》納入了“一個及時、七個提前”工作法，對公安機(jī)關(guān)提前通報案件情況，及時補(bǔ)充案件證據(jù)等作了詳細(xì)規(guī)定，同時對有爭議、疑難復(fù)雜案件的處理，加強(qiáng)溝通協(xié)作等也作了詳細(xì)規(guī)定，減少了不必要復(fù)議復(fù)核等辦案環(huán)節(jié)，降低了“案-件比”。

(三)理念先行，有利于形成“以人民為中心”的執(zhí)法理念

堅持以人民為中心，就要順應(yīng)人民群眾對執(zhí)法辦案質(zhì)、效的期待，高唐縣院在“捕訴一體”新機(jī)制下，節(jié)省了辦案檢察官在公訴環(huán)節(jié)熟悉案情的時間，有助于專心細(xì)心審查證據(jù)，實現(xiàn)辦案質(zhì)量、效率雙“提高”。采取“一個及時、七個提前”等工作法，強(qiáng)化檢察長對辦案工作的監(jiān)督，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)、嚴(yán)把效率關(guān)；將公安機(jī)關(guān)整理法律文書等輔助性工作與向檢察機(jī)關(guān)提前通報案件情況時間重疊，與檢察長把脈案件質(zhì)量時間重疊，有助于再次提高工作效率，同時讓案件當(dāng)事人免受訴累。

三、做優(yōu)“七個提前”，降低“案-件比”

做優(yōu)“七個提前”，超前謀劃，有的放失，降低“案-件比”。一是公安機(jī)關(guān)對刑事案件立案偵查后，對于重大疑難復(fù)雜案件，明確案件性質(zhì)后2 日內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)通報案情，檢察機(jī)關(guān)適時提前介入引導(dǎo)偵查，收集固定證據(jù)；二是公安機(jī)關(guān)擬提請審查逮捕的重大疑難復(fù)雜案件，應(yīng)按照訴訟期限期滿前2 日向檢察機(jī)關(guān)通報案件偵查情況，由檢察機(jī)關(guān)提前審查，發(fā)現(xiàn)問題及時要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)查；三是對于重大疑難復(fù)雜案件，辦案檢察官擬對犯罪嫌疑人作出逮捕或不捕決定提前2日向分管副檢察長、檢察長匯報案件事實，由分管副檢察長、檢察長進(jìn)行全案審查，并根據(jù)案情及時與公安機(jī)關(guān)溝通，強(qiáng)化與案件當(dāng)事人釋法說理，減少復(fù)議、復(fù)核、申訴等影響“案-件比”情況發(fā)生；四是公安機(jī)關(guān)擬移送審查起訴案件應(yīng)于移送前7 日向檢察機(jī)關(guān)通報案件偵查終結(jié)情況，檢察機(jī)關(guān)按照“捕訴一體”工件機(jī)制，由原承辦審查批捕案件承辦人提前審查退回補(bǔ)充偵查提綱所要求補(bǔ)查的證據(jù)；五是檢察機(jī)關(guān)受理移訴案件后3 日內(nèi)進(jìn)行全案審查，如需要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)查證據(jù)的，應(yīng)制作《建議公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查意見書》，通知公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查；六是公安機(jī)關(guān)收到《建議公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查意見書》7 日內(nèi)完成補(bǔ)充偵查，制作補(bǔ)充偵查報告書；今年以來，高唐縣檢察院通過審查案件，發(fā)現(xiàn)卷宗缺少部分證據(jù)或證據(jù)不足，需要補(bǔ)充偵查的，共向公安機(jī)關(guān)發(fā)送《建議公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查意見書》25 份，公安機(jī)關(guān)均在7 日內(nèi)完成補(bǔ)充偵查，制作補(bǔ)充偵查報告書報送檢察機(jī)關(guān)。七是承辦檢察官在作出擬不起訴、擬延長審查起訴期限、擬向法院申請延期審理等情形的，須提前7 日向分管副檢察長、檢察長匯報，認(rèn)真把好證據(jù)關(guān)、程序關(guān)、法律關(guān)。2019 年6 月28 日，公安機(jī)關(guān)擬移送審查起訴的王某涉嫌詐騙罪案件偵查終結(jié)情況提前7 日向檢察機(jī)關(guān)通報，由檢察機(jī)關(guān)提前審查退回補(bǔ)充偵查提綱所要求補(bǔ)查的證據(jù)。王某通過虛構(gòu)出售名犬、出租房屋、承攬民房工程等事實，騙取20 余名群眾信任，騙取近10 萬元的犯罪事實。檢察機(jī)關(guān)通過提前審查，發(fā)現(xiàn)案件還缺少部分損失數(shù)額的證據(jù)。7 月5 日，該院受理此案后，第一時間公安機(jī)關(guān)發(fā)送《建議公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查建議書》，公安機(jī)關(guān)通過補(bǔ)充偵查，將所有建議補(bǔ)充的證據(jù)固定補(bǔ)齊并移送，檢察機(jī)關(guān)同時核實證據(jù)、審查程序，與公安機(jī)關(guān)互通情況，與案件被害人釋法說理，此案在受理案件后一個月內(nèi)向法院提起公訴。

四、做實“三個保障”，降低“案-件比”

為確保“一個及時、七個提前”機(jī)制有效實施，強(qiáng)化執(zhí)行力，加強(qiáng)法律監(jiān)督，確保案件質(zhì)量和效率，做實“三個保障”，為降低“案-件比”提供保障。

(一)充分挖掘內(nèi)部潛力

實施“捕訴一體”機(jī)制，整合內(nèi)部資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢，提高辦案效率；同時積極推行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實，發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)類案指導(dǎo)，提高案件質(zhì)量；還在辦案中強(qiáng)化釋法說理，加強(qiáng)對因犯罪致貧的被害人國家司法救助力度，化解矛盾糾紛，減少刑事申訴案件發(fā)生；加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)交流，強(qiáng)化案件說理，減少復(fù)議復(fù)核案件發(fā)生，不斷提高審查逮捕、審查起訴效率。江某涉嫌妨礙公務(wù)罪一案，辦案檢察官認(rèn)真審查案件后，認(rèn)為江某雖主觀上出于故意，客觀上有采用暴力方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為，但到案后能夠如實供述犯罪事實，雖有坦白情節(jié)，但檢察官還是對適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有疑義，通過召開檢察官聯(lián)席會議，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)溝通，加強(qiáng)與江某教育，加強(qiáng)釋法說理，最后江某請求檢察官適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，并積極賠償被害人經(jīng)濟(jì)損失,案件得以順利提起公訴。

(二)運(yùn)用《糾正違法通知書》強(qiáng)化整改

建立健全糾正違法的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、認(rèn)定、糾正等機(jī)制，特別是對刑事案件需要補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)的證據(jù)，公安機(jī)關(guān)逾期不移送或者補(bǔ)充的證據(jù)不完整、不充分，以及偵查過程中存在執(zhí)法瑕疵或違法情形的，檢察機(jī)關(guān)邀請人大代表、政協(xié)委員共同參與公開宣告送達(dá)《糾正違法通知書》，通過釋法說理，督促公安機(jī)關(guān)予以糾正；公安機(jī)關(guān)逾期未整改或整改不徹底的，則報送上級檢察機(jī)關(guān)、人大常委會、政協(xié)等機(jī)關(guān)，強(qiáng)化溝通，爭取支持，依法監(jiān)督公安機(jī)關(guān)履行職責(zé)，強(qiáng)化整改力度。今年以來，高唐縣檢察院通過審查案件，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中存在的執(zhí)法瑕疵或違法情形，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，向公安機(jī)關(guān)發(fā)送《檢察官告知函》10 份，發(fā)送《糾正違法通知書》15 份，公安機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)全部回復(fù)，并整改到位。

(三)修改完善檢察官考評機(jī)制

認(rèn)真探索新時代檢察官考評機(jī)制，探討在檢察官辦案必要的“量”的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)技能培訓(xùn)和崗位練兵，提高執(zhí)法辦案能力，嚴(yán)格遵守訴訟程序，保證案件“質(zhì)”和“效”的有機(jī)統(tǒng)一，大幅度提高辦案效率，降低“案-件比”。將“案-件比”列入檢察官績效考評的一項重要指標(biāo)，對提高案件質(zhì)量、加快辦案速度，提升辦案效率，化解矛盾糾紛、促進(jìn)執(zhí)法辦案的公平公正意義非凡，同時要根據(jù)案件辦理的難易程度、復(fù)雜程度、敏感程度等方面情況，科學(xué)設(shè)置不同分值，對辦案的“量”“質(zhì)”和“效”進(jìn)行全方位評定，從而客觀公正地反映檢察官考核年度的總體工作，實現(xiàn)客觀公正的評價。