中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來黨內(nèi)監(jiān)督制度的演進(jìn)及啟示

張秀珍

（中共聊城市委黨校 黨史黨建教研室，山東 聊城 252000）

黨內(nèi)監(jiān)督是我黨在新時(shí)代的一個(gè)重要課題，它關(guān)系著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的鞏固與堅(jiān)實(shí)。建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督工作的重要保證，也是全面從嚴(yán)治黨的主要內(nèi)容和根本要求。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，不斷加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，經(jīng)過艱辛探索，建立了一整套符合中國國情的黨內(nèi)監(jiān)督制度，使黨內(nèi)監(jiān)督有章可循，逐漸程序化、規(guī)范化。回顧黨的這一探索歷程，對進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)具有重大意義。

一、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來黨內(nèi)監(jiān)督制度的歷史演進(jìn)

中國共產(chǎn)黨成立特別是執(zhí)政以來，高度重視黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)問題。回顧黨的歷史可以看出，黨內(nèi)監(jiān)督制度是隨著黨的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著黨的發(fā)展而發(fā)展的。從黨執(zhí)政以來的歷史看，黨內(nèi)監(jiān)督制度經(jīng)歷了不斷發(fā)展和完善的演進(jìn)過程，主要分為四個(gè)階段：

（一）黨內(nèi)監(jiān)督制度的初步探索（1949—1956）

1949年10月，隨著新中國的成立，中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，黨的歷史地位和任務(wù)也隨之發(fā)生了變化。面對新的形勢和任務(wù)，為了保證黨的先進(jìn)性和純潔性，加強(qiáng)對黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督顯得的特別重要。為了進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，使之制度化、規(guī)范化、程序化，迫切要求黨擁有自己的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立黨的紀(jì)律檢查制度，黨開始探索適應(yīng)執(zhí)政黨建設(shè)的黨內(nèi)監(jiān)督制度。同年11月，黨中央成立了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，作出了《關(guān)于成立中央及地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，在全國范圍內(nèi)建立起了黨的紀(jì)律檢查制度。

為了加強(qiáng)黨對紀(jì)律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好地開展工作，1952年2月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》。盡管這一時(shí)期受當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)水平和紀(jì)檢干部能力的限制，紀(jì)檢制度建設(shè)存在一些不足，但這是執(zhí)政條件下中國共產(chǎn)黨對黨的紀(jì)律檢查制度的有益探索和嘗試，是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)監(jiān)督制度認(rèn)識(shí)的深化，為加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查工作奠定了制度基礎(chǔ)。

1956年，黨執(zhí)政后的第一部黨章即八大黨章，從兩個(gè)方面對監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定作了修改：一是把七大黨章中關(guān)于“黨的中央委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，得成立黨的中央監(jiān)察委員會(huì)及各地方黨的監(jiān)察委員會(huì)?！保?］改為“黨的中央委員會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市、自治州委員會(huì)和縣、自治縣、市委員會(huì)，都設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)?！保?］二是將七大黨章關(guān)于“黨的各級監(jiān)察委員會(huì)，在各該級黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作。”［3］改為“各級監(jiān)察委員會(huì)在各級黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！保?］鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中明確提出了監(jiān)督制度問題，指出：“黨除了應(yīng)該加強(qiáng)對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作，并且從國家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便于黨的組織和黨員實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督?！保?］這一要求不僅使黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式得以確立，而且進(jìn)一步深化了黨對執(zhí)政條件下黨內(nèi)監(jiān)督制度重要性的認(rèn)識(shí)。這是從制度上對加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督作的最初嘗試，也是一個(gè)良好的開端。但遺憾的是，這些探索沒有堅(jiān)持下來，也沒有形成嚴(yán)格的制度。

（二） 黨內(nèi)監(jiān)督制度弱化直至遭受嚴(yán)重破壞（1957—1976）

黨的八大以后，黨在指導(dǎo)思想上出現(xiàn)了“左”傾錯(cuò)誤，隨之黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)民主遭到破壞，黨內(nèi)監(jiān)督和制度建設(shè)也出現(xiàn)了弱化。

1959年4月，二屆人大一次會(huì)議根據(jù)國務(wù)院提案作出了《中華人民共和國第二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議》，這導(dǎo)致了后來“管不了”“管不好”的結(jié)果。

盡管黨認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題的錯(cuò)誤，1962年，在黨的八屆十中全會(huì)上通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，但由于這一時(shí)期宏觀上存在嚴(yán)重的“左”傾錯(cuò)誤，黨內(nèi)政治生活日益不民主和個(gè)人專權(quán)，黨內(nèi)監(jiān)督制度還不健全，更不能發(fā)揮其有效作用，因此，并不能扭轉(zhuǎn)這種局面，最終導(dǎo)致了十年“文革”，黨內(nèi)政治生活極不正常，黨內(nèi)監(jiān)督制度遭到嚴(yán)重的破壞，黨的監(jiān)督工作也被全盤否定，相關(guān)工作完全停止。

在“文革”的沖擊下,中共中央監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)癱瘓，工作停頓。1969年1月，康生等人以中共中央組織部業(yè)務(wù)組的名義，向中共中央寫了《關(guān)于撤銷中央監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)的建議》。在此影響下，黨的九大和十大都在黨章中取消了設(shè)立黨的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”和“黨的紀(jì)律”的條款，黨內(nèi)監(jiān)督已名存實(shí)亡。黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)失去應(yīng)有的職責(zé)和權(quán)力后，黨的高度集中的權(quán)力就失去了制約，黨犯的錯(cuò)誤也就長期得不到糾正，同時(shí)，黨員干部中濫用權(quán)力的現(xiàn)象普遍存在，黨員、群眾最基本的民主權(quán)利和人身權(quán)利得不到保障，黨和國家的民主政治建設(shè)遭到極大破壞。

（三） 黨內(nèi)監(jiān)督制度的恢復(fù)和發(fā)展（1977—1997）

“文革”結(jié)束后，黨內(nèi)監(jiān)督制度又重新受到重視，黨開始重新探索黨內(nèi)監(jiān)督制度的建設(shè)問題。十一大黨章規(guī)定，從中央到縣級以上各級黨委都要設(shè)立紀(jì)委；各級紀(jì)委由同級黨的委員會(huì)選舉產(chǎn)生，并在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作。盡管這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，但它卻標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)邁向正常軌道的轉(zhuǎn)折。

十一屆三中全會(huì)后，黨開始著手制定和實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督制度，于是，以《黨章》為中心，結(jié)合改革開放的新實(shí)踐，頒布了一系列黨規(guī)黨紀(jì)，黨內(nèi)監(jiān)督制度逐步到恢復(fù)和發(fā)展。1980年，為實(shí)施整黨措施，補(bǔ)充完善了黨章。十一屆五中通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，對黨內(nèi)政治生活進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步加深了對黨內(nèi)監(jiān)督制度的認(rèn)識(shí)，這是黨中央采取的一項(xiàng)重大舉措。

在十二大通過的黨章中，各級紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨內(nèi)政治生活中的地位得到提高，并重新具體規(guī)定了各級紀(jì)律檢查委員會(huì)的產(chǎn)生辦法、設(shè)置、職權(quán)、任務(wù)，這為新時(shí)期加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度奠定了基礎(chǔ)。

在變電站站控層、間隔層以及設(shè)備層中采用符合電力安全標(biāo)準(zhǔn)控制技術(shù)，分別安裝擁有智能控制能力、處理能力的設(shè)備，賦予其相對獨(dú)立的分級調(diào)控能力，不僅能減少中央處理器的負(fù)荷，還能進(jìn)一步提高設(shè)備工作效率。降低和分散變電站安全風(fēng)險(xiǎn)。

1987年7月29日，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)頒布了《關(guān)于對黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，明確了黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的任務(wù)、原則、對象、內(nèi)容和途徑等。十三大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章部分條文修正案》，取消了十二大黨章關(guān)于“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的第一書記必須從中央政治局常務(wù)委員會(huì)委員中產(chǎn)生”［6］的條款，規(guī)定中央紀(jì)律檢查委員會(huì)設(shè)書記、副書記。黨的十三大報(bào)告提出:“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件，應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì)，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)?！秉h的十三大以后，在國家各部門設(shè)立的監(jiān)察組逐步被撤銷，國家監(jiān)察部開始負(fù)責(zé)各部門的監(jiān)察工作。

1992年，黨的十四大通過的《黨章》第四十三條規(guī)定:“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組和紀(jì)律檢查員。紀(jì)律檢查組組長或紀(jì)律檢查員可以列席該機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會(huì)議?！保?］之后，相繼出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》等一系列有關(guān)監(jiān)督體制、機(jī)制、政策的法規(guī)制度和措施。

（四） 黨內(nèi)監(jiān)督制度的完善和新征程的開啟（1997—2016）

1998年底，黨中央頒布了《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，在全黨形成了一級抓一級,層層抓落實(shí)的監(jiān)督體制。

2002年11月，十六大在黨章（修正案） 中提出：“加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。”［8］這是黨章首次直接提出對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，明確了監(jiān)督的主要對象，針對性更強(qiáng)，提高了監(jiān)督效率。黨的十六大以后，黨中央大力加強(qiáng)建立健全以黨內(nèi)監(jiān)督為主的懲治和預(yù)防腐敗體系，形成了一系列法規(guī)制度，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)得到前所未有的重視，黨內(nèi)監(jiān)督制度不斷得到完善。

2003年，黨有史以來第一部系統(tǒng)規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督工作的基本法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布實(shí)施，明確規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人，這是黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐中的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。如果這個(gè)問題得到較好的解決，就可以帶動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督其他工作的順利進(jìn)行。這部法規(guī)的頒布實(shí)施，標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)入規(guī)范化、制度化的嶄新階段，成為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的里程碑。

2004年9月22日，根據(jù)新的形勢，中紀(jì)委頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。它的頒布、修訂和實(shí)施，對監(jiān)督和制約權(quán)力，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力起到巨大的促進(jìn)作用。

為進(jìn)一步完善了黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，2005年1月，中共中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，這是一部黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

黨的十八大以后，黨內(nèi)監(jiān)督制度倍加受到重視，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，首次把黨內(nèi)法規(guī)體系納入國家法治體系建設(shè)之中，頒布了一系列黨內(nèi)法規(guī)。2015年10月頒布實(shí)施新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。2016年，十八屆六中全會(huì)對黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則和黨內(nèi)監(jiān)督條例作了修訂，使黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化，標(biāo)志著從嚴(yán)治黨將黨內(nèi)民主與監(jiān)督結(jié)合起來。這些法規(guī)制度的頒布實(shí)施，標(biāo)志著以黨章為核心，以監(jiān)督條例為主干，以配套規(guī)定和其他監(jiān)督規(guī)范為重要補(bǔ)充的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系已經(jīng)初步形成，開啟了黨內(nèi)監(jiān)督制度的新征程。

二、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來黨內(nèi)監(jiān)督制度演進(jìn)的啟示

從黨內(nèi)監(jiān)督制度的演進(jìn)歷程可看出，監(jiān)督制度在不斷調(diào)整中逐步完善、趨于穩(wěn)定與成熟。這也是我們黨不斷增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的過程，為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度提供了重要的啟示。

（一）必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確指出：“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！保?］這一重大判斷，是對歷史經(jīng)驗(yàn)的精辟概括，也是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，就是為了更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)，就是著眼于制度，實(shí)現(xiàn)黨要管黨、從嚴(yán)治黨，解決黨內(nèi)存在的弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題?！肮堋焙汀爸巍倍茧x不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須由黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)，這是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的根本前提和保障。

1.只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)的正確方向。黨的十九大報(bào)告指出，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，以科學(xué)理論為指導(dǎo)，勇于追求真理、修正錯(cuò)誤，不斷提升自己。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，解決黨內(nèi)存在的各種影響黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題，才能使黨內(nèi)監(jiān)督制度堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想和基本原則，保證黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的正確方向，也才能制定出科學(xué)有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度。

2.只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)有序發(fā)展。黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工程，涉及黨內(nèi)的各個(gè)方面，需要建立健全一系列相應(yīng)的配套制度，因此，必須處理好黨內(nèi)各種關(guān)系。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不能協(xié)調(diào)好黨內(nèi)各種關(guān)系，建立起來的各項(xiàng)制度之間就可能產(chǎn)生沖突和矛盾，也就不可能鞏固安定團(tuán)結(jié)的政治局面?？偨Y(jié)建國以來黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)可以看出，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)，必然陷入混亂無序的狀態(tài)。

3.只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)的良好成效。黨內(nèi)監(jiān)督“是通過黨自身的力量對黨的組織、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部所掌握的權(quán)力進(jìn)行必要的限制”［10］，是一種權(quán)力監(jiān)督。這種監(jiān)督本來就有一定的難度，而且黨內(nèi)監(jiān)督本身為同體監(jiān)督，因而，黨內(nèi)監(jiān)督制度在制定與實(shí)施過程中，必然會(huì)受到來自自身各種因素的影響和干擾。因此，只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能排除干擾，克服阻力，制定出剛性化的制度，從而保證黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)的良好效果。

（二）必須發(fā)展黨內(nèi)民主

黨內(nèi)民主是黨組織和黨內(nèi)生活的政治原則，它貫穿于黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活的全過程，對黨內(nèi)監(jiān)督具有決定和制約作用。在八大《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中，鄧小平指出：“無論黨內(nèi)監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國家的民主生活，發(fā)揚(yáng)我們黨的傳統(tǒng)作風(fēng)?！保?1］可見，黨內(nèi)監(jiān)督的生命力在于黨內(nèi)民主，只有發(fā)展黨內(nèi)民主，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)才能取得積極的效應(yīng)。

1.只有發(fā)展黨內(nèi)民主，才能為黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)創(chuàng)造良好的氛圍。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“現(xiàn)實(shí)中凡是黨內(nèi)監(jiān)督出現(xiàn)問題的時(shí)候，就是黨內(nèi)民主不健全、不到位、不廣泛的時(shí)候?！保?2］從黨的歷史看，八大以后，特別是“文革”期間，由于黨內(nèi)民主缺乏，導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督弱化，黨內(nèi)監(jiān)督制度遭到嚴(yán)重破壞。改革開放以后，黨內(nèi)民主不斷得到發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督制度也在實(shí)踐中逐漸發(fā)展和完善。這是因?yàn)椤懊裰?，是一種按照預(yù)定的程序和規(guī)則，根據(jù)多數(shù)人的意愿作出決定的機(jī)制。民主的前提，是承認(rèn)每一個(gè)人都擁有平等的權(quán)利，可以自由地表達(dá)自己的意見，并參與決定有關(guān)的重要事項(xiàng)?！保?3］因此，只有通過發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨員的地位和權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)起監(jiān)督主體的積極性、主動(dòng)性，形成暢所欲言、各抒己見的良好環(huán)境，才能為黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)營造良好的氛圍。

2.只有發(fā)展黨內(nèi)民主，才能為黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)提供保障。歷史表明，黨內(nèi)民主受到破壞、民主集中制執(zhí)行不到位，黨內(nèi)監(jiān)督就難以開展。從現(xiàn)實(shí)看，一個(gè)時(shí)期以來，我們黨制定了一系列黨內(nèi)監(jiān)督制度，但黨內(nèi)違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象卻屢屢出現(xiàn)，這充分暴露出黨內(nèi)監(jiān)督制度剛性不強(qiáng)，缺乏必要保障，而這一切都源于黨內(nèi)民主不健全，黨內(nèi)民主的作用發(fā)揮不到位。因此，只有積極發(fā)展黨內(nèi)民主，提高黨內(nèi)民主的質(zhì)量和效果，才能為黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)提供保障。

3.發(fā)展黨內(nèi)民要做好兩項(xiàng)工作。第一，保障黨員在黨內(nèi)的主體地位。要注重增強(qiáng)黨員對黨內(nèi)事務(wù)的責(zé)任感，培養(yǎng)黨員的民主意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，調(diào)動(dòng)黨員自覺參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，使廣大黨員干部牢固樹立監(jiān)督他人和被他人監(jiān)督的意識(shí)。第二，增強(qiáng)黨內(nèi)民主制度的權(quán)威性，保證體系健全和功能落實(shí)。只有通過加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，保證各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的活動(dòng)在黨內(nèi)民主制度的框架內(nèi)進(jìn)行，才能避免權(quán)力專制和濫用，保證黨內(nèi)監(jiān)督的效力。

（三）必須重視黨外監(jiān)督

中國共產(chǎn)黨一直高度重視黨外監(jiān)督。堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合，是馬克思主義政黨的一貫原則，也是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督是黨和國家各種監(jiān)督形式中最基本的、也是第一位的監(jiān)督。但只有黨內(nèi)監(jiān)督還不夠，必須重視黨外監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督結(jié)合起來，形成完善的監(jiān)督體系和合力，才能更充分地發(fā)揮監(jiān)督的效力。在黨的八大上，鄧小平強(qiáng)調(diào)：“我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督?！保?4］

1.黨內(nèi)監(jiān)督既有優(yōu)勢也有不足。黨內(nèi)監(jiān)督的優(yōu)勢在于監(jiān)督主體與客體之間距離接近，了解情況，便于監(jiān)督，有利于減少中間環(huán)節(jié)，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督工作的效率，具有直接性和針對性，但由于黨內(nèi)監(jiān)督屬于同體監(jiān)督，監(jiān)督主體與監(jiān)督對象都在黨自身內(nèi)部，相互聯(lián)系密切，利益密切相關(guān)，因此，容易使監(jiān)督流于形式，一定程度上影響了監(jiān)督的客觀公正性。

2.黨外監(jiān)督具有客觀性與公正性。黨外監(jiān)督是一種異體監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者沒有利益沖突和隸屬關(guān)系，監(jiān)督的主體具有廣泛性，形式多樣，更便于發(fā)揮監(jiān)督的效力。通過黨外監(jiān)督，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督，既提高了黨內(nèi)監(jiān)督的水平，也避免了黨內(nèi)監(jiān)督的缺陷，又強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督的效能。

2004年頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確規(guī)定:“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合。黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監(jiān)督?！?016年，黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，并對“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督”無縫銜接作出詳細(xì)規(guī)定。這是新形勢下解決黨內(nèi)突出問題的現(xiàn)實(shí)需要，也是黨中央對全面從嚴(yán)治黨提出的基本要求。因此，必須科學(xué)把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督辯證統(tǒng)一起來，真正做到統(tǒng)一目標(biāo)、優(yōu)勢互補(bǔ)、形成合力，是建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的重要途徑。

（四）必須建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督體制

黨內(nèi)監(jiān)督制度的建立和完善，必須有與之相適應(yīng)黨內(nèi)監(jiān)督體制，因此，建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督體制是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重要一環(huán)。

1.建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。現(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都同時(shí)受上級監(jiān)督機(jī)構(gòu)和同級黨委或行政首長兩方面的制約，形成了監(jiān)督主體隸屬于監(jiān)督客體的格局。這種體制適合具有中國特色的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，但缺乏具體的權(quán)力劃分和制度保證，從而限制了監(jiān)督職能的發(fā)揮。為此，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確規(guī)定：“強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會(huì)同組織部門為主?！保?5］黨的十八大明確提出，要健全紀(jì)檢監(jiān)察體制。黨的十九大報(bào)告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”［16］。十九大閉幕后不久，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了在全國各地推廣國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。監(jiān)察委員會(huì)的成立，標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革取得了階段性成果。

2.建立和完善公開監(jiān)督機(jī)制?！瓣柟馐亲詈玫南緞?。”實(shí)行公開性原則，提高黨的活動(dòng)的透明度是防治各種社會(huì)病癥尤其是官員腐敗的良藥。當(dāng)前，健全黨內(nèi)監(jiān)督制度的一項(xiàng)迫切任務(wù)，就是盡快建立和完善公開監(jiān)督機(jī)制，保證監(jiān)督渠道通暢。

黨務(wù)公開就其范圍來講，由黨的組織根據(jù)黨務(wù)與黨員和群眾的關(guān)聯(lián)程度合理確定，按規(guī)定在黨內(nèi)或者向黨外公開。就其內(nèi)容來講，主要包括黨組織的決策活動(dòng)，干部選舉和任免的規(guī)則及其過程和結(jié)果，黨組織所掌握的有關(guān)重大信息，黨員繳納的黨費(fèi)及其使用情況等，黨的歷史檔案等。所有這些都應(yīng)該根據(jù)具體情況作出明確規(guī)定，逐步建立起可操作的黨務(wù)公開制度。長期以來，由于缺乏明確的指導(dǎo)依據(jù)，一些該公開的內(nèi)容沒有公開，黨員不能充分了解和參與黨務(wù)。建立和完善黨務(wù)公開制度，既可保障黨員和群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又可通過公開的方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、落實(shí)、改進(jìn)的效果，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，按照黨章和黨內(nèi)法規(guī)的要求開展相關(guān)工作，最終促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。十九大之后，黨中央制定出臺(tái)的首部《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》，有利于推動(dòng)黨務(wù)公開全面走上制度化、規(guī)范化、程序化軌道。

（五）必須實(shí)現(xiàn)與國家法律的有機(jī)銜接

1.完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。黨內(nèi)監(jiān)督不只是由監(jiān)督者對被監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督的簡單活動(dòng)而已，整個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督是由多因素、多層次、多途徑、多系統(tǒng)構(gòu)成的綜合體系。所以，黨內(nèi)監(jiān)督制度是一個(gè)包含黨的綱領(lǐng)、章程，各項(xiàng)條例，專項(xiàng)規(guī)定，各類、各級、各個(gè)組織內(nèi)部的規(guī)章的綜合體系。這個(gè)體系是上下銜接、融為一體的，覆蓋黨內(nèi)生活的各個(gè)層面。因此，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，必須要對制度實(shí)施過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)作出具體、明確的規(guī)定和要求，形成系統(tǒng)完備的制度體系，才能發(fā)揮制度的作用。

改革開放后，黨在黨內(nèi)監(jiān)督具體制度的修訂、完善和補(bǔ)充方面作出了積極努力，不斷健全黨內(nèi)監(jiān)督體系。但從黨的建設(shè)制度改革的層面看，黨內(nèi)監(jiān)督制度還沒有形成較為成熟系統(tǒng)的制度體系，我們對黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系理論總結(jié)還有待提升。主要是黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)手段單一、方式簡單的問題比較突出，嚴(yán)重影響了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的實(shí)際效果。在對違規(guī)違紀(jì)黨員干部的處理上，要么失之于軟、放任自流，致使有的干部“帶病上崗”；要么不抓則已，一查就是大問題?！耙词呛猛?、要么是階下囚”。這些薄弱環(huán)節(jié)，不利于黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有礙于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，也同依法治國、依規(guī)治黨的要求背道而馳。因此，健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，這是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制的必然選擇。

2.黨內(nèi)監(jiān)督制度體系必須與國家法律有機(jī)銜接。進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，要結(jié)合新的形勢任務(wù)的變化，同時(shí)又必須體現(xiàn)紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法分開的要求，著力解決黨內(nèi)監(jiān)督制度臃腫繁瑣、疊床架屋的現(xiàn)象以及不配套、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題，注意在制度設(shè)計(jì)、制定程序、規(guī)范內(nèi)容、制定技術(shù)等方面必須與國家法律法規(guī)有機(jī)銜接配合，形成科學(xué)、合理、內(nèi)在統(tǒng)一黨內(nèi)監(jiān)督制度體系框架，不斷推動(dòng)黨內(nèi)制度監(jiān)督全覆蓋。同時(shí)，要及時(shí)將黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)定適時(shí)經(jīng)過法定程序上升為國家法律。十八屆六中全會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，進(jìn)一步完善了黨內(nèi)監(jiān)督的程序和機(jī)制，提升了黨內(nèi)監(jiān)督的制度化水平，也實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度與國家法律的有機(jī)銜接，標(biāo)志著全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨進(jìn)入一個(gè)新的階段。