怎樣堅持和完善我國的民族區(qū)域自治制度

沈桂萍

（中央社會主義學院，北京 100081）

改革開放四十多年來，中國越來越深入地融入全球化，在中西文化互鑒互融的同時，中國也越來越多地面臨著諸多挑戰(zhàn)。其中，在民族國家建設領域，出現(xiàn)各種超越民族國家的宗教認同和低于民族國家的民族（族群）認同，比如在意識形態(tài)領域出現(xiàn)的“泛民族主義”“去中國化”傾向，在社會領域出現(xiàn)的“疆獨”“藏獨”等民族分裂行動等。這些社會思潮及其行動，直接挑戰(zhàn)國家認同。在這種背景下，有關民族區(qū)域自治的制度設計和實踐，是否有利于國家建設，成為一段時間以來學界和社會輿論的焦點話題。本文旨在梳理民族區(qū)域自治爭鳴的幾種主要思潮，并提出自己的主張。

一、關于民族區(qū)域自治的主要觀點

（一）否定說，主張取消民族區(qū)域自治，代之以地域自治

持此觀點的人認為，民族區(qū)域自治在政治民主化浪潮中必然是走向民族分治、民族分立、國家分立，這是反對實行民族區(qū)域自治制度聲浪中影響甚廣的一種認識。持這些觀點的人認為，民族區(qū)域自治在理論上的缺陷必然導致民族紛爭。這種理論上的缺陷集中在兩點：一是認為任何一個文化共同體有權利在其相對聚居的地區(qū)實行自治的原則，給民族融合和國家治理設置了組織和結(jié)構(gòu)上的障礙，不利于國家建設；二是民族區(qū)域自治制度安排違背民族動態(tài)發(fā)展的客觀規(guī)律，現(xiàn)代社會最顯著特征是流動性，特別是工業(yè)化、城市化、信息化，使各民族處于高度流動狀態(tài)，這些因素本來可以成為加強各民族命運共同體認同的因素，但自治制度阻礙了這種趨勢。

大體說來，持否定論的人士認為，我國的民族區(qū)域自治主要源于蘇聯(lián)的民族政策。蘇聯(lián)解決民族問題的基本制度實質(zhì)上是分治的理念，而不是共治的理念。從蘇聯(lián)、南斯拉夫等聯(lián)邦制的建立、發(fā)展和解體的實踐看，以民族劃界建立不同層次的民族自治實體，實際上是在人為強調(diào)個體民族的獨特性，人為強化民族自我意識，激發(fā)民族獨立傾向，一旦發(fā)生社會動蕩，很容易走向分離，聯(lián)邦主體很快分解成獨立的政治實體。因此可以認為，以民族區(qū)域自治為基礎的制度設計，經(jīng)不住巨大社會變革的考驗。

如果完全實現(xiàn)自治，就和自決沒有多大差別，而自決又和獨立可以等同起來，在完全的自治、自決和獨立之間沒有明確的界限，即使在理論上可以理出一些界線，操作起來也會很困難。實踐上，這一制度推行的后果，極有可能最大限度地強化了個體民族（族群）的自我認同，將現(xiàn)有多民族格局固化。為了貫徹民族區(qū)域自治，首先要開展民族識別，從1950年開始，國家在全國范圍開展民族識別，到1987年確認除漢族以外的55個民族，作為實行民族區(qū)域自治和政策扶持的依據(jù)。正如費孝通所說：“要認真落實黨的民族政策，有必要搞清楚我國有哪些民族。比如，在各級權力機關里要體現(xiàn)民族平等，就得決定在各級人民代表大會里，哪些民族應出多少代表；在實行民族區(qū)域自治建立民族自治地方時，就得搞清楚這些地方是哪些民族的聚居區(qū)?！雹儋M孝通：《關于我國的民族識別問題》，北京：群言出版社，1999年，第199頁。

在黨的第一代領導人看來，那些在語言、風俗習慣以及宗教信仰等文化背景方面，與漢族有較大差異的少數(shù)民族群體，在實現(xiàn)與漢族享有平等權益方面存在起點上的困難，為了使這部分群體能在事實上享有與漢族同等權益，必須進行特別的制度設計和政策扶持。從根本上說，新中國成立初期，基于民族身份的民族區(qū)域自治制度設計和政策扶持，是為了保障少數(shù)民族集體權利和個體公民權益。從多年實踐效果看，雖然部分實現(xiàn)了政策設計者的目標，但也衍生出新的問題，一方面民族識別將原本“混沌”和“模糊”的民族界限，被國家力量“有序化”和“清晰化”，甚至固定化，這與民族不斷生成、演變、重組的動態(tài)發(fā)展過程顯然不符合②參見馬戎：《理解民族關系的新思路——少數(shù)族群問題的“去政治化”》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2004年第6期。.。而與“民族成分”相關的民族區(qū)域自治和優(yōu)惠政策，使部分民族成員的民族認同由原來的語言、服飾、宗教等文化認同演變成民族利益認同，民族因素成為現(xiàn)實政治生活中利益博弈的工具。既然民族身份可以獲取特殊利益，必然會加強某些群體對民族身份的強化，包括挖掘民族個性，突出民族差異，固化民族界限等等，這就在社會內(nèi)部人為地構(gòu)建了民族區(qū)隔。

因此，在“否定論”者看來，民族區(qū)域自治具有原生性的民族區(qū)隔缺陷③參見馬戎：《中國社會的另一類“二元結(jié)構(gòu)”》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2010年第3期。，這一缺陷在強化民族自治意識的同時，可能弱化對國家的認同。西藏、新疆問題的本質(zhì)在于，相當部分少數(shù)民族公民的國家認同產(chǎn)生了危機，中國的民族劃分和民族區(qū)域自治制度，不但沒有解決預期的國家統(tǒng)一與民族團結(jié)，反而可能成為分解國家統(tǒng)一的力量。

至于如何解決這個問題，持否定論的人士大都認同“民族問題去政治化”主張④馬戎：《理解民族關系的新思路——少數(shù)族群問題的“去政治化”》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2004年第6期，第122-133頁。，即拋棄主要源于蘇聯(lián)的“少數(shù)族群政治化”的民族政策，學習西方一些國家的做法。比如，美國、瑞士、澳大利亞等多民族國家，實行的是以區(qū)域自治而不是以民族自治為基礎的聯(lián)邦制，在這些國家的政治生活領域，依法保障公民個體而不是民族群體權益。為了解決民族文化多樣性保護問題，在這些國家，又發(fā)展了以民族文化自治為基礎的多元文化政策。民族文化自治不是以領土為單位，而是以民族民間社團為單位，實行對本民族語言、文化和教育等事務的自治，這就避免了民族與地域的關聯(lián)。多元文化政策較好地回應了民族文化傳承保護的訴求，將民族從政治生活領域引導到文化生活領域，有利于國家統(tǒng)一、社會和諧。

因此，持否定論人士建議在政治上和法律上取消“民族”的概念，并相應取消民族身份劃分，取消戶口、身份證和個人檔案中的“民族”欄，取消民族區(qū)域自治制度，代之以地方自治，由各民族共治取代民族自治①參見胡鞍鋼、胡聯(lián)合：《第二代民族政策：促進民族交融一體和繁榮一體》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2011年第5期。。

（二）發(fā)展說，主張在堅持民族區(qū)域自治基礎上，擴大民族自治地方權力

持這種觀點的人認為，民族區(qū)域自治制度設計符合國情，但民族區(qū)域自治政策的貫徹落實不到位，主要表現(xiàn)為實踐中民族自治權力不同程度的虛化。

民族區(qū)域自治制度在實踐過程中，各種政治力量不可避免地會利用民族因素進行政治動員，這種民族動員既可以反映在自治地方與中央的權力博弈中，也存在于自治地方黨政部門的權力博弈中，而這些博弈極容易被冠以民族自治權利落實與否之爭，并泛化到社會的各個層面，特別是泛化為民族關系問題。這種民族因素的政治化，必然與制度設計的“落實自治權利”目標相抵牾。有人因此認為，民族區(qū)域自治實踐最突出的問題是：少數(shù)民族自治權利落實不到位、“主體民族”地位不突出、少數(shù)民族干部有職無權等。

“主體民族”預期落差是最典型的表現(xiàn)。在很多學者的相關討論中，總有人自覺不自覺地使用“主體民族”這個話語。比如，有的人把人口占絕對多數(shù)的漢族說成是中國的主體民族，在這里，“主體民族”等同于“人口占多數(shù)的民族”；有的人把在民族區(qū)域自治地方，實行區(qū)域自治的民族說成是“主體民族”。筆者認為，這種“主體民族”意識，實際上是實行區(qū)域自治民族對政治社會文化生活“主導權”的追求，這種追求顯然有悖于我國各民族一律平等的法律規(guī)定。在2014年的中央民族工作會議上，習總書記在闡述堅持和完善民族區(qū)域自治的講話中，也強調(diào)，民族區(qū)域自治地方各民族公民一律平等，國家區(qū)域公共服務均等化。

為了解決自治權在落地過程中可能存在的層層遞減效應，有人建議有關部門出臺《民族區(qū)域自治法》配套法規(guī)，各自治地方出臺自治條例。比如，“目前對理論界和實務界產(chǎn)生極大困擾的自治區(qū)自治條例難產(chǎn)問題，很大程度上就是因為《民族區(qū)域自治法》在自治區(qū)自治權的邊界、中央權力授予和保留的程度等重要問題上語焉不詳所導致。”②熊文釗、鄭毅：《論〈民族區(qū)域自治法〉的地位、作用及其完善》，《中央民族大學學報》（哲學社會科學版）2014年第3期，第27頁。

（三）修正說，主張以民族區(qū)域自治為基礎，實現(xiàn)民族共治

明確提出“民族共治”這個概念是我國學者朱倫先生①朱倫：《民族共治論——對當代多民族國家族際政治事實的認識》，《世界民族》2001年第4期，第1頁。。他認為，“民族共治”是民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)特征。“民族共治有兩個層面，一是各民族對國家的共治，二是有關民族對民族雜居地區(qū)的共治……自治的排他性和由己性本質(zhì)或曰局限性，決定了它難以有效協(xié)調(diào)各民族之間的權益矛盾，因而難以從根本上避免民族矛盾激化?！薄叭绻怨仓螢樽灾味ㄎ?，就可以為民族政治生活的健康發(fā)展鋪平道路。”

（四）民族分立說，主張以一定區(qū)域為基礎的民族分立

這是一些極端分子的主張，即認為，民族自治地方就是實行自治的民族的地方，實行自治的民族是自治地方的主體民族，非自治民族是客體民族，應實行純而又純的民族自治。是類主張以達賴集團提出的高度自治為典型。在達賴集團散發(fā)的《有關全體西藏民族實現(xiàn)名副其實自治的建議》中，不僅要求所有藏區(qū)納入統(tǒng)一的自治體系下，更要求有不受中央干涉的自治權力。以此為基礎，提出自治民族對自治地方的領土權、資源支配權、經(jīng)濟文化發(fā)展的決定權等。這種觀點實際上是將“民族區(qū)域自治”異化成“民族自治”，再異化成“民族分立”，最終建立獨立國家。

概括而言，輿論界在民族區(qū)域自治問題上主要有兩種完全對立的取向： 一種取向是“發(fā)展論”，主張在堅持的基礎上完善民族區(qū)域自治制度，但對完善民族區(qū)域自治制度的路徑選擇則有兩種側(cè)重點的差異—— 一種側(cè)重擴大民族自治地方的權限，一種側(cè)重擴大自治民族的權限。 另一種取向是“取消論”，認為我國民族區(qū)域自治發(fā)展方向應該是逐步淡化民族自治，發(fā)展并強化作為均衡中央與地方關系的地方自治。

二、在堅持中完善民族區(qū)域自治制度

在2014年中央民族工作會議上，習總書記指出，民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭，是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題正確道路的重要內(nèi)容。民族區(qū)域自治不是某一民族獨享的自治，民族區(qū)域自治地方也不是某一民族獨有的地方。我國七十多年的民族區(qū)域自治實踐證明，民族區(qū)域自治制度符合我國國情。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，要堅持正確政治方向，切實維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，堅持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合，關鍵是發(fā)展經(jīng)濟，改善民生。綜合各方面思想觀點，筆者認為，民族區(qū)域自治符合中國民族“大散居、小聚居”的結(jié)構(gòu)，其發(fā)展方向要與各民族交往交流交融的客觀趨勢相一致。

（一）民族區(qū)域自治符合中國國情

民族區(qū)域自治有兩個重要要素，即民族要素和區(qū)域要素，兩個要素相輔相成，缺一不可，過分強調(diào)某一個要素而忽視另一個要素，都不符合民族區(qū)域自治的精要之義。關于這一點，中國共產(chǎn)黨第一代領導集體在設立民族區(qū)域自治制度之初就有非常周密的考慮，即不僅考慮了民族相對聚居和文化同一性認同的需要，而且充分考慮各民族團結(jié)協(xié)作和維護國家統(tǒng)一的需要。70多年來，實踐證明在這一原則指導下的民族區(qū)域自治總體上是成功的。目前，民族人口居住分散化雖然是民族關系發(fā)展的大趨勢，但民族之間的“邊界”依然清晰。各少數(shù)民族大多有傳統(tǒng)聚居地，大多有獨特歷史和特色民族文化，民族權益保護意識較強。這表明，民族區(qū)域自治制度是適合民族地理分布、文化結(jié)構(gòu)這些特點的。從現(xiàn)行民族區(qū)域自治運作看，自治機關行使自治權，激發(fā)了各族人民當家作主的主人翁意識，帶來了民族地區(qū)各項事業(yè)跨越式發(fā)展。因此，應該積極支持和引導民族自治地方，按照本地方的特點和需要，依法行使民族自治權力，充分展示民族區(qū)域自治的優(yōu)越性。

（二）民族區(qū)域自治的價值目標是在保障少數(shù)民族權益的過程中，深化各民族命運共同體關系

新中國成立70年來民族區(qū)域自治實踐，是在維護國家統(tǒng)一的前提下，在保障少數(shù)民族合法權益的過程中，推動民族之間平等團結(jié)、互助合作、共同發(fā)展繁榮的。 民族是動態(tài)的，包括兩個層面：一是民族的地域流動是動態(tài)的，二是民族的文化結(jié)構(gòu)是動態(tài)的。民族的本質(zhì)屬性是對內(nèi)認同與對外聯(lián)合，而對外聯(lián)合始終主導民族發(fā)展過程的主流。新中國成立70年來特別是改革開放40年來，各民族在廣泛領域內(nèi)交流合作，民族散居化不斷發(fā)展，各民族共同因素日益增多。順應這種趨勢，民族區(qū)域自治制度的發(fā)展必然是：在保障少數(shù)民族合法權益的過程中，深化各民族“你中有我，我中有你，誰也離不開誰”的利益共同體關系，鑄牢各民族中華民族共同體意識。

不同歷史時期，民族區(qū)域自治致力于保障少數(shù)民族權利的任務是不同的。上世紀50年代主要任務是：識別出相對聚居的少數(shù)民族，實施區(qū)域自治。改革開放后沿海地區(qū)率先發(fā)展起來，民族地區(qū)在經(jīng)濟上呈相對落后的態(tài)勢，落實民族區(qū)域自治的重點任務轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟上。隨著現(xiàn)代化、城市化快速發(fā)展，越來越多的少數(shù)民族同胞走出傳統(tǒng)聚居地，到全國各地流動。在此趨勢下推動少數(shù)民族流動人口融入城市，成為新時代落實民族區(qū)域自治的新重點?？梢姡鋵嵜褡鍏^(qū)域自治的實踐過程，實際是順應民族交往交流交融需要，不斷調(diào)整保障少數(shù)民族合法權益、深化各民族命運共同體的過程。

（三）新時代，堅持和完善民族區(qū)域自治應加強區(qū)域公共服務均等化

在民族區(qū)域自治制度實施的初期，由于民族聚居程度相對較高，民族區(qū)域自治實踐強調(diào)民族因素，隨著民族混居格局不斷發(fā)展，民族區(qū)域自治實踐中的區(qū)域因素日益突出，如何構(gòu)建各民族共居共學共事共樂的社會條件，落實國家公共服務均等化，成為堅持和完善民族區(qū)域自治的重要任務。新時代堅持和完善民族區(qū)域自治，在政治生活領域，應從注重保障少數(shù)民族集體權利向注重公民個體權利轉(zhuǎn)移，依法維護各民族公民合法權益。在經(jīng)濟生活領域，應著重推動少數(shù)民族融入現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活，充分利用市場的整合功能，深化民族之間經(jīng)濟共同體關系。在文化公共服務方面，應推動各民族文化交流共享，建設中華民族共有精神家園。中華文化，作為56個民族共有精神家園，是古往今來生活在中華大地上的各民族及其先民共同創(chuàng)造的，是56個民族文化兼容并蓄的共同體。通過加強各民族文化交流共享，增強跨文化認同，使中華文化共有精神家園意識成為每個公民的心理認同。

三、建設少數(shù)民族公民權益保障機制，構(gòu)建國家認同的社會紐帶

公民權益保障機制將公民個體權益融入司法、行政和社會保障系統(tǒng)（這三個體系是國家體系的核心）中，實現(xiàn)公民個體、社會和國家的有機互動，從而形成公民國家認同的社會紐帶。但中國目前存在公民個體履行公民權利能力不足、以及國家的公民權益保障體系不健全兩個方面的問題。就少數(shù)民族公民化而言，核心問題是國家為少數(shù)民族政治參與和社會融入提供民族和公民兩套身份，兩套身份都是獲取公共資源的依據(jù)。這在實踐中很容易把少數(shù)民族公民能力不足，整合成民族整體權利問題，比如少數(shù)民族公民在社會生活中遇到諸如經(jīng)濟糾紛、民事糾紛、就學就業(yè)困難等問題時，容易扯到民族問題上。這些問題有的是個體能力不足，有的是社會機制不健全，有的是環(huán)境和條件不具備等等，但一旦貼上民族標簽后，就容易導致個體問題群體化，社會問題民族化，造成政治和社會生活中公民個體權益異化，民族因素高度政治化，增大了社會問題的復雜性以及處理涉及民族因素社會問題的難度。

除了民族身份和公民身份兩套體系造成制度和社會區(qū)隔外，民族身份在為少數(shù)民族獲取特殊優(yōu)惠和公共資源的同時，也成為這一群體遭遇社會歧視的重要因素，在許多地區(qū)、行業(yè)和社會領域，少數(shù)民族因語言、宗教信仰和生活習俗等民族身份差異，在就業(yè)、居住、就學、就醫(yī)等方面遭遇顯形或隱性社會歧視。破解這個問題已經(jīng)成為中國民族事務治理面臨的重要問題。

筆者認為，在各民族共居的城市，為包括少數(shù)民族在內(nèi)的弱勢群體更好地融入社會，提供政策扶持符合公平正義原則。但是，民族身份本質(zhì)上是從屬于公民身份的，民族平等的實質(zhì)含義是各民族成員作為公民的權利和機會平等。因此，隨著各民族混居雜居的日益深化，少數(shù)民族群體權益保障政策，應逐步向基于個體需求的政策扶持過渡，即誰需要幫助，政府就給誰幫扶，不論其民族成分。這種替代模式一方面可以繼續(xù)保障作為弱勢群體的少數(shù)民族公民合法權益，同時又可以避免民族身份利益化。這種少數(shù)民族公民權益保障機制建設勢在必行。

每個公民只有在公共政治領域內(nèi)以公民身份出現(xiàn)，而不是以民族成員出現(xiàn)時，才能夠徹底避免民族群體間沖突。這就要求國家建立健全個體公民權益保障體系，以此保護各民族公民合法權益，引導各民族成員，以公民身份，參與公共生活，依法維護個體合法權益。

當下中國的國家建設應逐步引導少數(shù)民族群體公民化，即以個體身份參政議政，實現(xiàn)當家作主的公民權；以個體身份接受教育和社會福利保障，實現(xiàn)受教育權和社會保障權，通過訴諸法律保護個體財產(chǎn)等。努力將傳統(tǒng)的民族政治參與轉(zhuǎn)型到現(xiàn)代公民個體政治參與，以此構(gòu)建各民族公民與國家、與社會的有機聯(lián)系，使公民個體成為國家社會體的有機組成部分。這可以看作是新時代堅持和完善民族區(qū)域自治制度的配套建設。