司法對(duì)高校管理行為的審查
——田永訴北京科技大學(xué)案評(píng)析

湛中樂(lè) 北京大學(xué)法學(xué)院教授，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

曾幾何時(shí)，司法的陽(yáng)光無(wú)法照進(jìn)學(xué)術(shù)的殿堂。彼時(shí)，盡管學(xué)生受教育之權(quán)利受到學(xué)校的侵犯等問(wèn)題層出不窮，并由此導(dǎo)致學(xué)生與學(xué)校之間的教育糾紛屢屢發(fā)生，但是化解這些教育糾紛的機(jī)制尚不健全。其中，民事糾紛的訴訟渠道還算暢通，而行政糾紛的救濟(jì)則問(wèn)題較多，尤其是學(xué)校與學(xué)生之間因管理而發(fā)生糾紛的救濟(jì)渠道不暢。20世紀(jì)90年代頒行的教育法、高等教育法雖有關(guān)于申訴的規(guī)定，但沒(méi)有明確的行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)設(shè)計(jì)，致使學(xué)生維權(quán)艱難，出現(xiàn)了法治的真空和縫隙。1程雁雷：《高等教育領(lǐng)域行政法問(wèn)題研究之回顧與前瞻》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期。這一現(xiàn)實(shí)直到“田永訴北京科技大學(xué)案”（以下簡(jiǎn)稱田永案）判決的作出才真正得到改變。田永案中，一審海淀區(qū)法院通過(guò)重新審視公立高校的法律地位，進(jìn)而開(kāi)創(chuàng)性地將公立高校學(xué)生教育糾紛納入行政訴訟的救濟(jì)范圍，叩開(kāi)了緊閉已久的教育行政訴訟的大門。在此基礎(chǔ)上，高校教育管理的自主權(quán)與司法審查權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，以及運(yùn)用何種依據(jù)審理公立高校學(xué)生教育糾紛等問(wèn)題，在田永案判決中亦得到相當(dāng)程度的闡述。

一、田永案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

依據(jù)田永案中海淀區(qū)人民法院對(duì)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)的歸納，并參考理論界的相關(guān)提煉，可將田永案的核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)歸納為以下三個(gè)方面：

第一，公立高校的行政訴訟被告資格問(wèn)題。田永案涉及的第一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)是北京科技大學(xué)是否具有行政訴訟的被告資格。盡管案件的原被告雙方當(dāng)事人并未對(duì)此問(wèn)題提出爭(zhēng)議，但若不解決這一問(wèn)題，海淀區(qū)法院就無(wú)法將之作為行政訴訟案件加以受理并作出裁判。具體而言，行政訴訟本質(zhì)上是一種“民告官”的訴訟。依據(jù)1989年《行政訴訟法》之規(guī)定，只有行政主體的行為侵犯了相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，相對(duì)人才可向人民法院提起行政訴訟。由此，要想將公立高校與學(xué)生之間的教育糾紛納入行政訴訟的救濟(jì)范圍，其前提是論證公立高校的行政訴訟被告資格，將公立高校歸納到行政主體的外延當(dāng)中。此種情形下，北京科技大學(xué)是否具備行政訴訟的被告資格，即行政主體資格理所當(dāng)然地成為本案的第一大爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

第二，高校教育管理的自主權(quán)與司法審查權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。田永案中，法院對(duì)北京科技大學(xué)的校紀(jì)校規(guī)是否具有司法審查的權(quán)限同樣是法院無(wú)法回避的問(wèn)題。原因在于，只有先審查校紀(jì)校規(guī)的合法性，才能進(jìn)一步判斷依據(jù)校紀(jì)校規(guī)做出的開(kāi)除學(xué)籍處分之合法性，進(jìn)而由此確認(rèn)原告是否具有學(xué)籍。只有在原告具有學(xué)籍的情形下，海淀區(qū)法院才能判決被告向原告頒發(fā)畢業(yè)證書和重新審核被告的學(xué)位資格。但是，受制于大學(xué)自治之理念以及我國(guó)《高等教育法》明確規(guī)定高校(含民辦高校)有“自主辦學(xué)”和“按照章程自主管理”的權(quán)力，這些權(quán)力之行使不受政府或其他任何社會(huì)法人機(jī)構(gòu)的控制和干預(yù)這一現(xiàn)實(shí)，面對(duì)高校制定的校規(guī)校紀(jì)，或者作出的具體學(xué)生管理行為，法院應(yīng)當(dāng)如何審查？故在北京科技大學(xué)制定的校規(guī)校紀(jì)違背上位法的情形下，法院是否有權(quán)對(duì)其進(jìn)行司法審查成為另外一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

第三，運(yùn)用何種依據(jù)審理公立高校學(xué)生教育糾紛的問(wèn)題。田永案中，在海淀區(qū)法院解決了北京科技大學(xué)的被告資格問(wèn)題，并將該糾紛納入行政訴訟的范圍之后，擺在法院面前的另外一個(gè)問(wèn)題則是應(yīng)當(dāng)運(yùn)用何種依據(jù)對(duì)該糾紛進(jìn)行審理。在田永案發(fā)生之前，法院對(duì)于教育行政訴訟是陌生的，該案中，原告的訴求以及雙方當(dāng)事人的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，難以在我國(guó)行政法律規(guī)范當(dāng)中找到具體、明確的法條作為裁判的依據(jù)。舉例而言，北京科技大學(xué)針對(duì)田永作出了退學(xué)的處理決定，但是北京科技大學(xué)并未及時(shí)向田永告知該決定，亦未聽(tīng)取田永的申辯。當(dāng)時(shí)并沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)公立高校處分學(xué)生的行為明確提出程序性要求，此種情形下如何認(rèn)定該退學(xué)決定的效力同樣是本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之所在。

二、田永案的裁判法理

針對(duì)上述三大爭(zhēng)議焦點(diǎn)，海淀區(qū)法院分別從明確公立高校的行政訴訟被告資格，確認(rèn)法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)的司法審查權(quán)限，以及對(duì)正當(dāng)法律程序原則的運(yùn)用三個(gè)方面進(jìn)行了法理的闡釋。這些法理上的闡釋已經(jīng)成為各級(jí)法院處理高等教育行政糾紛的重要參照：

第一，明確公立高校的行政訴訟被告資格。海淀法院認(rèn)為公立高校屬于“法律法規(guī)授權(quán)的組織”。依據(jù)1989年《行政訴訟法》之規(guī)定，“在我國(guó)，最重要的行政主體是行政機(jī)關(guān)，但是行政主體的范圍遠(yuǎn)大于行政機(jī)關(guān)。其他行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體，依照法律、法規(guī)的授權(quán)也可以成為有權(quán)主體，接受授權(quán)的組織，可能是行政機(jī)構(gòu)，也可以是其他社會(huì)團(tuán)體”。2姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2005年版，第111—112頁(yè)。而公立高校顯然難以被歸為行政機(jī)關(guān)，它具有“法律法規(guī)授權(quán)的組織”之屬性。海淀區(qū)法院的論證邏輯是：就高等學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證和紀(jì)律處分權(quán)的性質(zhì)而言，其具有行政權(quán)的“單方性和強(qiáng)制性”之特征，因此屬于行政權(quán)。而這些行政權(quán)又是由《教育法》《學(xué)位條例》中的相關(guān)法律規(guī)定授予的，并由北京科技大學(xué)代表行使。3沈巋：《擴(kuò)張之中的行政法適用空間及其界限問(wèn)題》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000年版，第410頁(yè)。由此，北京科技大學(xué)符合行政法意義上的“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”之屬性，也就可被納入行政主體的外延。相應(yīng)地，也就成為行政訴訟適格的被告主體，被納入了行政訴訟制度的監(jiān)督范圍。

第二，確認(rèn)法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)的司法審查權(quán)限。長(zhǎng)期以來(lái)，鑒于法院對(duì)于大學(xué)自治理念的恪守，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家一度拒絕受理高校學(xué)生教育糾紛。4李爍：《美國(guó)公立高校懲戒學(xué)生行為的正當(dāng)程序?qū)彶椤?，載《行政法學(xué)研究》2018年第5期。作為西方大學(xué)自治理念的對(duì)應(yīng)概念，我國(guó)《高等教育法》則賦予高?！白灾鬓k學(xué)”和“按照章程自主管理”之權(quán)力，這些權(quán)力之行使不受政府或其他任何社會(huì)法人機(jī)構(gòu)的控制和干預(yù)。但就海淀區(qū)法院看來(lái)，高?！白灾鬓k學(xué)”或“按照章程自主管理”并不意味著高校之行為可以違背上位法之規(guī)定，更不意味著法院對(duì)此就必須袖手旁觀。海淀區(qū)法院認(rèn)為，高校有權(quán)依據(jù)上位法制定校紀(jì)、校規(guī)并依此對(duì)在校學(xué)生進(jìn)行教學(xué)管理和違紀(jì)處分，但其制定的校紀(jì)、校規(guī)和據(jù)此進(jìn)行的教學(xué)管理和違紀(jì)處分，必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，必須尊重和保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，法院對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)具有司法審查權(quán)限。

第三，對(duì)正當(dāng)法律程序原則的適用。在無(wú)相關(guān)法律規(guī)范提供明確遵循的情形下，運(yùn)用何種依據(jù)審理公立高校學(xué)生教育糾紛是海淀區(qū)法院所無(wú)法回避的、極具挑戰(zhàn)性的問(wèn)題，海淀區(qū)法院并未囿于法律條文的規(guī)定，而是另辟蹊徑，從行政法的法律原則上找尋突破口。具體而言，盡管“田永案”發(fā)生時(shí)，并無(wú)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)公立高校處分學(xué)生明確提出程序性要求，海淀區(qū)法院依舊在判決書寫道：“……退學(xué)處理的決定涉及原告的受教育權(quán)利，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益原則出發(fā)，被告應(yīng)將此決定向本人送達(dá)、宣布，聽(tīng)取當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)。而被告既未依此原則處理，尊重當(dāng)事人的權(quán)利，也未實(shí)際給原告辦理遷移學(xué)籍、戶籍、檔案等手續(xù)。”這段文字背后的邏輯是，盡管在沒(méi)有任何法條依據(jù)情形下，但被告所作出的退學(xué)決定依舊需要聽(tīng)取原告申辯，并且需要向原告本人宣布和送達(dá)，否則構(gòu)成程序上的違法。

三、田永案的意義及評(píng)價(jià)

田永案之前，教育行政訴訟對(duì)于各級(jí)法院而言無(wú)疑是陌生的。一審海淀區(qū)法院通過(guò)創(chuàng)新行政訴訟理論，不僅受理了該案，還作出了公正的判決，支持了田永的大部分訴求。田永案對(duì)于原告田永本身其意義不言而喻，但同時(shí)該案的意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了該案本身，成為“中國(guó)行政法學(xué)上一個(gè)里程碑式的案件”。5何海波：《通過(guò)判決發(fā)展法律——評(píng)田永案件中行政法原則的運(yùn)用》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000年版，第437頁(yè)。

在實(shí)踐層面，一審海淀區(qū)法院通過(guò)明確公立高校的行政訴訟被告資格，進(jìn)而把行政訴訟的救濟(jì)范圍拓展到高等教育領(lǐng)域，由此在司法界開(kāi)始達(dá)成共識(shí)：公立高校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，其校紀(jì)校規(guī)乃至針對(duì)學(xué)生作出的管理行為應(yīng)當(dāng)符合教育法律、法規(guī)與規(guī)章，甚至行政法的法律原則，接受司法審查。由此，全國(guó)各級(jí)法院逐漸對(duì)公立高校學(xué)生教育糾紛敞開(kāi)大門。相應(yīng)地，通過(guò)行政訴訟維護(hù)學(xué)生基本權(quán)利的案件亦是層出不窮。其中如“劉燕文訴北京大學(xué)不授予博士學(xué)位案”“甘露不服暨南大學(xué)開(kāi)除學(xué)籍決定案”“于艷茹不服北京大學(xué)撤銷博士學(xué)位案”等一系列同樣在全國(guó)范圍具有影響力的案件便是例證。值得注意的是，在“劉燕文訴北京大學(xué)不授予博士學(xué)位案”中，劉燕文的律師在答辯狀中便是援引田永案判決的要旨來(lái)主張?jiān)鏅?quán)利的，其中寫道：“尊敬的法官們，正是那個(gè)里程碑式的田永案件的判決為劉燕文尋求司法救濟(jì)打開(kāi)了大門，給了劉燕文‘最后一線希望’。我真誠(chéng)地相信，如果本案判決能夠再次運(yùn)用正當(dāng)程序原則，那必將有助于推動(dòng)現(xiàn)行學(xué)位評(píng)審制度的完善……”慶幸的是，劉燕文律師的這一辯護(hù)理由最終得到了法院的認(rèn)可，田永案判決的影響可見(jiàn)一斑。

無(wú)可置疑，隨著最高人民法院肯定了“田永案”判決理由和結(jié)果并將判決全文公布于最高人民法院公報(bào)，田永案中的裁判要旨在很大程度上對(duì)后來(lái)法院審判同類案件，具有特別的指導(dǎo)性意義。但是還應(yīng)當(dāng)注意到，即便“田永案”叩開(kāi)了教育行政訴訟的大門，在公立高校學(xué)生教育糾紛實(shí)踐中，法院“同案不同受”“同案不同判”現(xiàn)象依舊普遍存在。如2005年“邵陽(yáng)學(xué)院舞弊學(xué)生狀告母校案”中，二審法院以學(xué)校對(duì)考試作弊的學(xué)生進(jìn)行處分屬于學(xué)校內(nèi)部管理行為不屬于行政訴訟的受案范圍為由，而裁定駁回原審原告的起訴。又如2012年“中國(guó)政法大學(xué) 78 名研究生起訴學(xué)校行政行為違法案”被法院以中國(guó)政法大學(xué)屬于事業(yè)單位而非行政主體為由而裁定駁回訴訟請(qǐng)求。6劉莘、李爍：《司法審查介入高校教育糾紛的難點(diǎn)分析》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。對(duì)于這一現(xiàn)實(shí)，有學(xué)者經(jīng)過(guò)梳理認(rèn)為，“全國(guó)各地各級(jí)法院對(duì)教育類行政訴訟的受理、立案以及審理標(biāo)準(zhǔn)等一直保持大相徑庭的態(tài)度和裁判結(jié)果，甚至導(dǎo)致了我國(guó)單一制的司法空間內(nèi)對(duì)學(xué)生權(quán)益保護(hù)極不平衡的局面”。7曹慧麗、宗平華：《試析高等教育權(quán)益之司法救濟(jì)機(jī)制——以設(shè)置教育法庭為中心》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2015年第4期。當(dāng)然這些現(xiàn)實(shí)并不能磨滅田永案之實(shí)踐意義，所要說(shuō)明的是：盡管田永案對(duì)于教育行政訴訟之實(shí)踐產(chǎn)生了積極影響，但是田永案之后公立高校學(xué)生維權(quán)之路并未一帆風(fēng)順，由此更加說(shuō)明田永案判決的可貴之處。

最后，有必要交代的是，海淀區(qū)法院就田永案所作的判決說(shuō)理在總體上得到了學(xué)界較高的評(píng)價(jià)，但這并不意味著田永案判決的裁判邏輯在理論上就無(wú)可挑剔。例如，有學(xué)者認(rèn)為，即便田永案被認(rèn)為開(kāi)創(chuàng)了“適用正當(dāng)法律程序原則”之先河，但是該案的判決對(duì)此在論證說(shuō)理的充分性上，還有待于進(jìn)一步提高。同時(shí)，該案中海淀區(qū)法院還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在本案的適用意義，進(jìn)而錯(cuò)失了適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的良機(jī)。8何海波：《通過(guò)判決發(fā)展法律——評(píng)田永案件中行政法原則的運(yùn)用》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000年版，第437—471頁(yè)。此外還有學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)將公立高校定位為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”進(jìn)而賦予公立高校的行政訴訟被告資格，此舉只是權(quán)宜之計(jì)，不僅難以有效應(yīng)對(duì)所有高校教育糾紛，而且忽略了高校的特殊性，9劉莘、李爍：《司法審查介入高校教育糾紛的難點(diǎn)分析》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。等等。對(duì)此本文所要說(shuō)的是，對(duì)于田永案判決我們不能求全責(zé)備，盡管其在說(shuō)理上略有遺憾，但是結(jié)合當(dāng)時(shí)田永案所處的環(huán)境，海淀區(qū)法院作為開(kāi)先河者，無(wú)論是在勇氣還是智慧層面均經(jīng)受住了考驗(yàn)，并由此推動(dòng)了我國(guó)教育行政訴訟之理論與實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，甚至在我國(guó)行政訴訟發(fā)展史上留下了濃墨重彩的一筆。