以村民代表會(huì)議自治制度厚植脫貧攻堅(jiān)等涉農(nóng)領(lǐng)域工作的群眾基礎(chǔ)

2014年以來，針對(duì)村民會(huì)議“召集難”、脫貧攻堅(jiān)等涉農(nóng)領(lǐng)域項(xiàng)目資金管理不規(guī)范、群眾民主參與不強(qiáng)等問題，寧夏在試點(diǎn)基礎(chǔ)上最終確定將村民代表會(huì)議制度（以下簡稱村代會(huì)），作為既涵蓋農(nóng)村基層“五個(gè)民主”全部內(nèi)容且具有法律效力、又能保障農(nóng)村基層民主經(jīng)常性組織實(shí)施的村級(jí)治理和民主建設(shè)“長效綜合體”，持續(xù)五年推進(jìn)村代會(huì)“55124”模式規(guī)范建設(shè)和落地基層，有效激發(fā)了農(nóng)村基層民主自治和社會(huì)治理的群眾活力，有力厚植了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下涉農(nóng)領(lǐng)域工作的群眾基礎(chǔ)。

主要做法。貼近基層搞創(chuàng)制，“一盤棋”推動(dòng)制度長遠(yuǎn)發(fā)展。為保持村代會(huì)長遠(yuǎn)有序發(fā)展的“內(nèi)動(dòng)力”，重點(diǎn)推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)。一是統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。按照自治區(qū)黨委的意見要求，將提出議案、民主議定、公布告知、組織實(shí)施、監(jiān)督管理“5步工作法”具化成“5聯(lián)工作表”，在全區(qū)統(tǒng)一推行和使用，確保程序規(guī)范、合法合規(guī)，并強(qiáng)化檔案管理使其成為村代會(huì)的“法律背書”。二是厘清議事清單。民政牽頭聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、扶貧等涉農(nóng)部門，依法依規(guī)梳理和制定了一份涵蓋涉及群眾切身利益的“20+X”《村民代表會(huì)議基本議定事項(xiàng)指導(dǎo)清單》（“20”：基本議定事項(xiàng)；“X”：各村增加事項(xiàng)）。三是緊抓重點(diǎn)示范。2016年，自治區(qū)民政、農(nóng)牧、扶貧三部門聯(lián)合印發(fā)通知，將“建檔立卡貧困村申請(qǐng)及貧困戶初選和貧困村（戶）精準(zhǔn)脫貧退出、農(nóng)村最低生活保障對(duì)象民主評(píng)議、村級(jí)重大事項(xiàng)開支”作為重點(diǎn)內(nèi)容，以點(diǎn)帶面推進(jìn)議定事項(xiàng)全面落實(shí)。如鹽池縣等地在建檔立卡貧困對(duì)象確定時(shí)，全部在村代會(huì)上由群眾評(píng)、群眾定，群眾滿意度非常高，沒有出現(xiàn)一例群眾舉報(bào)和上訪。

勇于擔(dān)當(dāng)抓落實(shí)，“倒逼式”確保制度扎根基層。村代會(huì)本質(zhì)上是向村干部“收權(quán)”、給老百姓“還權(quán)”。推行制度之初，部分村“兩委”成員特別是主要負(fù)責(zé)人抵觸情緒很大，為了讓制度在農(nóng)村基層落地生根，經(jīng)歷了“強(qiáng)力倒逼”到“自覺行動(dòng)”的艱難過程。一是硬化剛性約束。確定了“對(duì)未經(jīng)過村民代表會(huì)議議決的事項(xiàng)，項(xiàng)目不予立項(xiàng)、事項(xiàng)不予審批、資金不予撥付”的剛性約束，對(duì)不落實(shí)“三不予”規(guī)定的涉農(nóng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，按照“誰主辦、誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則予以追責(zé)。二是強(qiáng)化兩級(jí)監(jiān)督。注重加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和村監(jiān)會(huì)的兩級(jí)監(jiān)督，特別是突顯村監(jiān)會(huì)主體作用，實(shí)現(xiàn)了村監(jiān)會(huì)有場所、有制度、有程序、有印章、有檔案、有經(jīng)費(fèi)的“六有”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全覆蓋，并按照村支書補(bǔ)貼16%～20%的標(biāo)準(zhǔn)給每村3名村監(jiān)會(huì)成員發(fā)放誤工補(bǔ)貼。三是創(chuàng)新公開方式。建立以政府網(wǎng)站公開到市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、手機(jī)短信推送到村民的兩級(jí)信息平臺(tái)，從源頭上解決權(quán)力約束和監(jiān)督效果層層遞減問題；并將村務(wù)公開由村部向集市和村頭巷尾等群眾聚集地延伸，消除群眾監(jiān)督盲點(diǎn)，解決公開范圍不廣、公開實(shí)效不佳等問題。四是做實(shí)督導(dǎo)考評(píng)。建立自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)督導(dǎo)機(jī)制，重點(diǎn)壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“包村責(zé)任到人、業(yè)務(wù)指導(dǎo)到位、每次開會(huì)到席、人員培訓(xùn)到村”的主體責(zé)任。同時(shí)，通過綜合協(xié)調(diào)和多方爭取，持續(xù)幾年將做實(shí)村代會(huì)納入自治區(qū)平安建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)村振興等黨委、政府中心工作和效能目標(biāo)管理，統(tǒng)籌部署、壓實(shí)責(zé)任、借力推進(jìn)，壓茬采取聯(lián)合調(diào)研、通報(bào)曝光、典型激勵(lì)、交叉觀摩等方式，積極引導(dǎo)、推動(dòng)落實(shí)。

踐行民主打基礎(chǔ)，“戶推式”選好群眾利益代表。將村民代表推選作為做實(shí)村代會(huì)的基礎(chǔ)和重中之重，與村“兩委”換屆選舉同安排同部署。一是規(guī)范推選方式。以村組為單位按照就近原則“切塊劃片”，由10～15戶民主推選1名村民代表，同步明確代表與推選戶對(duì)應(yīng)關(guān)系并簽字認(rèn)定和公示建檔。二是確保選好代表。堅(jiān)持“三不推五優(yōu)先”，即長期在外、違紀(jì)違法違規(guī)、誠信缺失的堅(jiān)決不推，辦事公道、仗義執(zhí)言、群眾威望高、熱心村級(jí)事務(wù)和致富能人優(yōu)先推選，確保了一批有本事、有威望、懂經(jīng)營、會(huì)管理、群眾認(rèn)可的好代表積極投入到了村級(jí)事務(wù)中。三是引導(dǎo)履職盡責(zé)。注重“會(huì)前會(huì)中會(huì)后”相結(jié)合，積極引導(dǎo)村民代表發(fā)揮好“三大員”作用，即：會(huì)前“情報(bào)員”，通過走家串戶真正了解社情和掌握民意；會(huì)上“評(píng)論員”，對(duì)涉及群眾切身利益事項(xiàng)通過民主協(xié)商和民主決策貢獻(xiàn)民智和反映民聲；會(huì)后“廣播員”，通過給群眾宣傳村代會(huì)議決結(jié)果和實(shí)施情況不斷敞亮民心和贏得民心。同時(shí)，每年都通過冬季輪訓(xùn)、專題培訓(xùn)等多種渠道，多層級(jí)、全方位提升了全區(qū)2258個(gè)村8萬余名村民代表盡職履責(zé)和民主實(shí)踐的能力。

成效與體會(huì)。通過五年強(qiáng)力推進(jìn)和基層實(shí)踐，寧夏村代會(huì)“55124”模式在農(nóng)村自治、德治、法治進(jìn)程中發(fā)揮著實(shí)實(shí)在在的制度優(yōu)勢，散發(fā)出民主政治建設(shè)的群眾魅力。

農(nóng)村基層黨建越來越強(qiáng)，村黨組織更有戰(zhàn)斗力了。將村代會(huì)與村黨支部黨員大會(huì)、“民主議政日”等有機(jī)結(jié)合、依次召開，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與老百姓切身利益緊密聯(lián)系起來，村黨組織掌握社情民意在前、協(xié)調(diào)各方利益在前、把控決策方向在前，領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾的戰(zhàn)斗堡壘作用得到進(jìn)一步發(fā)揮和彰顯。實(shí)踐表明，村代會(huì)離開黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)變成無根之木、無源之水，就會(huì)被農(nóng)村客觀存在的家族勢力等左右和干擾，就會(huì)出現(xiàn)“形式民主”“過度民主”“絕對(duì)民主”等現(xiàn)實(shí)問題。

村干部的作風(fēng)越來越實(shí)，違紀(jì)違規(guī)也有效管住了。一方面，村干部“一言堂”“家長制”等作風(fēng)得到極大轉(zhuǎn)變，做的都是公開公正的“明白事”，與老百姓打交道既有底氣也接地氣，帶群眾抓工作更順暢、合力更強(qiáng)，黨群干群關(guān)系越來越密切。另一方面，村干部“蠅貪”“微腐敗”等違紀(jì)違規(guī)得到有效遏制，絕大多數(shù)村干部不敢吃拿卡要、虛報(bào)冒領(lǐng)了，各方面請(qǐng)托關(guān)系搞優(yōu)親厚友的也幾乎沒有了。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部違紀(jì)違規(guī)，不管是主觀上的“膽大妄為”，還是客觀上的“人情難奈”，村代會(huì)都是一種極為有效的“前置關(guān)口”和預(yù)防制度。

老百姓積極性越來越高，農(nóng)村民風(fēng)都切實(shí)轉(zhuǎn)變了。通過經(jīng)常性的民主實(shí)踐，改變了群眾“有事找政府”的思維習(xí)慣，群眾民主權(quán)利得到了全面、有效的保障，群眾參與村級(jí)民主建設(shè)的熱情空前高漲，群眾成了村級(jí)事務(wù)的“明白人”。頂牛鬧事、上訪告狀的群眾少了很多，遺留問題解決、矛盾糾紛調(diào)處的成功率大幅上升，農(nóng)村文明新風(fēng)良好風(fēng)尚也越來越濃厚。我們感到，能夠初步實(shí)現(xiàn)“替民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變難能可貴，但還需通過持續(xù)的群眾實(shí)踐，不斷激發(fā)“內(nèi)生動(dòng)力”、釋放自治活力。

政策對(duì)象確定越來越準(zhǔn)，老百姓真正感到公平了。當(dāng)前，建檔立卡貧困對(duì)象等涉農(nóng)政策“含金量”都非常高，對(duì)象不精準(zhǔn)成為所有問題的根源。群眾的眼睛是雪亮的、心是公道的，讓老百姓通過村代會(huì)制度平臺(tái)去商去議去決，有效杜絕了不公平不公正現(xiàn)象，切實(shí)保障了群眾切身利益。推選出履職好的村民代表是做實(shí)制度的關(guān)鍵所在，按照就近原則“切塊劃片”進(jìn)行推選，可最大程度上規(guī)避家族勢力左右的“派性代表”和村“兩委”指定的“聽話代表”，村代會(huì)才能發(fā)揮真正作用和最大效益。