我國(guó)地方政府治理中的PPP模式發(fā)展問(wèn)題探究

王慧軍

（中共天津市委黨校 公共管理教研部，天津 300191）

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership）模式，簡(jiǎn)稱PPP，是指政府通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)方式和社會(huì)資本建立合作關(guān)系，明確風(fēng)險(xiǎn)與利益分擔(dān)，由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，政府向社會(huì)資本支付相應(yīng)定價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。在政府治理過(guò)程中，PPP 模式吸納民間資本，促進(jìn)投資主體多元化，使政府和社會(huì)資本取長(zhǎng)補(bǔ)短，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方充分發(fā)揮在相關(guān)領(lǐng)域的豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，促使政府和社會(huì)資本方達(dá)成長(zhǎng)期互利合作的伙伴關(guān)系[1]。PPP 模式強(qiáng)調(diào)多元治理主體參與，平衡市場(chǎng)、政府和社會(huì)資本之間的關(guān)系，提高公共服務(wù)的效率，從而保證公共利益的最大化。目前我國(guó)PPP 模式處于探索時(shí)期，推廣PPP 模式是改革的紅利，也有助于提升政府治理能力。

一、PPP模式下的政府角色轉(zhuǎn)變有助于政府提升治理能力

政府在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府為增加公共服務(wù)的有效供給和效率、緩解財(cái)政困境,從中央到地方都在積極推廣政府和社會(huì)資本合作，即PPP 模式。PPP 是一種新型的制度創(chuàng)新，不僅僅是項(xiàng)目融資方式，對(duì)政府來(lái)說(shuō)更是一種治理模式。PPP 模式本身就是建立在多元主體參與、合作的基礎(chǔ)上，政府和社會(huì)資本正努力營(yíng)造一種平等合作，良性互動(dòng)的關(guān)系，PPP 模式比傳統(tǒng)融資模式費(fèi)用低廉，在保證工期的同時(shí)能夠有效提高效率并降低工程造價(jià)，平均為政府部門節(jié)約約20%費(fèi)用，為政府減輕財(cái)政預(yù)算壓力[2]。通過(guò)PPP 模式實(shí)現(xiàn)公私合營(yíng)，使政府從公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)管者，加強(qiáng)政府部門的服務(wù)與監(jiān)督職能。PPP 模式的大規(guī)模推廣，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府、有效提升政府治理能力的重要抓手。

PPP 模式將市場(chǎng)機(jī)制引入到基礎(chǔ)設(shè)施的投融資領(lǐng)域，具有盤活社會(huì)存量資本、吸引社會(huì)資本、激發(fā)民間投資活力、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度、提升政府治理能力等優(yōu)點(diǎn)。第一，PPP 模式下政府特許私人部門擁有項(xiàng)目所有權(quán)或項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)而獲取收益權(quán)，這就進(jìn)一步激勵(lì)私人部門進(jìn)行管理和技術(shù)創(chuàng)新，提高PPP 項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營(yíng)效率，政府在通過(guò)PPP 模式提供良好公共服務(wù)的同時(shí)也在提升自身的治理能力；第二，PPP 模式是在政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行良好的市場(chǎng)監(jiān)管和充分履行公共服務(wù)職能的前提下，充分利用社會(huì)資本并發(fā)揮其較高的管理效率，借助其技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度干預(yù)，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量[3]，以此提升政府治理能力；第三，政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買公共服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致[4]，也是提升政府治理能力的題中應(yīng)有之義。

二、當(dāng)前地方政府治理中，PPP模式已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的重要著力點(diǎn)

從2013年在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推廣PPP 模式至今，我國(guó)PPP 改革已取得重大進(jìn)步。PPP 現(xiàn)在正處于攻堅(jiān)克難的“深水區(qū)”，PPP 作為融資手段，已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的重要著力點(diǎn)。在抓住這個(gè)著力點(diǎn)的同時(shí)，PPP 又同時(shí)是加快推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要推手，只有不斷完善PPP 治理體系，才能促進(jìn)體制機(jī)制改革，提升地方政府治理能力。

運(yùn)用PPP 模式的目的首先是要解決地方政府的融資問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》即國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)文提出，“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益”。隨后，新《預(yù)算法》第35 條第4 款規(guī)定，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！保袛嗔穗`屬于政府的融資平臺(tái)公司依靠土地和政府及財(cái)政信用融資的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)文促進(jìn)PPP 模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)文和新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方政府融資平臺(tái)公司被剝離政府融資職能，在預(yù)算管理和債務(wù)約束的情況下，傳統(tǒng)的地方政府投融資模式難以為繼，自然就有動(dòng)力去尋找新的融資渠道，也迫使地方政府將其思想統(tǒng)一到中央通過(guò)推廣PPP 模式來(lái)引導(dǎo)地方尋求基建投資新路徑上來(lái)。從這個(gè)意義上說(shuō)，推行PPP 目的之一就在于規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，解決地方政府的融資問(wèn)題，減少地方政府增量債務(wù)。

其次是要提高社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資運(yùn)營(yíng)效率。2014年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76 號(hào))，這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)法，也是首次專門就PPP 模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)PPP 模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP 推廣事宜。同年財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委分別頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113 號(hào))和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724 號(hào))，從操作模式選擇、工作機(jī)制、項(xiàng)目操作流程、政策保障等多層次多角度指導(dǎo)PPP 項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，標(biāo)志著PPP 從理論走向?qū)嵺`。2015年4月中共中央政治局召開(kāi)的會(huì)議，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷發(fā)生了重要變化，首次提出經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重心開(kāi)始從供給收縮向需求擴(kuò)張轉(zhuǎn)移，堅(jiān)定不移以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)。在這一形勢(shì)下，PPP 模式開(kāi)始進(jìn)入由中央頂層推動(dòng)的階段。2015年6月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部和中國(guó)人民銀行六部委發(fā)布、經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》開(kāi)始實(shí)施。2015年5月，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣PPP 模式時(shí)明確表示，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP 模式，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動(dòng)投資增長(zhǎng)的有效手段[5]。國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，等等。為克服PPP 落地的瓶頸、提高PPP 的項(xiàng)目質(zhì)量，2015年12月，財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》（財(cái)金〔2015〕158 號(hào)），出臺(tái)示范項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策；同年12月，印發(fā)了《PPP 物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167 號(hào)），規(guī)定擬采用PPP 模式實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)；2016年3月，財(cái)政部PPP 綜合信息平臺(tái)正式啟用，并于4月發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門對(duì)全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務(wù)，改進(jìn)PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)；同年12月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目庫(kù)管理辦法（試行）》，亦明確了投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)）的建設(shè)和使用要求。2016年3月，首只國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金——中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金成立?！柏?cái)政部2017年11月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)政企合作投資基金管理的通知》，要求對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與的PPP 項(xiàng)目要給予傾斜。年報(bào)顯示，民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目參與率達(dá)到近四成”[6]。

上述舉措和政策文件的出臺(tái)表明：在中央強(qiáng)力推動(dòng)PPP 的堅(jiān)定導(dǎo)向下，以財(cái)政部、發(fā)展改革委為主的PPP 主管機(jī)構(gòu)針對(duì)PPP 發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題在持續(xù)不斷地進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，顯然，PPP 成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點(diǎn)。“2018年報(bào)顯示，當(dāng)年落地項(xiàng)目1962 個(gè)，占累計(jì)落地項(xiàng)目4691 個(gè)的41.8%；當(dāng)年開(kāi)工項(xiàng)目1078 個(gè)，占累計(jì)開(kāi)工項(xiàng)目2237 個(gè)的48.2%。這說(shuō)明，2014年到2017年各地推出PPP 項(xiàng)目在加速落地”[6]?！肮┙o側(cè)改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求，PPP 不僅能有效幫助儲(chǔ)存著大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的地方政府解決融資難題，而且債務(wù)問(wèn)題和政策趨勢(shì)正在倒逼地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。PPP 幫助地方政府引入社會(huì)資本進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的建造與運(yùn)營(yíng)，其核心之一就在于政府和社會(huì)資本要直接實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，無(wú)疑會(huì)提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，當(dāng)然，這也是我國(guó)現(xiàn)階段大力推行PPP 的目的之一。

最后是促使地方政府的服務(wù)歸位。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1994年我國(guó)實(shí)行分稅制之后，央地兩級(jí)政府都將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為發(fā)展的重心，在工作層面上，地方政府的重點(diǎn)放在經(jīng)營(yíng)城市上，片面地追求財(cái)稅收入和基本建設(shè)投入的增加。在片面迎合政績(jī)觀的情形下，依靠經(jīng)營(yíng)土地以及政府融資平臺(tái)畸形投融資的放大效應(yīng)，地方政府出現(xiàn)了許多違背市場(chǎng)規(guī)律、拍腦袋超常規(guī)建設(shè)的不合理行為。新《預(yù)算法》新規(guī)注重績(jī)效，要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”，并強(qiáng)調(diào)涉及財(cái)政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批；以及國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)文件關(guān)閉政府融資平臺(tái)，無(wú)疑均是為了約束地方政府上述的不合理行為。PPP 天然要求法治化環(huán)境，來(lái)保持政府和社會(huì)資本等各方穩(wěn)定的合作預(yù)期。大力推進(jìn)PPP，將地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)打包進(jìn)入特許運(yùn)營(yíng)或者企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，顯然可將地方政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，促使地方政府從原來(lái)經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?huì)資本持久穩(wěn)定地提供公共服務(wù)，促使地方政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)公開(kāi)、透明、法治、符合市場(chǎng)規(guī)律。

三、優(yōu)化PPP治理結(jié)構(gòu)，避免其成為地方利益角度下的變相融資工具

近年來(lái)我國(guó)PPP 項(xiàng)目發(fā)展迅猛，不僅項(xiàng)目數(shù)量急劇上升，而且平均投資額也飛速上漲，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了全面改革。但是，我們同樣也要看到，這種變化只是在中央政府所制定的相關(guān)規(guī)則倒逼地方政府作出的無(wú)奈選擇，地方政府在追求的PPP 政策目標(biāo)上發(fā)生了異化，產(chǎn)生了行政執(zhí)行偏差[2]。部分地方政府，為了追求各自利益，使PPP項(xiàng)目成為變相融資工具，例如有些省市在PPP 項(xiàng)目中存在不同程度的政府固化受益和兜底回購(gòu)等承諾[7]。

在發(fā)展初期，部分地方政府大量發(fā)行政府債，使得地方財(cái)政壓力過(guò)大、難以為繼，一味依靠出讓土地降低自身債務(wù)。在此背景下，部門地方政府將PPP 政策異化為短期融資和減債的靈藥。PPP 政策異化為融資工具的主要原因依舊是地方政府短視性和功利性的發(fā)展理念和思路所決定的，地方政府為了爭(zhēng)取更多的上級(jí)政策扶持和資金扶持、轉(zhuǎn)移債務(wù)壓力，沒(méi)有將PPP 視為轉(zhuǎn)變政府職能、合理擴(kuò)大利用民間資本的手段，偏離PPP 的定位，使政府面臨新的債務(wù)問(wèn)題和金融風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步來(lái)看，PPP 執(zhí)行偏差出現(xiàn)的根源在于中央政府和地方政府在權(quán)責(zé)分配問(wèn)題上存在不對(duì)稱。地方政府承擔(dān)實(shí)際建設(shè)任務(wù)，但對(duì)比中央政府而言，其擁有的權(quán)利和資源與實(shí)際工作不相匹配，這就導(dǎo)致了部分地方政府“陽(yáng)奉陰違”，從自身利益出發(fā)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，從而背離了中央政府的既定政策目標(biāo)，使得PPP 成為變相融資工具。從另一個(gè)角度而言，這也是中央政府在責(zé)任下放的同時(shí)沒(méi)有給予地方政府一定的權(quán)利和資源，將其過(guò)分掌控在自己手中所導(dǎo)致的。

基于上述問(wèn)題，必須優(yōu)化PPP 治理結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各有關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任，建立分工協(xié)調(diào)的PPP 監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委分工負(fù)責(zé)推進(jìn)PPP 模式，兩部委也相繼出臺(tái)大量的政策文件，但是PPP 的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等所有權(quán)力劃分不明確，我國(guó)并沒(méi)有形成相對(duì)穩(wěn)定、權(quán)責(zé)分明的管理體系和分工體系。不同政府部門之間存在橫向職能交叉問(wèn)題，這種橫向分權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重影響政府職能規(guī)范化運(yùn)行。因此，應(yīng)優(yōu)化PPP 治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)政府各有關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，降低制度性交易成本。建立權(quán)責(zé)一致的央地關(guān)系。中央政府與地方政府之間的橫向分權(quán)也阻礙PPP 模式的推廣應(yīng)用，因此，應(yīng)合理劃分中央與地方政事權(quán)，減少職能交叉。一方面，中央要加強(qiáng)對(duì)PPP 項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、監(jiān)管，尤其是在跨區(qū)域項(xiàng)目方面，對(duì)PPP 模式推廣成效明顯的區(qū)域給予必要獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面，中央政府要因地制宜、因事制宜，給予地方政府一定的自主權(quán)，使得地方能夠更快更好地發(fā)展本地PPP 項(xiàng)目。

四、完善PPP風(fēng)險(xiǎn)與利益分擔(dān)機(jī)制，避免PPP的風(fēng)險(xiǎn)與利益分配不均衡

PPP 模式的核心就是“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”，只有通過(guò)合理分配風(fēng)險(xiǎn)與利益，才能形成政府和社會(huì)資本良好的合作關(guān)系，通過(guò)各方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整在可控范圍內(nèi)，最大程度地保證利益、降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。原則上來(lái)講，PPP 項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)分配與收益對(duì)等，地方政府在轉(zhuǎn)讓出資責(zé)任與建設(shè)責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)讓渡部分權(quán)利給社會(huì)資本方，使社會(huì)資本方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與利益對(duì)等，激發(fā)社會(huì)資本方的熱情，保證其參與PPP 項(xiàng)目的熱情。但從實(shí)際情況而言，由于PPP 項(xiàng)目涉及主體眾多、項(xiàng)目復(fù)雜性較高，一般無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)與利益的對(duì)等分配。如果政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)多，就無(wú)法降低政府融資風(fēng)險(xiǎn)、解決財(cái)政問(wèn)題；反之，如果社會(huì)資本方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)多，無(wú)法保證社會(huì)資本方的回報(bào)，就會(huì)形成PPP 項(xiàng)目中社會(huì)資本方參與率不高的現(xiàn)象，使社會(huì)資本方一直處于觀望狀態(tài)，簽約率低。在PPP 實(shí)際推廣過(guò)程中，部分地方政府仍然抱有“政府吃肉，企業(yè)喝湯”的心理，將大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，讓渡的權(quán)利及利益有限，多將無(wú)資金來(lái)源、低收益性項(xiàng)目打包給社會(huì)資本，使得這類PPP 成為“雞肋”，不能達(dá)到激勵(lì)效應(yīng)，推動(dòng)PPP 項(xiàng)目的發(fā)展。PPP 模式中合理風(fēng)險(xiǎn)與利益分配應(yīng)為動(dòng)態(tài)的，在任何項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)與收益并非一成不變的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置合理的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。如果因?yàn)橥饨鐥l件的改變，如環(huán)境、社會(huì)資本方的資質(zhì)、投融資條件等使PPP 合作基礎(chǔ)受到嚴(yán)重威脅，那么就要通過(guò)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與收益機(jī)制進(jìn)行再次權(quán)衡，避免產(chǎn)生更加嚴(yán)重的不良后果。

社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目的初衷是實(shí)現(xiàn)自身利益，完善PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)與利益分擔(dān)機(jī)制，正確處理政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保社會(huì)資本獲得合理利潤(rùn)，能夠提高社會(huì)資本參與率，建立政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作利益關(guān)系，促使政府轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?、監(jiān)督者。首先，要根據(jù)各項(xiàng)目具體內(nèi)容，按照市場(chǎng)規(guī)律調(diào)整PPP 價(jià)格，保證PPP 項(xiàng)目“合理利潤(rùn)”區(qū)間，既要保證社會(huì)資本盈利，又不能暴利；其次，政府和社會(huì)資本要合理預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)消除能力。完善PPP 風(fēng)險(xiǎn)與利益分擔(dān)機(jī)制，要在以下方面做好相應(yīng)工作：一是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方的項(xiàng)目監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)涉及施工、運(yùn)營(yíng)多方面調(diào)控，降低成本；二是通過(guò)權(quán)衡PPP 項(xiàng)目成本與收益，制定投資回報(bào)制度；三是確定承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體單位，諸如政府承擔(dān)失信風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等，社會(huì)資本承擔(dān)企業(yè)管理風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，如果有雙方都不足以控制風(fēng)險(xiǎn)，則由具體項(xiàng)目決定政府和社會(huì)資本承擔(dān)的百分比[8]。

五、地方政府治理中必須進(jìn)一步健全PPP的法律與政策體系

統(tǒng)一的法律與政策體系是PPP 模式有效運(yùn)行的強(qiáng)力保障，要使PPP 發(fā)揮應(yīng)有之義，就需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，需要政府提供具有前瞻性、包容性的法律與政策保證，完善政府在PPP 模式中的職能。目前，我國(guó)缺乏統(tǒng)一的PPP 最高法律。我國(guó)PPP 模式的爭(zhēng)議解決機(jī)制尚不完善，一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，沒(méi)有明確的規(guī)范指導(dǎo)予以解決問(wèn)題，會(huì)加大PPP 的風(fēng)險(xiǎn)。

完善PPP 治理體系，首要是完善PPP 法律制度。PPP 項(xiàng)目涉及主體眾多、操作復(fù)雜，且我國(guó)至今仍存在PPP 法律空白、牽頭單位不明確、“九龍治水”等問(wèn)題，甚至不同政策法規(guī)存在沖突，法律保障與政策銜接不健全等。PPP 治理并不等同于PPP 管理，甚至超越了PPP 管理理論，它更多強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本之間的互利互信、平等協(xié)商、聯(lián)合績(jī)效。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，有關(guān)PPP 法律的建設(shè)較為薄弱，因此，必須要加快PPP 立法進(jìn)程，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)領(lǐng)作用，制定統(tǒng)一健全的法律法規(guī)，避免因政策的不確定性產(chǎn)生沖突問(wèn)題，通過(guò)權(quán)威、清晰明確、約束力強(qiáng)的制度保障、提高PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本參與率。同時(shí)，通過(guò)法律的強(qiáng)制力與規(guī)范作用，能夠使政府“不越位、不缺位”，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府治理能力。