我國行政機構(gòu)改革研究綜述

董 宇

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

習(xí)近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上指出：“深化黨和國家機構(gòu)改革，是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)?！保?］作為國家治理體系的構(gòu)成要件，行政機構(gòu)是行政職能運行的基本載體，是行政權(quán)力行使的基本保障。行政機構(gòu)設(shè)置科學(xué)與否，反映國家治理能力現(xiàn)代化的推進程度。改革開放以來，從精簡機構(gòu)和人員到政府職能轉(zhuǎn)變，從大部制改革的有效推進到覆蓋黨政軍群系統(tǒng)改革方案的出臺，圍繞如何建設(shè)一個與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政體制，我國共進行了八次大規(guī)模的行政機構(gòu)改革。每一次改革，既是回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是政府自我革命的形塑。本文系統(tǒng)回顧改革開放以來學(xué)界關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革的相關(guān)研究，以期進一步理解新時代我國行政機構(gòu)改革的豐富內(nèi)涵。

一、遵循機構(gòu)改革的時間脈絡(luò)，梳理改革的變遷階段與特征

（一）按照改革的先后順序，把握改革的總體特征

改革開放以后，從1982年開始，中央層面分別于 1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018年進行了八次機構(gòu)改革。學(xué)界多以時間節(jié)點作為區(qū)分，對歷次改革進行了全景式回顧。

唐任伍、馬寧、劉洋將前七次改革的特征描述為：“精簡”即精簡人員和機構(gòu)（1982年）、“職能轉(zhuǎn)變”（1988年）、“適應(yīng)”即適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要（1993年）、“放權(quán)”即強調(diào)政企分開（1998年）、“監(jiān)管”即強化政府監(jiān)管職能（2003年）、“大部制”和“公共服務(wù)”（2008年和2013年）。［2］

竺乾威認為，八次機構(gòu)改革經(jīng)歷了四個轉(zhuǎn)折點：（1）從精簡機構(gòu)、精簡人轉(zhuǎn)向政府職能轉(zhuǎn)變，標(biāo)志為1988年第二次機構(gòu)改革方案中提出的“轉(zhuǎn)變職能”。（2）從黨政的改革轉(zhuǎn)向政府的改革，體現(xiàn)為第二次機構(gòu)改革主要是“黨政分開”，主要措施為建立國家公務(wù)員、黨的屬地化管理、在黨的一些部門撤銷與政府職能相同或相近的機構(gòu)。（3）政府職能從注重經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，以服務(wù)型政府的提出作為標(biāo)志。（4）從注重政府的改革轉(zhuǎn)向黨政軍群的改革，標(biāo)志為以“黨和國家機構(gòu)改革”名義出現(xiàn)的第八次機構(gòu)改革。［3］

（二）把機構(gòu)改革置于行政改革的背景中，分析改革的階段性特征

作為行政改革的重要組成部分，機構(gòu)改革反映著行政改革的進程。學(xué)界多將機構(gòu)改革的外延拓展到行政改革的相關(guān)領(lǐng)域，梳理其變遷階段。

周光輝認為，改革開放40年以來，中國的行政改革經(jīng)歷以簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、強化公共服務(wù)和行政審批制度為重點的四個階段，每一階段都對應(yīng)1-2次的機構(gòu)改革。

竺乾威聚焦行政改革中的政府職能，認為前七次機構(gòu)改革折射出政府職能的三次轉(zhuǎn)變：第一次從精簡機構(gòu)和人員轉(zhuǎn)向政府職能適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求，包括1982年和1988年的兩次改革，表征為1988年的改革重點為“同經(jīng)濟體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟部門”［4］，涉及政府職能的行使方式和定位問題。第二次為政府的職能重點從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，大部制改革為其中的一個內(nèi)容。第三次涉及政府的職能定位，資源配置方式從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，第七次機構(gòu)改革正是按照“讓市場在資源配置中起決定性作用”這一要求展開，在此基礎(chǔ)上進行的“放管服”改革和建立權(quán)力清單，標(biāo)志著“政府職能轉(zhuǎn)變開始了向以權(quán)力為中心的改革的回歸”。［5］

（三）把前七次改革與第八次作對比，突出改革的對比特征

2018年的機構(gòu)改革涵蓋黨政軍群，是八次機構(gòu)改革中范圍最廣、力度最大的一次。對此，學(xué)界將改革置于國家治理的統(tǒng)攝之下，從改革的動力、目標(biāo)與價值等方面將其與前七次改革進行對比，凸顯其系統(tǒng)性和整體性。

文宏認為，“前七次改革多是因地制宜，針對現(xiàn)實問題的及時回應(yīng)”［6］，是“具有實驗主義特征的漸進性機構(gòu)改革”［7］，第八次機構(gòu)改革以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為動力，“從局部調(diào)整、漸進改革推進逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎w統(tǒng)籌全面推進”［8］，具有整體設(shè)計的特征。

唐任伍、馬寧、劉洋（2018）將人民群眾日益廣泛的對美好生活的需要和日益增長的對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境的要求亦視為第八次機構(gòu)改革的“元動力”。［9］在此基礎(chǔ)上，他們認為前七次改革著眼于“治理”，以“精簡”“效能”“放權(quán)”為指向，以“效率”和“服務(wù)”為 追求；第八次改革更加著眼于“治理的治理”，追求的是“效率”“公平”“正義”，是“一種既承認授權(quán)和分權(quán)，同時也意識到更強大中央控制的必要性的治理模式”，即“元治理”模式。［10］

二、探尋我國機構(gòu)改革的原因和本質(zhì)，明晰改革的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于我國機構(gòu)改革的原因

我國行政機構(gòu)改革隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入而全面展開。換言之，經(jīng)濟領(lǐng)域的改革與發(fā)展構(gòu)成了行政改革的主要動因，這已成為學(xué)界的共識。吳永、劉飛認為，“政府采用垂直方式進行管理，而且分工很細，每個部門只管特定的行政事務(wù)，對經(jīng)濟的干預(yù)很大”［11］，機構(gòu)設(shè)置仍有計劃經(jīng)濟的痕跡，造成了經(jīng)濟體制與管理體制間的矛盾。

李文釗、毛壽龍認為，要從改革的外部邏輯（主要包括經(jīng)濟秩序、政治秩序、社會秩序、心智秩序和感覺秩序）和自身邏輯（即改革的自身價值和訴求） 以及兩者間的互動去理解中國政府的改革。就外部邏輯而言，經(jīng)濟秩序的轉(zhuǎn)型要求建立有限政府和與市場經(jīng)濟體系相兼容的公共政策體系；政治秩序的轉(zhuǎn)型要求政府依法行政和依憲行政；社會秩序的轉(zhuǎn)型意味著政府要退出社會管理，給予社會更多的自主治理權(quán)力；心智秩序和感覺秩序涉及人們主觀和心理方面的感受，影響并折射著政府改革的進程。自身邏輯方面，組織價值以組織的效率提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)，職能價值強調(diào)政府范圍和界限的合理，政治價值涉及政府改革與政治體制改革之間的關(guān)系。五種基礎(chǔ)性秩序和政府改革的自身價值相混合，推動著政府的改革和發(fā)展。［12］

（二）關(guān)于我國機構(gòu)改革的本質(zhì)要義

八次行政機構(gòu)改革的背后，既隱含著政府職能的轉(zhuǎn)變，又透視著政府的權(quán)力分配。學(xué)界對此進行了深刻的探討。竺乾威認為，始于20世紀80年的改革開放，打破了國家一統(tǒng)天下的局面，國家、社會和市場相分離，政府在其中“既要培育市場和社會的成長，又要集中足夠的權(quán)力來領(lǐng)導(dǎo)和推動現(xiàn)代化的進程、對社會進行管制和提供公共服務(wù)”［13］，這一雙重使命及其背后的悖論，便涉及機構(gòu)改革中的政府職能轉(zhuǎn)變問題。

李文釗認為，中國改革的特殊性“主要表現(xiàn)為規(guī)范政府間關(guān)系的改革和政府對社會的治理改革同時進行”。［14］顏昌武（2019） 聚焦現(xiàn)代國家建設(shè)，提出“機構(gòu)改革從一開始就以一種技術(shù)化的方式承載起中國現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史重任，因而不單純是機構(gòu)之間的精簡、合并與重組，而是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)性配置的晴雨表，反應(yīng)了公共權(quán)力在政黨——政府——市場——社會之間的分配”。［15］

石亞軍立足新時代的背景，認為“深化機構(gòu)和行政體制改革，實質(zhì)上是通過在公共管理領(lǐng)域推進以權(quán)責(zé)體系戰(zhàn)略調(diào)整為主攻方向的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根本目標(biāo)是構(gòu)建新時代中國特色社會主義公共管理體制，推動國家治理體系創(chuàng)新?！保?6］

（三）關(guān)于我國機構(gòu)改革中涉及的幾對關(guān)系

1.黨與政府的關(guān)系。顏昌武基于我國“黨政體制”的政治現(xiàn)實和現(xiàn)代國家建設(shè)的視角，將機構(gòu)改革視為“作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，將自身的政治意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵竞筇嵘龂夷芰Φ囊环N努力”［17］。

石亞軍認為，要從政治體制改革與行政體制改革統(tǒng)籌推進的高度認識機構(gòu)改革?！伴L期以來，涉及公共管理的體制改革，基本上走的是一條行政體制改革的單邊路徑”［18］，由于“缺乏在政治體制架構(gòu)中與其他各類機構(gòu)的統(tǒng)籌改革，難免因執(zhí)政與行政權(quán)力、職責(zé)的交叉、重疊設(shè)置，導(dǎo)致機構(gòu)、編制、經(jīng)費、項目等行政資源配置的結(jié)構(gòu)性不協(xié)調(diào)等問題，使單一行政體制改革難以滿足解決體制機制中深層次問題的需要”［19］，因此，深化機構(gòu)和行政體制改革，就是要“構(gòu)建中國特色社會主義政治與行政的耦合范式”，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府管理有機統(tǒng)一”。［20］

竺乾威認為，應(yīng)借助馬克思主義國家權(quán)力理論來理解“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”問題，黨的領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要表現(xiàn)在政治統(tǒng)治職能的行使上，而治理權(quán)可由政府和其他社會組織來行使。［21］

2.政府與市場的關(guān)系。如何將政府的“有形之手”和市場的“無形之手”有機結(jié)合，充分發(fā)揮兩者在資源配置中的互補作用，一直是我國行政體制改革的重要議題，在機構(gòu)改革中便涉及政府的監(jiān)管職能及其機構(gòu)的運行。

顏昌武引入“監(jiān)管國家”的概念，認為機構(gòu)改革的目的之一，在于“如何對機構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)體系加以周期性調(diào)整，以利于市場的引入、成長并使之受到政府的有效監(jiān)管”［22］，建設(shè)“中國式監(jiān)管國家”。因此，他將中國監(jiān)管國家的建設(shè)分為計劃思維主導(dǎo)下的市場引入階段（1978-1992）、市場迅速壯大的階段（1993-2002）、社會自我保護驅(qū)動下的機關(guān)國家漸趨成熟階段（2003至今）。［23］

石亞軍對市場經(jīng)濟中黨和政府與市場的角色進行了區(qū)分：黨對經(jīng)濟社會發(fā)展的政治領(lǐng)導(dǎo)，要求政府在把握發(fā)展公平、質(zhì)量和秩序中形成行政推動，市場營造發(fā)展的生機、活力和效率；政府提供取信于民的行政權(quán)力供給，堅持黨在把握權(quán)力配置、品質(zhì)和價值上的堅強領(lǐng)導(dǎo)，市場證明權(quán)力供給充分必要的有效性；黨在政治上把舵，政府在行政管理上撐腰，市場有效配置資源，以促進經(jīng)濟社會發(fā)展。［24］

3.政府與社會的關(guān)系。在計劃經(jīng)濟體制下，政府通過人民公社、單位—街居制對農(nóng)村和城市基層社會事務(wù)實施行政命令式的管理。在此背景下，政府與社會合二為一，社會的自組織能力微乎其微。改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，社會公共事務(wù)不斷涌現(xiàn)，政府如何管理好社會公共事務(wù)并激發(fā)社會活力，就成為行政體制和機構(gòu)改革亟需解決的問題。

何艷玲通過對1949-2007年間國務(wù)院機構(gòu)變遷的數(shù)據(jù)分析認為，20世紀90年代以后，政府與社會關(guān)系的全新界定與調(diào)整是機構(gòu)改革的一個新維度，主要體現(xiàn)在兩方面：一是經(jīng)濟管理類組織的繼續(xù)精簡，二是社會事務(wù)類組織和執(zhí)法監(jiān)督類組織的增加。［25］

竺乾威認為，機構(gòu)改革中涉及政府職能轉(zhuǎn)變要著力解決的問題之一，“如何通過社會力量的參與來確立政府的權(quán)力邊界并以立法的方式來確立這一邊界”。［26］

石亞軍基于事業(yè)單位改革的視角認為，“優(yōu)化政府與社會的關(guān)系，最急迫的是在摒棄行政色彩和企業(yè)身份中，將社會組織建設(shè)成與政府和企業(yè)在功能上有區(qū)別，在運行中有互動的事業(yè)機構(gòu)。”［27］

4.中央與地方的關(guān)系。機構(gòu)改革必然涉及權(quán)力的調(diào)整，這種調(diào)整在官僚制的縱向?qū)用?，即體現(xiàn)為中央與地方關(guān)系的調(diào)整。周雪光將中國政府改革長期面對的困境總結(jié)為“一統(tǒng)體制與有效治理”之間的張力。李文釗進一步將實驗、演化、設(shè)計三種社會改革的一般理論與中國的具體情境相結(jié)合，把中國改革的核心內(nèi)容界定為“中央與地方之間就政策或治理的目的和手段的權(quán)力配置進行改革”［28］，中央和地方常常會在治理目標(biāo)和手段之間討價還價。這種博弈，集中體現(xiàn)在財稅制度的變遷上，因為中央與地方的關(guān)系，通常是一個國家財政運行中的主要問題。顏昌武認為，“一部中國財稅體制改革的歷史，就是一部中央與地方關(guān)系調(diào)整的歷史?！保?9］就機構(gòu)改革本身的落實而言，石亞軍劃分了兩者的職責(zé)：“中央機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主司改革和建設(shè)的頂層設(shè)計、標(biāo)準制定、重要資源提供、法規(guī)政策保障、區(qū)域系統(tǒng)協(xié)調(diào)和運行質(zhì)量監(jiān)督，地方機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主司改革和建設(shè)的規(guī)劃落實、資源使用、法規(guī)政策執(zhí)行、‘市場監(jiān)管、社會管理、民生服務(wù)等地方性事務(wù)’”。［30］

（四）關(guān)于機構(gòu)改革中應(yīng)注意的問題

1.組織結(jié)構(gòu)的問題。竺乾威認為，第八次機構(gòu)改革將一些黨的委員會嵌入政府部門之中，那么，這些委員會與政府部門的關(guān)系究竟該如何界定？委員會的合議制與國務(wù)院組成部門實行的首長負責(zé)制之間的關(guān)系又該如何協(xié)調(diào)？諸如此類的問題都有待厘清。

2.組織協(xié)調(diào)的問題。呂志奎認為，有效的協(xié)調(diào)制度是行政系統(tǒng)整合之后得以順利運作的前提，“國務(wù)院機構(gòu)改革到現(xiàn)在，關(guān)鍵的問題可能不是機構(gòu)整合和大部門體制，而是國務(wù)院各部委的職能轉(zhuǎn)變、政策過程整合和行政運行機制優(yōu)化，持續(xù)改善機構(gòu)間的互聯(lián)治理與政府互通性”。［31］

3.內(nèi)部人員的管理問題。李元、景躍軍認為，“大部制改革的難題之一是如何利用有限的人力資源來滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求，利用競爭優(yōu)勢的人才資源配置來達到大部制改革政府職能轉(zhuǎn)變的目的為這一難題提供了解決思路，形成公共部門人力資源管理與市場經(jīng)濟相匹配的管理機制”。［32］因此，要基于能力勝任模型革新公職人員選人體系、基于公共職能轉(zhuǎn)變革新公職人員績效考核體系、基于公職人員聘任制清除人員流動阻力。

三、研究簡評

綜而觀之，學(xué)界關(guān)于我國以國務(wù)院為代表的行政機構(gòu)改革進行了廣泛而深入的探討，研究視角以政治學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)居多，研究方法涉及文獻分析、歷史分析、量化分析、建模分析、對比研究、個案研究等多種，呈現(xiàn)出廣視角、多方法的態(tài)勢。同時，對改革的背景和階段、改革的邏輯、改革中應(yīng)處理好的關(guān)系等均進行了較為全面的討論。然而，通過文獻梳理，本人認為，還有以下幾方面有待深入：

（一）準確把握我國機構(gòu)改革的階段性特征

毫無疑問，我國以國務(wù)院為代表的機構(gòu)改革是在經(jīng)濟領(lǐng)域改革的大背景下進行的，其目的在于建立一個與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的中國公共管理體制。社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，決定了政府職能的動態(tài)調(diào)整性，即處于不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，政府職能的內(nèi)容、重心和行使方式必然不同。機構(gòu)是職能的外在表征，因此，不同時期機構(gòu)改革必然呈現(xiàn)不同的階段性特征。

（二）準確把握我國機構(gòu)改革的內(nèi)涵

第八次機構(gòu)改革以“黨和國家機構(gòu)改革”的名義出現(xiàn)，充分表明我國的機構(gòu)改革離不開“黨政體制”這一基本國情。要在“國家治理”（即強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)）的統(tǒng)攝下，深刻理解我國行政機構(gòu)改革并非西方意義上的狹義行政機構(gòu)改革，而是涵蓋黨政軍群及其各個方面。因此，機構(gòu)改革，既要關(guān)注黨與政府的關(guān)系，又要關(guān)注群團組織與事業(yè)單位的改革。

（三）準確把握我國機構(gòu)改革的外延

機構(gòu)改革的關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變，核心又涉及行政權(quán)力在橫向?qū)用娴慕Y(jié)構(gòu)劃分和縱向?qū)用娴膶蛹墑澐?。這在我國當(dāng)前的行政改革實踐中，不僅體現(xiàn)在機構(gòu)改革上，而且還涉及政府事權(quán)劃分、“放管服”改革、財稅制度改革等。學(xué)界關(guān)于機構(gòu)改革的討論，大多就機構(gòu)改革談機構(gòu)改革，下一步的研究中，應(yīng)在如何打通兩者關(guān)聯(lián)的“任督二脈”上下功夫。

（四）加強對我國不同層級不同地區(qū)政府機構(gòu)改革的研究

在我國，不同地區(qū)、不同層級的政府擁有的事權(quán)和財力不同，因此，如何根據(jù)各地區(qū)、各層級政府的職責(zé)實際，明確其機構(gòu)改革的主攻方向和重點，在既有體制下，既解決“左右協(xié)調(diào)”的問題，又厘清“上下對口”的關(guān)系，走出“順德模式”的困境，是值得我們思考的。