全球綠色治理中的美國行為與中國選擇

周亞敏

作者單位：中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院

中國正處在經(jīng)濟崛起的起步階段，溫室氣體和污染物排放達峰還需時日，中國國內(nèi)積極推進生態(tài)文明建設，將綠色發(fā)展納入“五位一體”總體布局，努力盡早實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境污染的脫鉤。

從全球綠色治理角度而言，中國希望歷史排放大國能夠承擔責任，通過技術支持和資金援助幫助新興發(fā)展中國家減輕環(huán)境負擔；同時，中國當前的總量排放水平又使自身處于不得不承擔大國責任的地位。美國在全球綠色治理中有所為有所不為，但更多地體現(xiàn)為“不為”。中國的全球環(huán)境治理戰(zhàn)略部署需要將美國的行為邏輯納入考慮。對于美國積極推動的國際環(huán)境倡議，要明確其背后的利益訴求；對于美國置身事外的全球環(huán)境行動，要根據(jù)中國國家利益來決定參與的深度和廣度。如何服務于中國經(jīng)濟崛起的總目標、保證經(jīng)濟收益與環(huán)境收益的可持續(xù)發(fā)展，這應當是中國參與全球綠色治理的最主要考慮，也是推進綠色“一帶一路”建設的重點依據(jù)。

美國的行為邏輯

環(huán)境污染作為經(jīng)濟增長的副產(chǎn)品，并未給獨占世界經(jīng)濟鰲頭的美國國內(nèi)帶來諸多困擾。正是由于經(jīng)濟全球化催生的全球價值鏈“南灰北綠”的分布，使得發(fā)達國家能實現(xiàn)本國經(jīng)濟收益與全球環(huán)境責任的分離。美國試圖將權力和責任分離，一方面推卸在全球治理領域提供公共產(chǎn)品的責任，另一方面繼續(xù)掌控權力分配意義上的領導權。美國實現(xiàn)了人均GDP和人均二氧化碳排放均為世界第一的完美結合，將經(jīng)濟權力與負外部性權力集于一身，從而賦予美國參與全球綠色治理的靈活性。即美國既可以參與也可以不參與，如果美國主導則能促成全球成功治理某一類環(huán)境問題，如果美國不參與則可以成功“拖后腿”。但脫離全球綠色治理舞臺并不是美國的終極目標，其真正關切的是世界各國能否按照“美國意志”和“美式規(guī)則”來推進全球環(huán)境治理議題。換句話說，得到美國某些情況下的不參與或者退出，只是在運用權力敦促全球重塑規(guī)則，其核心訴求在于美國所承擔的成本絕不能高于其他國家，而美國所得到的利益絕不能低于其他國家。

美國借助雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定重塑全球環(huán)境治理規(guī)則的動向更應該重視。美國將國際多邊環(huán)境協(xié)定中的條款選擇性地納入自身主導的貿(mào)易協(xié)定中，實際上是將經(jīng)濟權力轉化為對全球性環(huán)境治理規(guī)則的區(qū)域性重塑，目的依然在于分離利益與責任。換句話說，納入對美國有利的環(huán)境條款，剔除使美國負擔成本的環(huán)境條款，而是否簽署相應的國際環(huán)境協(xié)定則無足輕重。最為重要的是，美國脫離全球環(huán)境治理體系后進行的是一種區(qū)域性重塑或者“俱樂部式”重塑，往往是從美國的周邊國家開始的，無論是《北美自由貿(mào)易協(xié)定》首創(chuàng)嵌入環(huán)境條款的做法，還是在《美加墨自由貿(mào)易協(xié)定》中升級環(huán)境條款，均從周邊區(qū)域著手試驗。以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》環(huán)境條款為版本拓展并外溢到后續(xù)簽署的所有自由貿(mào)易協(xié)定的歷程來看，《美加墨自由貿(mào)易協(xié)定》中的環(huán)境條款也會成為特朗普政府后續(xù)自由貿(mào)易協(xié)定的范本，其擴展的地理范圍越廣，對全球環(huán)境治理公平性原則的侵蝕就越大。

建設綠色“一帶一路”探索對外環(huán)境治理戰(zhàn)略

盡管中國延續(xù)并堅持發(fā)展中國家定位，但中國的角色在眾多國際領域面臨著“被轉換”的局面。以美國為首的發(fā)達國家始終將中國作為競爭性伙伴，要求中國在全球公共品領域承擔更多責任。特別是在特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》后，全球對中國所寄予的希望更甚于歐盟。毫無疑問，發(fā)展低碳技術和環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是一個國家未來的競爭優(yōu)勢所在。但如果在全球環(huán)境治理中承擔過多責任，形成為“道義”而不得不真“輸血”的局面，則會延緩國家實力增長的速度。無論是在美國主導的全球環(huán)境治理議題中，還是美國試圖重塑環(huán)境規(guī)則的制度設計中，中國必須要從自身的國家利益出發(fā)，以本土生態(tài)環(huán)境和國家經(jīng)濟競爭力為度量，來制定符合國際格局變化的對外環(huán)境戰(zhàn)略。

從長遠看，綠色“一帶一路”建設的目標在于構建符合長期國家利益的、更為公正的全球綠色治理秩序。但從現(xiàn)階段來看，“一帶一路”作為一個具有區(qū)域性質和多邊性質雙重屬性的新型機制安排，需要分層次分步驟完成長遠目標。在建設綠色“一帶一路”的過程中，逐漸探索出與國家治理能力和發(fā)展階段相適應的中國的全球環(huán)境戰(zhàn)略。

第一，綠色“一帶一路”的建設反映出中國開始逐步重視構建區(qū)域性對外環(huán)境戰(zhàn)略。只有先形成區(qū)域性的環(huán)境治理規(guī)則與標準，才能談及全球性的影響，正如一個大國首先是一個區(qū)域性大國，然后才能是一個全球性大國一樣。王逸舟教授指出，“一帶一路”品牌為各國所知，但它主要限于經(jīng)濟，文化、政治、安全、環(huán)保、教育等各方面的含義較弱，例如從對待生態(tài)環(huán)境而言，中國模式未必有很大吸引力。這事實上反映出構建“一帶一路”的區(qū)域性環(huán)境治理認同任重而道遠。

第二，綠色“一帶一路”的建設首先要從綠色基礎設施著手。設施聯(lián)通是共建“一帶一路”的優(yōu)先方向，在建設中需要綜合考慮適應氣候變化、低碳節(jié)能、綠色規(guī)劃等因素，實現(xiàn)大范圍、高層次和優(yōu)質量的互聯(lián)互通目標，實現(xiàn)提升生態(tài)韌性與促進經(jīng)濟增長的雙重收益。無論是建設中的還是規(guī)劃中的基礎設施，都須以聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標為指引，務求能源的集約化利用和資源的循環(huán)化利用，逐步形成面向22世紀的、低碳集約型技術標準、生態(tài)保護經(jīng)驗在沿線地區(qū)的網(wǎng)絡化普及，最終構建一個能夠適應本地區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟和諧發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)范、環(huán)保規(guī)范和認知規(guī)范，逐步改變“一帶一路”沿線國家在全球綠色治理中的缺位、弱話語權、規(guī)則被動接受方的地位。

第三，綠色“一帶一路”的深層次推進必然取決于綠色價值鏈的構建。只有通過經(jīng)濟一體化來促進環(huán)境一體化，才是最有效的區(qū)域性環(huán)境治理方案。如何通過經(jīng)濟轉型實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，確保經(jīng)濟增長與環(huán)境消耗脫鉤，是未來沿線國家面臨的重要課題。尤其是在面臨中美經(jīng)濟脫鉤的外部環(huán)境下，世界范圍內(nèi)有可能形成兩個或若干個獨立產(chǎn)業(yè)鏈共存。如何在以經(jīng)濟制裁為主要手段的新型“戰(zhàn)爭”中，發(fā)揮中國產(chǎn)業(yè)鏈的低成本優(yōu)勢所帶來的競爭優(yōu)勢，以及如何借助“一帶一路”國家持續(xù)攤薄產(chǎn)業(yè)鏈成本，關乎中國是否能夠在未來的“經(jīng)濟戰(zhàn)爭”中持續(xù)扛壓。綠色價值鏈代表了低碳、高值、清潔、領先的產(chǎn)業(yè)布局，涵蓋大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、可再生能源等前沿技術。改革開放40年來，中國在商品市場領域和高科技領域的迅猛發(fā)展，沖擊了美國賴以為生的、占據(jù)全球價值鏈高端地位以攫取豐厚利潤的模式，促使美國發(fā)起了“閃電戰(zhàn)”般的貿(mào)易戰(zhàn)。但無論外部環(huán)境和國際關系結構發(fā)生何種變化，最終決定國際關系的依然是國內(nèi)因素。中國需要借助“一帶一路”所創(chuàng)造的廣袤市場，繼續(xù)攤薄產(chǎn)業(yè)鏈成本的同時，加強自身在區(qū)域中的終端消費市場地位，咬定綠色商品市場和高科技產(chǎn)業(yè)不放松。通過生產(chǎn)側與消費側在區(qū)域內(nèi)的有效聯(lián)動，出臺政策保證綠色生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)的自由流動，全面提升相關領域的綠色全要素生產(chǎn)率，為長期持續(xù)地應對美國經(jīng)濟制裁提供基礎。

第四，綠色“一帶一路”建設從長期來看是為中國和沿線國家更有效參與全球環(huán)境治理儲備力量。當前新興市場和發(fā)展中國家對全球經(jīng)濟增長的貢獻超過80%，但無論是在全球經(jīng)濟治理還是全球環(huán)境治理中，都沒有獲得相應的話語權和影響力。全球氣候治理中對發(fā)達國家的義務和要求的逐漸弱化、雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中的不對稱環(huán)境條款，以及國際環(huán)境協(xié)定的松散化，都顯示出發(fā)展中國家在全球環(huán)境治理中的弱勢地位。發(fā)達國家可以利用環(huán)境議題和環(huán)境標準鉗制發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長，但并未形成反向互動，即發(fā)展中國家無法利用環(huán)境議題對發(fā)達國家施壓。在環(huán)境議題上的不對稱的反制能力，事實上是南北經(jīng)濟實力、軍事實力不對稱的投射。作為南方國家，長期面臨經(jīng)濟增長與環(huán)境污染的雙重壓力，不僅需要來自外部的資金和技術援助，更需要一個兼顧公平與效率的國際制度環(huán)境。只有通過以綠色基礎設施構建的“硬件”，以及綠色價值鏈形成的“軟件”，不斷凝聚“一帶一路”區(qū)域的共識和訴求，共同爭取和創(chuàng)造適宜本地區(qū)經(jīng)濟增長的綠色治理規(guī)則，才能推動全球綠色治理朝著公平、公正的方向推進。

第五，未來中國構建全球綠色治理戰(zhàn)略的依托將是“一帶一路”，逐步實現(xiàn)從小區(qū)域到大區(qū)域的擴展。由于中日韓在較早期就參與并探索過跨境環(huán)境污染合作，應考慮優(yōu)先開展東亞環(huán)境合作，探索既符合國家利益又符合區(qū)域利益的區(qū)域性環(huán)境規(guī)則，最終為全球層面的區(qū)域性規(guī)則博弈提供基礎。以2030可持續(xù)發(fā)展目標為旗幟，以“一帶一路”區(qū)域為依托，構建符合區(qū)域生態(tài)利益和經(jīng)濟利益的環(huán)境規(guī)則，才能最終改善以中國為代表的發(fā)展中國家在全球環(huán)境治理中的被動和弱勢地位。明晰美國以國家利益為主線、以負外部性權力為談判基礎、以主導或重塑為策略的全球環(huán)境治理戰(zhàn)略，有助于凝聚“一帶一路”沿線國家共識，達成區(qū)域性環(huán)境規(guī)則，避免地緣政治對區(qū)域內(nèi)環(huán)境規(guī)則的撕扯。

綜上，中國在國際環(huán)境事務中的角色，無論是“被轉換”還是“主動轉換”，都與中國作為世界第二大經(jīng)濟體、第一大能源消費國和二氧化碳排放大國的地位緊密相關。中國和大部分發(fā)展中國家都難以在全球環(huán)境治理中發(fā)揮“有為”作用，而試圖通過自身示范感化發(fā)達國家履行國際義務的做法無疑收效甚微，成為國際環(huán)境規(guī)則的“接受者”只能是一種道德上的美談，距離將環(huán)境規(guī)則轉化為本區(qū)域的經(jīng)濟收益與生態(tài)收益“雙豐收”目標仍十分遙遠。自1992年里約“地球峰會”召開以來，全球可持續(xù)發(fā)展目標獲得了表面上的共識，但在實際談判進程中南方國家一直處于不斷向北方國家妥協(xié)的局面。如果任由這種趨勢延續(xù)，全球環(huán)境規(guī)則勢必演化成為南方國家實力增長的枷鎖。中國應從國際談判博弈的角度正向認知能源消費大國和溫室氣體排放大國的負外部性權力，促使全球環(huán)境規(guī)則朝著有利于增強中國和其他發(fā)展中國家綜合國力的方向演化。