論加快西北少數(shù)民族地區(qū)“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”相關(guān)立法工作
——以新疆維吾爾自治區(qū)為例

薛春亮

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧 835000）

[內(nèi)容提要]在西北少數(shù)民族地區(qū)，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)立法工作，既為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供法制保障，更是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需要。本文以新疆維吾爾自治區(qū)為例，詳細(xì)論述了在西北少數(shù)民族地區(qū)加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)立法工作的重大意義和現(xiàn)實(shí)需求，并具體闡述了清產(chǎn)核資立法、量化資產(chǎn)，實(shí)施股份合作方面立法、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法等方面的立法原則、立法現(xiàn)實(shí)任務(wù)。最后提出立法中的實(shí)踐策略。

在本論文中，西北少數(shù)民族地區(qū)指新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省西部和南部、青海省等。西北少數(shù)民族地區(qū)地域廣闊，農(nóng)業(yè)人口比重大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)站在新的歷史起點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是新時(shí)代的迫切需求。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合工程，涉及部門(mén)多、農(nóng)民群體廣、資產(chǎn)數(shù)量龐大，必須要有相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)予以保障。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。”

在本論文中，加快西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的相關(guān)立法工作，特指地方性法規(guī)的立法工作?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第七十三條第二項(xiàng)規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。”

鑒于西北少數(shù)民族地區(qū)地域廣大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)發(fā)展處于同一歷史發(fā)展階段，現(xiàn)以新疆維吾爾自治區(qū)為例進(jìn)行論述。

一、加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)立法工作的意義重大

（一）落實(shí)中央政策的現(xiàn)實(shí)選擇——以法治推動(dòng)執(zhí)行力

中央對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革制度層面做了完整的頂層設(shè)計(jì)。2014年中央、國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案，2015年在全國(guó)范圍確定29個(gè)縣、市、區(qū)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)單位。2016年12月頒布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，規(guī)劃了36項(xiàng)任務(wù)、涉及31個(gè)部門(mén)，是指導(dǎo)新時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的綱領(lǐng)性文件。

按照中央的統(tǒng)一部署，新疆對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，也在不斷推進(jìn)，2017年，入選農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的昌吉市、沙灣縣工作推進(jìn)取得較好成績(jī)。2018年，入選全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的特克斯縣、阿克蘇市正在積極推進(jìn)各項(xiàng)工作。

在新疆，要按期完成“2021年底基本完成改革”的目標(biāo)，增強(qiáng)相關(guān)法治建設(shè)是必然選擇和現(xiàn)實(shí)要求，同時(shí)相關(guān)的政策文件和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也已為法治的出臺(tái)提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）數(shù)量龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)的“守護(hù)神”——以法律保護(hù)民利

新疆的農(nóng)村集體資產(chǎn)包涵類(lèi)型多樣，對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)，共包括5大類(lèi)：1.土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；2.用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（主要是小型水利工程）、集體性質(zhì)的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)形式的資產(chǎn)份額、無(wú)形資產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；3.用于公共服務(wù)的科教文化等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；4.未承包到戶的資源性資產(chǎn)、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)；5.“訪惠聚”工作隊(duì)投入形成并移交集體所有的資產(chǎn)。最后一類(lèi)是新疆特有的農(nóng)村集體資產(chǎn)類(lèi)型。

新疆農(nóng)村集體資產(chǎn)的具體資產(chǎn)數(shù)額目前還在核實(shí)中。從全國(guó)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，新疆的農(nóng)村集體資產(chǎn)極為數(shù)額龐大，不下0.1萬(wàn)億。其資產(chǎn)數(shù)額相當(dāng)巨大。這都屬于農(nóng)民集體的“歷史積累”，唯有以法治才能保障農(nóng)民的集體資產(chǎn)不侵占。

（三）立法工作滯后，存在“缺法缺規(guī)、操作失范”的情況

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，涉及老百姓切身利益，必須嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行。但在現(xiàn)實(shí)操作中，相關(guān)部門(mén)和人員要么大包大攬，隨意裁決；要么推給由農(nóng)民自己裁決，造成久拖不決。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，缺少法治規(guī)范，造成部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理解不深，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)清產(chǎn)核資參與不積極，權(quán)益受損。

解決這些問(wèn)題，根本是加快相關(guān)立法工作。提供法律法規(guī)依據(jù)，明確程序規(guī)范、因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)民利益主體意識(shí)，發(fā)揮農(nóng)民的主體權(quán)益人作用，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

《2018年新疆維吾爾自治區(qū)政府工作報(bào)告》中明確提出：積極開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。2018年5月7日頒布了《自治區(qū)黨委自治區(qū)人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)方案和實(shí)施步驟。2018年8月3日，自治區(qū)人民政府及時(shí)頒發(fā)了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作有關(guān)事項(xiàng)通知。在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革歷程中，新疆已經(jīng)做了部署，開(kāi)展了大量的工作，實(shí)現(xiàn)了良好開(kāi)局。

二、“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”立法工作的重點(diǎn)任務(wù)

（一）關(guān)于對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)清產(chǎn)核資的立法

清產(chǎn)核資是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最重要的基礎(chǔ)性工作，做好清產(chǎn)核資工作，就搞清楚集體真正有多少資產(chǎn)，這些資產(chǎn)歸屬誰(shuí)。但是沒(méi)有明確的法律法規(guī)依據(jù)，清產(chǎn)核資就難以推進(jìn)；沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，清產(chǎn)核資就會(huì)糾紛重重。

在新疆，清產(chǎn)核資過(guò)程中，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛置、資產(chǎn)數(shù)額不清、管理混亂、集體資產(chǎn)被侵吞、貪占、自然流失等等，導(dǎo)致集體資產(chǎn)不斷減少，農(nóng)民權(quán)益受損。進(jìn)行相關(guān)清產(chǎn)核資法律法規(guī)的立法工作，規(guī)范廣大農(nóng)村集體資產(chǎn)登記、確權(quán)、分配和流轉(zhuǎn)，有利于從法律制度上來(lái)遏制“小官巨貪”和“微腐敗”。

農(nóng)村集體資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)屬性上可分為三類(lèi)：一是資源性的資產(chǎn)；二是非經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)，比如學(xué)校、醫(yī)院；三是經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)。清產(chǎn)核資從法律上明確資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，建立集體資產(chǎn)管理臺(tái)賬。清產(chǎn)核資的立法工作有如下三方面目標(biāo)：一是理清權(quán)屬關(guān)系。全部農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體。確權(quán)登記準(zhǔn)確，維護(hù)農(nóng)民利益。二是對(duì)有爭(zhēng)議的集體資產(chǎn)所有權(quán)，提供法律解決途徑，或仲裁或司法程序解決。三是嚴(yán)防“邊清邊流、邊查邊失”，保護(hù)農(nóng)民的利益。

（二）關(guān)于推進(jìn)量化資產(chǎn)，實(shí)施股份合作、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面的立法

推進(jìn)量化資產(chǎn)，實(shí)施股份合作，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲。在現(xiàn)實(shí)中，推進(jìn)量化資產(chǎn)，實(shí)施股份合作，壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)增值，讓農(nóng)民獲得分紅收益。

新疆自治區(qū)人大常委會(huì)已出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)集體合同條例》等于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的法規(guī)性決議好決定，但在新疆農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的法治建設(shè)，仍然是一個(gè)嚴(yán)重的薄弱區(qū)，進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，拓寬農(nóng)村發(fā)展路徑，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力，必須建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)。2018年，新疆約有74.9%的村每年集體經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)以下或者沒(méi)有收益。這種現(xiàn)實(shí)狀況更是呼吁加快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)，提升農(nóng)民受益。

（三）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作

截止2018年6月，全國(guó)共有23.8萬(wàn)個(gè)村、75.9萬(wàn)個(gè)村民小組建立了集體經(jīng)濟(jì)組織，占比40.7%，村民小組占比超過(guò)15%。集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)目龐大，但關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)建設(shè)滯后。這同樣體現(xiàn)在西北少數(shù)民族地區(qū)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于公司企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，它有其鮮明的法律特性。在法律上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一類(lèi)特殊的經(jīng)濟(jì)組織。它依法代表成員集體行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，承擔(dān)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)。公司企業(yè)的股權(quán)能夠依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)梢约泄蓹?quán)；但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)屬于組織成員所有，只能在內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能集中到少數(shù)人。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不能通過(guò)法律途徑申請(qǐng)破產(chǎn)或注銷(xiāo)。加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作，從法律層面，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織架構(gòu)、成員身份、權(quán)責(zé)關(guān)系、經(jīng)營(yíng)規(guī)范、市場(chǎng)地位等做出明確法律規(guī)定，正是法治建設(shè)迫切需要。

三、在西北少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)立法工作的實(shí)踐策略

在全國(guó)范圍，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有明確的時(shí)間表和路線圖，在西北少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)立法，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，屬于重要的、急需的、條件成熟的立法項(xiàng)目，新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省西部和南部、青海省應(yīng)結(jié)合自己的特殊情況，提前謀劃相關(guān)的立法：

一是組織相關(guān)法律專(zhuān)家學(xué)者，開(kāi)展相關(guān)立法討論和經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，為立法工作做理論準(zhǔn)備。當(dāng)前，山東、吉林等省市在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革立法中走在前列，應(yīng)積極汲取已有的法制經(jīng)驗(yàn)成果。

二是盡快啟動(dòng)立法調(diào)研，深入研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)界定、股權(quán)配置、經(jīng)營(yíng)規(guī)范等法律上的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；從理論上提前引導(dǎo)社會(huì)輿論，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作向縱深發(fā)展。

三是及時(shí)通過(guò)法規(guī)立項(xiàng)和法律草案的起草工作。同時(shí)，可在一些基礎(chǔ)好的州地和縣市開(kāi)展法制試點(diǎn)。

四是及時(shí)提交各地人大及其常委會(huì)審議，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革立法通過(guò)法定程序，實(shí)現(xiàn)法制化。將中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，轉(zhuǎn)變?yōu)槲鞅鄙贁?shù)民族地區(qū)各族人民的共同意志和自覺(jué)行動(dòng)。