完善生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化

陳健鵬

十九屆四中全會(huì)圍繞如何推進(jìn)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)時(shí)代命題，部署了一系列重大任務(wù)和舉措。全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對(duì)“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”作出系統(tǒng)部署，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，為進(jìn)一步完善生態(tài)文明制度體系提供了基本遵循。

生態(tài)文明制度建設(shè)是中國特色社會(huì)主義制度的重要部分

（一）生態(tài)文明建設(shè)在“五位一體”總體布局中日益穩(wěn)固

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，首次把美麗中國作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)與體制改革，始終把生態(tài)文明建設(shè)放在治國理政的突出位置，生態(tài)文明體制改革全面深化，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開，正式確立了“習(xí)近平生態(tài)文明思想”。習(xí)近平生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是對(duì)黨的十八大以來習(xí)近平總書記圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出的一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略的高度概括和科學(xué)總結(jié)，是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動(dòng)指南，也是馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系理論發(fā)展的最新成果。十九屆四中全會(huì)《決定》從生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源高效利用制度、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度四個(gè)方面對(duì)生態(tài)文明制度體系進(jìn)行了闡釋，進(jìn)一步闡明了生態(tài)文明制度體系在中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系中的重要地位，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和戰(zhàn)略謀劃。加強(qiáng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央一以貫之的要求。隨著“十三五”期間生態(tài)文明體制改革的全面推進(jìn)，生態(tài)文明制度體系建設(shè)已進(jìn)入“攻堅(jiān)期”。

（二）生態(tài)文明制度體系的框架日益明晰和完善

2015 年9 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了涵蓋八個(gè)方面制度的生態(tài)文明制度體系框架。生態(tài)文明建設(shè)制度體系中，環(huán)境治理體系是重要的組成部分。在實(shí)踐中，環(huán)境治理體系的概念和內(nèi)涵逐步發(fā)展和完善?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出的“建立健全環(huán)境治理體系”包含完善排污許可制；建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建立農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制；健全環(huán)境信息公開制度；嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；完善環(huán)境保護(hù)管理制度等。2017年11月，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，強(qiáng)調(diào)多元主體在環(huán)境治理體系中的作用。2018年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)》提出“改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系”，包括完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系；健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系；健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系；強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力保障體系；構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)行動(dòng)體系。十九屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建以排污許可為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系”。排污許可制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整、環(huán)境監(jiān)管體系重塑、監(jiān)管流程再造以及環(huán)境保護(hù)主管部門內(nèi)部環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的重新配置，是監(jiān)管體系改革的核心內(nèi)容。污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制和陸海統(tǒng)籌是迫切需要解決的體制機(jī)制問題。

（三）生態(tài)文明制度體系建設(shè)，是現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容

在生態(tài)文明制度體系中，環(huán)境治理體系是重要內(nèi)容。而政府環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境治理體系的核心。從理論和全球?qū)嵺`來看，在現(xiàn)代國家治理體系中，現(xiàn)代國家制度仍然處于中心地位。從現(xiàn)代國家的國家建構(gòu)角度看，監(jiān)管是現(xiàn)代國家基本職能，監(jiān)管制度是現(xiàn)代國家的基本制度安排，發(fā)達(dá)國家過去100年的工業(yè)化、現(xiàn)代化的歷程，見證了國家監(jiān)管的興起和變遷。隨著法治的不斷完善、市場(chǎng)化的深入推進(jìn)，國家的監(jiān)管職能也不斷調(diào)整。20世紀(jì)70年代以來，大部分發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家放松了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)了包括環(huán)境監(jiān)管在內(nèi)的社會(huì)性監(jiān)管。20世紀(jì)70年代以來，主要發(fā)達(dá)工業(yè)化國家強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)責(zé)任，加快了政府環(huán)境監(jiān)管體系的制度建設(shè)和能力建設(shè)。從20世紀(jì)80年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府職能不斷調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過多次改革。我國中央層級(jí)的環(huán)境保護(hù)專門管理機(jī)構(gòu)在過去40年也不斷變化，從早期政府部委內(nèi)設(shè)司局，到成立國務(wù)院直屬局、總局，到成立國務(wù)院組成部門的環(huán)境保護(hù)部，2018 年組建生態(tài)環(huán)境部。在這些多次機(jī)構(gòu)改革中，政府的職能定位、政府規(guī)模、組織架構(gòu)、行政程序、問責(zé)機(jī)制不斷調(diào)整變化，但到目前為止，我國行政管理體制仍然面臨切實(shí)依法行政、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提高行政效率和建立責(zé)任政府的挑戰(zhàn)。特別是，包括環(huán)境監(jiān)管在內(nèi)的社會(huì)性監(jiān)管在依法、透明、專業(yè)、可問責(zé)地履行監(jiān)管職責(zé)方面還存在很多問題，與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還有相當(dāng)大的差距。無論從推動(dòng)我國轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)施依法行政的國家制度建設(shè)的角度，還是從保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的角度，改革環(huán)境監(jiān)管體系、強(qiáng)化政府有效監(jiān)管職能，是我國推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。我國自黨的十八大以來進(jìn)入了全面制度建設(shè)階段，加快環(huán)境監(jiān)管體系改革，是重塑國家權(quán)力、保障公民權(quán)利的重要組成部分，也是建設(shè)法治政府，建設(shè)現(xiàn)代國家制度的重要內(nèi)容。從本質(zhì)上講，建立和完善包括環(huán)境監(jiān)管體系在內(nèi)的生態(tài)文明制度體系，是我國推進(jìn)國家治理體系、提高國家治理能力的重要內(nèi)容。

生態(tài)文明制度建設(shè)取得積極進(jìn)展

（一）生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任體系及問責(zé)機(jī)制逐步成型

從20世紀(jì)80年代以來，我國逐步探索出一套獨(dú)具特色的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，成為有效推動(dòng)環(huán)保工作的重要執(zhí)行機(jī)制。黨的十八大以來，涵蓋五個(gè)方面的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任體系及問責(zé)機(jī)制的框架基本形成。第一，以污染物總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善等具體指標(biāo)為導(dǎo)向的目標(biāo)考核，包括“五年規(guī)劃”中資源環(huán)境類約束性指標(biāo)以及相關(guān)部門的專項(xiàng)考核。第二，以調(diào)整地方政府績效考核為導(dǎo)向的綜合性生態(tài)文明目標(biāo)評(píng)價(jià)體系，以《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》為代表。第三，以生態(tài)文明建設(shè)中引導(dǎo)性的、試點(diǎn)性的考評(píng)體系，包括生態(tài)環(huán)境、自然資源、發(fā)改、水利等部門的“生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范”項(xiàng)目。第四，側(cè)重于厘清生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)部門常態(tài)化分工責(zé)任的制度安排，包括各級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定等。第五，建立在目標(biāo)責(zé)任體系基礎(chǔ)上的問責(zé)機(jī)制，包括中央生態(tài)環(huán)保督察制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度等。在生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任體系及問責(zé)機(jī)制的推動(dòng)下，我國長期以來積累的環(huán)境污染問題正逐步解決，“環(huán)境違法是常態(tài)”的局面開始扭轉(zhuǎn)。

（二）環(huán)境治理體系不斷完善發(fā)展

環(huán)境監(jiān)管組織體系深刻調(diào)整。在縱向上，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革、流域機(jī)構(gòu)、跨域環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收積極推進(jìn)。在橫向上，2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革中組建的生態(tài)環(huán)境部的職能進(jìn)一步拓展。

環(huán)境監(jiān)管工具進(jìn)一步完善，效能穩(wěn)步提升。隨著控制污染物排放許可制、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接、“雙隨機(jī)、一公開”等制度的逐步推進(jìn)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范化水平進(jìn)一步提升。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的嚴(yán)格度顯著提高，處罰的頻次、力度顯著提高。2015—2018年，全國五類案件（按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、涉嫌犯罪）數(shù)量大幅度提升。

環(huán)境信息支撐能力顯著增強(qiáng)，環(huán)境信息的公信力顯著提升。通過環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)上收等改革舉措，中央政府獲取地方環(huán)境信息的能力顯著增強(qiáng)。政府環(huán)境信息的公信力得到了提升。公眾對(duì)政府環(huán)境信息的認(rèn)可度明顯改善。

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度進(jìn)一步完善。2014年4月修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了關(guān)于“信息公開和公眾參與”的相關(guān)條款，首次對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體資格做出了明確規(guī)定。原環(huán)境保護(hù)部相繼出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等部門規(guī)章，對(duì)公眾參與的主體、程序、方式等都有一套程序化的制度安排。

（三）資源高效利用制度進(jìn)一步完善

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革積極推進(jìn)。我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作積極推進(jìn)，省級(jí)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度試點(diǎn)進(jìn)入評(píng)估驗(yàn)收階段，資源權(quán)屬不斷夯實(shí)。與此同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度全面實(shí)施，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”基本實(shí)現(xiàn)。中央和地方層面，與自然資源資產(chǎn)管理相適應(yīng)的管理體制逐步完善。

資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度持續(xù)推進(jìn)。自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制逐步完善，自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管不斷加強(qiáng)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和城鎮(zhèn)居民階梯水價(jià)制度改革步伐加快。國有土地有償使用范圍和“招拍掛”出讓比例不斷提高，工業(yè)用地供應(yīng)方式持續(xù)完善，國有農(nóng)用地有償使用制度不斷健全。海域海島有償使用制度不斷完善。礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度開始實(shí)施，資源稅從價(jià)計(jì)征工作穩(wěn)步推進(jìn)，并逐步擴(kuò)展到生態(tài)空間占用。生態(tài)補(bǔ)償覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，農(nóng)、林、草、水、濕等生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制繼續(xù)完善。與此同時(shí)，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制積極探索。

資源總量管理和全面節(jié)約制度不斷強(qiáng)化。最嚴(yán)格的土地和水資源管理制度不斷完善。能源消費(fèi)由強(qiáng)度“單控”拓展到總量和強(qiáng)度“雙控”。天然林、草原、濕地、沙化土地封禁保護(hù)制度初步建立。礦產(chǎn)、海洋資源開發(fā)利用及資源循環(huán)利用制度繼續(xù)健全，節(jié)水制度不斷改革完善。

（四）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度逐步完善

黨的十八大以來，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度逐步完善。從政策體系上，我國先后出臺(tái)了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》等方案及計(jì)劃。與此同時(shí)，生態(tài)修復(fù)資金力度逐步加強(qiáng)。十九屆四中全會(huì)《決定》再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主的方針”，為今后一個(gè)時(shí)期處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的關(guān)系指明了方向。

生態(tài)文明制度建設(shè)進(jìn)入攻堅(jiān)期

（一）我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)已發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，生態(tài)文明制度建設(shè)的重要性進(jìn)一步突顯

從1973 年第一次全國環(huán)保大會(huì)開始，我國的環(huán)保工作開始起步。改革開放之后，快速工業(yè)化的前30年左右的階段，我國主要污染排放總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢(shì)，環(huán)境質(zhì)量總體處于惡化的趨勢(shì)。從“十一五”“十二五”開始，我國主要污染物排放總量快速遞增的態(tài)勢(shì)得到遏制，主要污染物排放漸次達(dá)峰，或進(jìn)入“平臺(tái)期”。如果按照“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的分析框架，對(duì)比發(fā)達(dá)國家環(huán)境改善的歷程，我國已經(jīng)跨越了“環(huán)境拐點(diǎn)”，環(huán)境質(zhì)量總體上進(jìn)入穩(wěn)中向好的階段。我國2010—2020年相當(dāng)于歐美國家20世紀(jì)70 年代的“環(huán)境十年”。盡管我國污染物排放從總體上已跨越峰值，但由于其遠(yuǎn)超環(huán)境容量，因此，需要在大幅度削減后才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的根本性改善，這需要一個(gè)長期過程，也意味著近中期環(huán)境污染形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻和復(fù)雜。從當(dāng)前到2035年左右，主要污染物大幅度削減仍然是環(huán)境治理的主線之一。在“后拐點(diǎn)”階段，考慮到我國所處的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程、能源結(jié)構(gòu)等因素，在污染物大幅削減的過程中，環(huán)境監(jiān)管是重要的貢獻(xiàn)因素。隨著污染物排放遞減，減排的邊際成本增加。這對(duì)中長期環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)格度、有效性以及科學(xué)的、差異化的環(huán)境政策提出了更高的要求?？茖W(xué)合理有效的資源環(huán)境政策是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的內(nèi)在要求。

（二）平衡經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)是一個(gè)長期問題，生態(tài)文明制度體系是高質(zhì)量發(fā)展的重要制度基礎(chǔ)

以2015 年新的《環(huán)境保護(hù)法》和中央環(huán)保督察制度實(shí)施為標(biāo)志，“十三五”期間我國經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)進(jìn)入“再平衡”的新階段，也是我國邁向綠色發(fā)展的“轉(zhuǎn)折期”。其一，污染物排放和經(jīng)濟(jì)增長“脫鉤”態(tài)勢(shì)進(jìn)一步深化。其二，隨著系統(tǒng)性環(huán)境監(jiān)管失靈狀況的改善，環(huán)境守法水平逐步提高，企業(yè)環(huán)境治理的成本將全面內(nèi)化。這將有助于統(tǒng)一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰?！笆奈濉逼陂g，經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)“再平衡”的過程仍將持續(xù)。在“三期疊加”的背景下，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長的矛盾可能會(huì)進(jìn)一步突顯。黨的十九大提出，“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)?！本G色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的重要維度，而生態(tài)文明制度體系是綠色發(fā)展的制度基礎(chǔ)。在推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)過程中，要處理好短期糾錯(cuò)與長期制度建設(shè)的關(guān)系，提高環(huán)境政策的科學(xué)化、法治化水平。

穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)

（一）優(yōu)化生態(tài)文明體制改革決策、實(shí)施機(jī)制，進(jìn)一步厘清改革方法論，增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、集成性

優(yōu)化生態(tài)文明體制改革決策機(jī)制，梳理已有的改革方案，平衡好改革方案數(shù)量和改革質(zhì)量的關(guān)系，適度壓縮后續(xù)生態(tài)文明領(lǐng)域改革方案數(shù)量。健全改革方案的第三方評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)第三方評(píng)估的獨(dú)立性、公正性、約束性，及時(shí)客觀總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，建立改革“容錯(cuò)”“糾錯(cuò)”機(jī)制。暢通意見訴求渠道，最大限度吸收各部門、各地區(qū)以及相關(guān)參與主體對(duì)改革方案的意見，健全意見處理和反饋機(jī)制。在客觀評(píng)價(jià)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，及時(shí)對(duì)改革方案和推廣的工作安排進(jìn)行必要的調(diào)整。加強(qiáng)生態(tài)文明領(lǐng)域方案制定的前期研究和充分論證，進(jìn)一步發(fā)揮智庫專家在優(yōu)化方案目標(biāo)設(shè)定、工具選擇等方面的作用。進(jìn)一步厘清改革方法論，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)“真問題”，增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、集成性，推動(dòng)重點(diǎn)和關(guān)鍵改革舉措落地有效。進(jìn)一步明確生態(tài)文明體制改革優(yōu)先序，統(tǒng)籌推進(jìn)責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制、機(jī)構(gòu)改革、政策工具三個(gè)方面的改革。

（二）進(jìn)一步完善責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制，提高環(huán)境監(jiān)管體系的可問責(zé)性

通過修訂相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)各主體責(zé)任，進(jìn)一步推動(dòng)各級(jí)政府通過權(quán)責(zé)清單等方式建立分工明確、責(zé)權(quán)清晰的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)工作體系，提高環(huán)境監(jiān)管體系的可問責(zé)性。進(jìn)一步完善政府績效評(píng)價(jià)考核制度，明晰對(duì)政策績效、監(jiān)管績效的評(píng)價(jià)考核。通過法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，細(xì)化環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)“盡職免責(zé)”的相關(guān)規(guī)定。防止各級(jí)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)過度依靠督察制度， 形成路徑依賴。激勵(lì)并引導(dǎo)各級(jí)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照職能法定、規(guī)則公正、過程透明、運(yùn)行專業(yè)、決策獨(dú)立、行為可問責(zé)等現(xiàn)代監(jiān)管的基本原則，依法實(shí)施監(jiān)管，政府鼓勵(lì)公眾或其他政府部門依法對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格問責(zé)。謹(jǐn)慎增加生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域約束性考核指標(biāo)，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)文明領(lǐng)域的考評(píng)工作。落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》要求，統(tǒng)籌規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)容相近的考評(píng)工作，減少“運(yùn)動(dòng)式”考評(píng)、督查、檢查等工作。充分考慮生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的科學(xué)性、可達(dá)性，并與環(huán)境政策評(píng)價(jià)制度進(jìn)行有效銜接。要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟?，引導(dǎo)各級(jí)地方政府和環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)樹立法治意識(shí)，嚴(yán)格依法監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、透明執(zhí)法，既要糾正環(huán)境監(jiān)管中的“不作為”，也要糾正“亂作為”。切實(shí)落實(shí)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范與完善環(huán)保督察問責(zé)程序，推動(dòng)督察制度法治化、規(guī)范化、程序化。規(guī)范問責(zé)啟動(dòng)、調(diào)查與核實(shí)程序、處理決定程序、信息公開程序。在督察問責(zé)過程中要綜合考慮“因果關(guān)系”“盡職免責(zé)”等因素。建立和完善問責(zé)過程中相關(guān)責(zé)任人的申訴制度。

（三）抓住關(guān)鍵改革舉措，優(yōu)化資源環(huán)境政策體系

在重大資源環(huán)境政策實(shí)施的事前、事中、事后環(huán)節(jié)引入制度化的政策評(píng)估機(jī)制。以法律、法規(guī)的形式對(duì)環(huán)境政策的評(píng)估程序、評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估人員作出具體要求，并將評(píng)估結(jié)果作為環(huán)境政策實(shí)施以及調(diào)整的重要依據(jù)。切實(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境稅、總量控制、排污權(quán)交易等監(jiān)管工具調(diào)整。擴(kuò)大環(huán)境稅的范圍，鼓勵(lì)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè)提高環(huán)境保護(hù)稅的標(biāo)準(zhǔn)。理性看待排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、節(jié)能量交易等市場(chǎng)化政策工具在政策體系中的作用。資源環(huán)境領(lǐng)域的政策創(chuàng)新要充分考慮制度條件和技術(shù)條件。

（四）進(jìn)一步厘清生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)職能定位，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

進(jìn)一步明確中央層級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門政策職能和監(jiān)管職能。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)部門職能調(diào)整的同時(shí)，進(jìn)一步建立制度化、程序化的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。以優(yōu)化監(jiān)管程序和工具、信息共享為抓手，推動(dòng)部門內(nèi)形成合力。統(tǒng)籌考慮環(huán)保機(jī)構(gòu)省以下垂改、生態(tài)環(huán)保督察制度與區(qū)域流域機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系。在探索新設(shè)立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)上，要與區(qū)域督察機(jī)構(gòu)以及環(huán)境保護(hù)主管部門相關(guān)司局有序銜接，明確職責(zé)和分工，完善工作機(jī)制和程序。在組建跨流域的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮與水利部門所屬流域機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效合作。以建立涉水機(jī)構(gòu)多部門工作機(jī)制、涉水信息共享為抓手，推動(dòng)流域?qū)用娓鞑块T有效高效監(jiān)管合作。新設(shè)立區(qū)域、流域機(jī)構(gòu)應(yīng)把協(xié)調(diào)職能作為重點(diǎn)，而不是直接解決一般性的各區(qū)域環(huán)境守法問題，其環(huán)境執(zhí)法權(quán)限和屬地環(huán)境執(zhí)法應(yīng)有序銜接。在組建環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍時(shí)，應(yīng)平衡好“專業(yè)性”與“綜合性”之間的關(guān)系。在國家公園等保護(hù)地管理體制改革中，因地制宜、分類推進(jìn)各類保護(hù)區(qū)執(zhí)法體制改革。

（五）完善生態(tài)文明體制改革的支撐配套條件

以解決突出問題為導(dǎo)向，加快生態(tài)文明體制改革的理論研究，重點(diǎn)加強(qiáng)在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、自然資源資產(chǎn)管理、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境治理體系等方面的理論研究。改革生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集的體制機(jī)制，加強(qiáng)跨部門協(xié)作、推動(dòng)環(huán)境信息共享，為科學(xué)決策、改革方案實(shí)施提供數(shù)據(jù)支撐。