實(shí)踐驗(yàn)證“兩山理論”的科學(xué)性
—— 山東省以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)倒逼造紙行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

◎張 波

2013年，習(xí)近平總書記在訪問哈薩克斯坦時提出：“我們既要金山銀山，又要綠水青山。寧要綠水青山，不要金山銀山。因?yàn)榫G水青山就是金山銀山?！惫P者認(rèn)為，組成“兩山論”的三句話在邏輯上是遞進(jìn)的，必須聯(lián)系起來作為一個整體來理解，而不能割裂開來只講其中的一句或者兩句。第一句“既要金山銀山，又要綠水青山”，表明我們的發(fā)展目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙贏。發(fā)展是第一要務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中心，但是我們追求的是雙贏，就經(jīng)濟(jì)論經(jīng)濟(jì)或者就環(huán)境論環(huán)境都是不對的。第二句“寧要綠水青山，不要金山銀山”，就是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生尖銳矛盾的時候，一定要把公眾健康和生態(tài)安全放在更加突出的位置，要堅(jiān)持底線思維，學(xué)會“舍得”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要讓步。第三句“綠水青山就是金山銀山”，就是只要我們堅(jiān)持這樣做，環(huán)境保護(hù)就會倒逼轉(zhuǎn)型發(fā)展，最終形成區(qū)域或行業(yè)發(fā)展的核心競爭力，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)成果。習(xí)近平總書記的“兩山論”對于正確認(rèn)識和把握經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系具有很強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性。

山東省自2003年起，制定實(shí)施嚴(yán)于國家的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，用8年時間，分4個階段，逐步取消了高污染行業(yè)的“排污特權(quán)”，實(shí)現(xiàn)了“常見魚類穩(wěn)定生長”的水環(huán)境治理目標(biāo)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的可預(yù)見性和引導(dǎo)性，在造紙等傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮了“四兩撥千斤”的作用。這就用實(shí)踐驗(yàn)證了“兩山理論”的科學(xué)性，體現(xiàn)了“兩山理論”的價值和意義。

一、山東省以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)倒逼傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷程

從治理背景來看，山東省是水資源嚴(yán)重短缺的省份。造紙行業(yè)則是耗水和污染大戶。2002年造紙行業(yè)新鮮水用量及化學(xué)需氧量（COD）排放量均超過全省工業(yè)的50%，但對工業(yè)增加值的貢獻(xiàn)率僅為3%，高污染、高耗水是制約造紙行業(yè)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。從20世紀(jì)90年代中期開始，山東省就積極探索解決造紙行業(yè)高污染問題。1996年到2002年，主要采取行政手段關(guān)閉規(guī)模較小、污染嚴(yán)重的草漿造紙生產(chǎn)線472條，污染加重趨勢得到初步遏制。但單純采用行政手段逐漸顯現(xiàn)出缺乏預(yù)見性、易于反彈和社會成本較高等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2001—2002年間關(guān)閉的41條草漿生產(chǎn)線，就使固定資產(chǎn)10多億元報(bào)廢，數(shù)萬職工下崗，給社會穩(wěn)定帶來很大壓力。如何既改善環(huán)境質(zhì)量，又保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，成為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要破解的難題。

在當(dāng)時，“有水皆污”是山東水環(huán)境的真實(shí)寫照。河流里連耐污性的鯉魚、鯽魚都不能生長，生活在河流兩岸的人還安全嗎？因此，環(huán)保部門提出“常見魚類穩(wěn)定生長”的水環(huán)境治理目標(biāo)。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須首先解決造紙等傳統(tǒng)行業(yè)的結(jié)構(gòu)性污染問題。但是幾乎每一個污染行業(yè)都有一個國家行業(yè)性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)，污染行業(yè)可以比其他行業(yè)“合法地”排放更多的污染物而不會被追究。以造紙行業(yè)為例，國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的排放限值是化學(xué)需氧量（COD）450mg/L，比一般城市污水完全不處理的濃度還要高。造紙企業(yè)的排水量一般高達(dá)幾萬噸、甚至幾十萬噸，這樣就普遍造成了“一個造紙廠污染一條河”的嚴(yán)重局面。在省委省政府的支持下，山東環(huán)保部門提出制定出臺分階段逐步加嚴(yán)的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，力爭用八年時間逐步取消高污染行業(yè)的排污特權(quán)，實(shí)現(xiàn)“有河有水，有水有魚”的水環(huán)境治理工作思路。

從治理過程來看，實(shí)施分階段逐步加嚴(yán)的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。2003年，山東省首先從污染最為嚴(yán)重的造紙行業(yè)入手，在全國率先發(fā)布實(shí)施了第一個地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——《山東省造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，開啟了以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)倒逼“兩高”行業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的新路子。該標(biāo)準(zhǔn)分四個階段實(shí)施。

第一階段，從2003年5月1日起，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行420mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值，略嚴(yán)于450 mg/L的原國家標(biāo)準(zhǔn)，向行業(yè)發(fā)出“標(biāo)準(zhǔn)即將加嚴(yán)”的明確信號。

第二階段，從2007年1月1日起，大幅度加嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行300mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值。規(guī)模較大、工藝技術(shù)裝備較先進(jìn)的企業(yè)具備達(dá)標(biāo)排放的能力，達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)主動選擇結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第三階段，出臺《山東省南水北調(diào)沿線水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等4項(xiàng)覆蓋山東全境的流域性綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，流域標(biāo)準(zhǔn)第一時段與造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)第三時段相銜接，實(shí)現(xiàn)了行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)與流域綜合排放標(biāo)準(zhǔn)的對接，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行300～150mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值。

第四階段，自2010年1月1日起，全省流域內(nèi)所有企業(yè)全部執(zhí)行統(tǒng)一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)COD執(zhí)行60mg/L、一般保護(hù)區(qū)COD執(zhí)行100mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值，嚴(yán)于原國家標(biāo)準(zhǔn)4～7倍，企業(yè)排污不再依行業(yè)而定，而是按照企業(yè)在流域中所處的位置確定排放限值，這樣也就實(shí)質(zhì)上取消了高污染行業(yè)的“排污特權(quán)”。

從治理效果來看，造紙行業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。實(shí)施公開透明的、企業(yè)可以預(yù)見的標(biāo)準(zhǔn)體系，以數(shù)字化法規(guī)的形式推進(jìn)了落后生產(chǎn)力的淘汰進(jìn)程，極大地激發(fā)了環(huán)?？萍歼M(jìn)步，促進(jìn)了造紙行業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。山東各大造紙企業(yè)和有關(guān)科研機(jī)構(gòu)投入巨資組織國內(nèi)外專家進(jìn)行科技攻關(guān)，突破制漿工藝和廢水深度處理回用技術(shù)等行業(yè)環(huán)保瓶頸，整體技術(shù)水平大幅度提高。2014年，美國弗吉尼亞州招引山東麥草造紙企業(yè)赴美投資建廠，并且給予企業(yè)500萬美元獎勵。曾經(jīng)被貼上“落后”標(biāo)簽的山東麥草制漿造紙行業(yè)，在地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的倒逼之下轉(zhuǎn)型升級，攻克了麥草制漿造紙的環(huán)保難題，成為美國人眼中的“白天鵝”。

從2003年起，山東沒有采取行政手段關(guān)閉任何一家規(guī)模以上造紙企業(yè)，政府沒有負(fù)擔(dān)補(bǔ)助資金，也沒有安置下崗職工。在地方標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)下，企業(yè)自己走了一條轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的路子：先進(jìn)企業(yè)直接瞄準(zhǔn)八年后的標(biāo)準(zhǔn)，投巨資突破技術(shù)難關(guān)，帶動了整個行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展；一部分企業(yè)自知不可能達(dá)到八年后的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，利用政府給出的轉(zhuǎn)圜時間，逐步轉(zhuǎn)變原料和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，“換了個活法”；還有一部分企業(yè)走與先進(jìn)企業(yè)兼并重組的路子。10年以后，全省麥草制漿造紙企業(yè)的絕對數(shù)量減少了90%以上，由2002年的220家銳減到十幾家，但行業(yè)規(guī)模和利稅卻顯著提高。2013年，全省機(jī)制紙及紙板產(chǎn)量達(dá)到2053萬噸，比2002年增加了2倍多；利稅達(dá)211.1億元，增加了近4倍，居全國第1位；COD排放量減至2.4萬噸，減少了88.2%。目前，全省造紙企業(yè)已全部在排污口設(shè)置“生物指示池”，達(dá)到了常見魚類穩(wěn)定生存再排向環(huán)境的治污水平。山東省造紙行業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，總體領(lǐng)先國內(nèi)同行業(yè)5年左右。

按照分階段逐步加嚴(yán)的思路，山東省還先后出臺了38項(xiàng)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，形成了覆蓋全境的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，推動流域水污染防治取得明顯成效，連續(xù)15年實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，成功建立了水環(huán)境改善長效機(jī)制。2010年山東省59條重點(diǎn)河流全部恢復(fù)魚類生長，在國家組織的重點(diǎn)流域治污考核中，分別連續(xù)9次和7次獲得國家淮河、海河流域治污考核第一名。山東以水污染為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式得到了明顯轉(zhuǎn)變。

二、水環(huán)境治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和啟示

山東省關(guān)于水環(huán)境治理的實(shí)踐探索，給我們帶來許多重要的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和思想啟示。

第一，實(shí)施科學(xué)嚴(yán)格的環(huán)保措施，不僅不會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而是推動傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要手段。山東制定嚴(yán)于國家的造紙工業(yè)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，曾一度在省內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響。當(dāng)時有兩種最尖銳的反對觀點(diǎn)：一種認(rèn)為，山東自我加壓，實(shí)施比國家嚴(yán)得多的標(biāo)準(zhǔn)，市場競爭的最終結(jié)果必然會搞垮山東造紙行業(yè)；另一種認(rèn)為，制定標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)考慮行業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性，當(dāng)時經(jīng)過調(diào)查，85%的造紙企業(yè)實(shí)現(xiàn)不了第三階段標(biāo)準(zhǔn)值，制定這樣的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐上毫無意義。這兩種觀點(diǎn)初聽起來很有道理，而恰恰這樣貌似正確的觀點(diǎn)是我們轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)需要突破的思想障礙。它錯就錯在把企業(yè)治理污染的經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性當(dāng)成了決策的前提，而沒有看到維護(hù)公眾健康和生態(tài)安全的必要性、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然規(guī)律和環(huán)境保護(hù)對于污染行業(yè)的優(yōu)化倒逼作用。

第二，沒有真正落后的行業(yè)，只有落后的觀念、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和管理。我們不應(yīng)輕易給哪個行業(yè)貼上落后“標(biāo)簽”，不應(yīng)動不動就定某個行業(yè)多少規(guī)模以上的才能上，多少規(guī)模以下必須淘汰。為什么就不能以節(jié)能、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)，依法行政來推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整呢？不管多大規(guī)模，只要能夠達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)允許其正常經(jīng)營。反過來說，達(dá)不到這些標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模再大也不行。企業(yè)的生存權(quán)應(yīng)當(dāng)交給市場來決定。對落后生產(chǎn)力一棍子打死恐怕不可取。孔子講“不教而殺是為虐”。平常安于現(xiàn)狀，甚至保護(hù)落后，到某個節(jié)骨眼兒了，又來所謂“鐵石心腸”“壯士斷腕”，硬逼著企業(yè)關(guān)門，是否是一種“懶政”甚至“暴政”的表現(xiàn)？對于仍然存在的不適應(yīng)先進(jìn)生產(chǎn)力和時代發(fā)展要求的落后生產(chǎn)方式，既不能采取安于現(xiàn)狀、保護(hù)落后的態(tài)度，也不能脫離實(shí)際地簡單化地加以排斥，搞“一刀切”。而要立足實(shí)際，創(chuàng)造條件加以改造、改進(jìn)和提高，逐步使其向先進(jìn)適用的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。山東的實(shí)踐表明，只要轉(zhuǎn)變觀念，制定科學(xué)合理的引導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，就能有效推動落后行業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突破資源環(huán)境瓶頸，從而使傳統(tǒng)意義上的落后行業(yè)脫胎換骨，走上新型工業(yè)化的道路。

第三，用環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要把握必要性、預(yù)見性、引導(dǎo)性和強(qiáng)制性有機(jī)結(jié)合的“四性”策略。必要性，就是堅(jiān)持底線思維，用維護(hù)公眾健康、生態(tài)安全的必要性和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律性相統(tǒng)一的思想，形成“寧要綠水青山不要金山銀山”的共識。預(yù)見性，就是強(qiáng)化戰(zhàn)略思維，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，提前若干年合理確定奮斗目標(biāo)，明確努力方向，形成“既要金山銀山又要綠水青山”的合力。引導(dǎo)性，就是要把奮斗目標(biāo)分解為若干階段，制定實(shí)施分階段逐步加嚴(yán)的政策措施，引導(dǎo)傳統(tǒng)行業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局、轉(zhuǎn)型升級，真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。強(qiáng)制性，就是堅(jiān)持依法行政，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，確定的政策措施必須依法堅(jiān)決落實(shí)?！八男浴辈呗杂袡C(jī)結(jié)合，一些貌似困難的事情就好辦多了。