新形勢下養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展路徑探析以武漢市為例

現(xiàn)階段我國已全面進入老齡化社會，老年人口的高齡、失能和空巢化，將進一步加劇人口老齡化的嚴峻性和復雜性。武漢作為全國基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的首批試點城市，近些年著力構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，特別是在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)方面取得了顯著成效。新形勢下武漢市老年人數(shù)量和人口學特征等都發(fā)生了新的變化，養(yǎng)老服務(wù)需求也不盡相同，為此我們專門進行了調(diào)查研究，以期未來養(yǎng)老服務(wù)政策制定更具前瞻性、科學性。

武漢市人口老齡化現(xiàn)狀

目前，武漢作為我國中部超大型城市，老年人口不僅數(shù)量多、發(fā)展快，而且家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化，社會化養(yǎng)老需求激增。

老年人口“三多并存”現(xiàn)象突出。截至2018年底武漢市60歲以上老年人口187.94萬人，占全市883.59萬總?cè)丝跀?shù)量的21.27%；80歲以上高齡老人25.09萬人，占總?cè)丝?.84%。老年人口不僅數(shù)量多、發(fā)展快，還顯現(xiàn)出空巢多、女性多、疾病多“三多”并存的特點。首先，空巢老人多。武漢市中心城區(qū)空巢老人已占到老年人數(shù)的3成，近30萬人，有的社區(qū)空巢老人比高達73.1%，空巢老人已成為新的社會管理難題。其次，女性老人多。武漢市2018年底的數(shù)據(jù)顯示，女性老齡人數(shù)在每個老齡段均多于男性人數(shù)；并且隨著年齡的增加，男女性別比例相差越發(fā)懸殊。全市475名百歲老人中，女性人數(shù)是男性的3倍多。最后，疾病老人多。高血壓、腦卒中、心臟病、類風濕是目前武漢市老年人群中最高發(fā)的疾病。

老年人失能率高，養(yǎng)老金水平低。湖北省老齡辦《關(guān)于湖北省失能老人長期照護問題的調(diào)查報告》顯示，武漢市2018年共有失能失智老年人5.3萬人，占全市老年人的2.82%。高齡老人的空巢、失能、失智、貧困、疾病、精神慰藉、生活照料等問題非常突出。同時，武漢市作為全國最早的一批老工業(yè)基地，企業(yè)退休職工數(shù)量多，養(yǎng)老金水平低。經(jīng)過武漢市政府的“14連增”，2018年武漢企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金達到2800元，但是依然低于武漢市人均3984元的工資水平。

家庭養(yǎng)老功能弱化，社會化養(yǎng)老需求激增。在獨生子女、全面二孩政策影響下，武漢市“四二一家庭” “四二二家庭” 越來越多，“三代同堂”式的傳統(tǒng)家庭越來越少，空巢老人家庭迅速增加。家庭養(yǎng)老和公辦養(yǎng)老院已不能完全滿足現(xiàn)階段的養(yǎng)老服務(wù)需求，越來越多的家庭需要依靠社會化養(yǎng)老服務(wù)。

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨諸多矛盾

老年人健康服務(wù)需求快速增長與消費能力不足之間矛盾凸顯。醫(yī)療健康是養(yǎng)老服務(wù)最重要的內(nèi)容，但老年人看病難、看不起病仍是一個普遍現(xiàn)象。根據(jù)本次調(diào)查，老年人患慢性疾病比例較高，半數(shù)以上老年人患有高血壓。心腦血管疾?。ǜ哐獕?、心臟病、冠心?。?、關(guān)節(jié)炎（頸、腰椎、類風濕）、糖尿病、眼?。ㄇ喙庋?、白內(nèi)障）是武漢老人患病率最高的五大慢性疾病（詳見下表）?？床』ㄥX成為老年人的頭等大事，其消費能力面臨考驗。受訪者表示，“錢多的吃好藥、進口藥，錢少的吃便宜藥。寧可不吃飯，不能不吃藥。年紀大了保命還是最重要的?！庇袛?shù)據(jù)顯示目前我國60歲以上老年人口已達到2.49億人，占總?cè)丝跀?shù)量的17.9%，但消費額比重不到10%，老年人的消費水平遠遠低于社會平均消費水平。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度與人口老齡化程度不協(xié)調(diào)。我國的養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步階段，未形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)鏈。在歐美國家，當他們的老年人口占總?cè)丝诘?0%以上時，老年人消費總額占總消費額的25%-30%，老年人口的高消費對經(jīng)濟和社會發(fā)展具有拉動作用，在一定程度上糾正了人口老齡化對經(jīng)濟社會發(fā)展的負面影響。而我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)才剛剛起步，發(fā)展速度嚴重落后于人口老齡化的速度。

養(yǎng)老服務(wù)人才需求與供給不平衡。首先是人才總量缺口大。有數(shù)據(jù)顯示，2017年我國失能失智老人約4500萬人，按照3名失能老人配備1名護理員的國際公認標準，需要1500萬名護理員。而中國現(xiàn)在取得國家資質(zhì)認可的護理員僅2萬人，護理人才缺口巨大。目前湖北省共有城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)2496個，配備護理員7.5萬人，只占應(yīng)配護理員人數(shù)62萬人的九分之一。其次是專業(yè)素質(zhì)亟待提升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)人員一方面缺口大，另一方面還不好請，請到的也普遍素質(zhì)不高。衛(wèi)校畢業(yè)的護士或?qū)I(yè)護工，大多不愿從事“伺候老人”的護理工作，工資低、干活累、工作環(huán)境差、社會地位低等均是主要原因。護理人員多是農(nóng)村中老年婦女、城鎮(zhèn)下崗職工，其中年齡在45-64歲的約占80%，初中及以下文化程度的約占70%，一半以上的人員沒有經(jīng)過崗前培訓，存在年齡大、文化程度低、專業(yè)知識匱乏等問題，僅能從事較低層次的護理工作，很難滿足高標準的服務(wù)要求。

表：高齡、低齡老人慢性疾病患病率（%）

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展對策建議

加大政府購買服務(wù)力度，形成公共服務(wù)社會化供給新機制。積極探索以政府主導與支持、社區(qū)監(jiān)管與協(xié)助、市場實施與運作、有償服務(wù)與低償服務(wù)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)模式。一方面發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。另一方面政府可以根據(jù)老年人口數(shù)量增長和養(yǎng)老需求的發(fā)展，對福利機構(gòu)的數(shù)量、布局、規(guī)模、檔次以及資金、用地等進行統(tǒng)籌安排。在老年人聚居的老城區(qū)，按照靠近原居址和醫(yī)療機構(gòu)的原則，建立合適規(guī)模的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和社區(qū)養(yǎng)老院。采取公建民營、民辦公助的方式，引進規(guī)?；髽I(yè)，市場化運作。將公益性和市場運作相結(jié)合，尊重市場規(guī)律，允許服務(wù)企業(yè)合理化收益。

加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模建設(shè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈升級。根據(jù)我國老年人的特點，大力推進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。探索開發(fā)連鎖式、旅居類養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。擴大養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，完善老年商品從實物到服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈升級。學習日本等發(fā)達國家經(jīng)驗，將養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容逐步擴充至家庭護理、家庭洗浴、送餐服務(wù)、老年人用品的租借和銷售、老年人臨時寄養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)培訓、投訴和信息提供、緊急呼叫服務(wù)、老年住宅建設(shè)與裝修等項目上來，進而完成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的全面升級。

規(guī)范行業(yè)標準，建立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制。加強監(jiān)管力度，兼顧公平與效率。一方面降低市場準入門檻，突破政策瓶頸，在投融資、土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠方面，保證民間資本享有與政府舉辦養(yǎng)老機構(gòu)同等待遇；落實養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的用電、用水、用氣按居民生活類價格執(zhí)行，降低養(yǎng)老服務(wù)運營成本。另一方面建立行業(yè)自律和約束機制，使各類養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在政策、法規(guī)范圍內(nèi)合理運營并持續(xù)健康發(fā)展，保障老年人的合法權(quán)益不受侵害。推行第三方評估機制，提升養(yǎng)老服務(wù)水平。老年人在申請政府購買養(yǎng)老服務(wù)時，不再由民政部門出面評估，而是交由具有評估資質(zhì)的第三方機構(gòu)，評估結(jié)果與政府補貼掛鉤，確保了政府資源的公平合理分配。同時進一步對社區(qū)放權(quán)，讓了解轄區(qū)居住老人現(xiàn)狀的網(wǎng)格員、養(yǎng)老專員，適時、及時申報需要補貼的養(yǎng)老對象名單。對社區(qū)突發(fā)困難（疾病、喪親）的老人提供臨時救助、關(guān)懷。

加強養(yǎng)老服務(wù)人才培訓，提高福利待遇。應(yīng)在養(yǎng)老服務(wù)人才教育優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上進一步推出具體落實舉措，對符合設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)和管理專業(yè)條件的院校、取得技師或高級工職業(yè)資格的養(yǎng)老機構(gòu)護理員、從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的本專科畢業(yè)生、各養(yǎng)老機構(gòu)的“優(yōu)秀護理標兵”給予適當獎勵和津貼。鼓勵更多高素質(zhì)人才投身到養(yǎng)老事業(yè)中。