吳江網(wǎng)格化社會(huì)治理模式探索

◎徐敏寧

打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，是黨的十九大對(duì)新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作出的新部署。在城市社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，蘇州市吳江區(qū)升級(jí)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，走出了一條以城市綜合治理、社會(huì)綜合治理、基層集成治理為各階段特征的改革之路。

當(dāng)前，地方網(wǎng)格化建設(shè)多強(qiáng)調(diào)剛性管控、財(cái)政兜底、全要素建設(shè)等，在重點(diǎn)難點(diǎn)問題化解、網(wǎng)格文化建設(shè)、市場(chǎng)化運(yùn)行、協(xié)商共治、多元參與、聯(lián)動(dòng)協(xié)作、預(yù)警預(yù)測(cè)等方面依然存在系列棘手的問題。蘇州市吳江區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)緊扣黨的十九大提出的“社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化與專業(yè)化”目標(biāo)，創(chuàng)建了現(xiàn)代網(wǎng)格化精準(zhǔn)社會(huì)治理模式。它包括“241”總體框架、“721”工作目標(biāo)、“六個(gè)一”工作機(jī)制、大數(shù)據(jù)誠(chéng)信體系，以及“兩縱四橫”組織結(jié)構(gòu)體系、“智慧大腦”空間感知體系、“集成聯(lián)動(dòng)”服務(wù)功能體系、“數(shù)字政府”制度考核體系與“人民為中心”價(jià)值評(píng)估體系等五大治理體系，具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、科學(xué)性，為全國(guó)各地網(wǎng)格化建設(shè)提供了有益借鑒與深刻啟示。

一、“兩縱四橫”組織結(jié)構(gòu)體系驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)治理

吳江網(wǎng)格化建設(shè)的“241”總體框架的“24”，指的是“兩縱四橫”的組織結(jié)構(gòu)體系。“兩縱”即巡查與執(zhí)法兩條縱線；“四橫”即區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、基層網(wǎng)格四條橫線?！皟煽v四橫”組織結(jié)構(gòu)的作用在于破解條塊分割、部門分治、專群分割等組織結(jié)構(gòu)上的體制性弊端。在縱向上，驅(qū)動(dòng)組織結(jié)構(gòu)扁平化、去科層化，實(shí)現(xiàn)縱向到底，最大限度地推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向前端延伸；在橫向上，實(shí)現(xiàn)橫向到邊，深入驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)治理地域無縫化、服務(wù)內(nèi)容無縫化、服務(wù)時(shí)間無縫化、部門銜接無縫化，最大限度地整合基層服務(wù)管理資源。

（一）構(gòu)建精準(zhǔn)科學(xué)的基層網(wǎng)格巡查體系

按照“界限清晰、便于管理、責(zé)任明確”的原則，全區(qū)網(wǎng)格劃分成“1+8+356+N”的架構(gòu)。即1個(gè)區(qū)+8個(gè)區(qū)鎮(zhèn)+356個(gè)村（社區(qū)）+899個(gè)基層網(wǎng)格+160個(gè)專業(yè)網(wǎng)格，構(gòu)建起對(duì)自然人、法人全覆蓋的大巡查體系，實(shí)現(xiàn)服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋?；鶎泳W(wǎng)格以“一格一員”配置組建，共有網(wǎng)格巡查員899名；專業(yè)網(wǎng)格按照“一格兩員”標(biāo)準(zhǔn)，共有 320個(gè)專業(yè)網(wǎng)格巡查人員。實(shí)行“巡辦分離”的基層網(wǎng)格建設(shè)機(jī)制，促使管理力量分布到社會(huì)基本單位，筑起基層治理第一道防線。

（二）構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)架構(gòu)的綜合執(zhí)法體系

2017年吳江區(qū)開展鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法體制改革。各區(qū)鎮(zhèn)全部成立綜合執(zhí)法局，首批5部門485項(xiàng)行政處罰權(quán)下放至各區(qū)鎮(zhèn)。按“人隨事走”的原則，區(qū)城管局的部分執(zhí)法人員連同區(qū)國(guó)土、水利、安監(jiān)等部門22名專項(xiàng)執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)至區(qū)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法改革打通了鎮(zhèn)域執(zhí)法瓶頸，使職權(quán)和隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)“雙下沉”，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與職權(quán)不等的局面，推動(dòng)執(zhí)法職能從“分散運(yùn)行”向“相對(duì)集中”轉(zhuǎn)變，執(zhí)法力量從“分散弱小”向“集中加強(qiáng)”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了基層服務(wù)能力、解決問題的能力。

（三）構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的“四橫”網(wǎng)格管理體系

全區(qū)從上向下依次成立區(qū)級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、鎮(zhèn)級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、村（社區(qū)）社會(huì)綜合治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)工作組、基層網(wǎng)格的“4+N”管理隊(duì)伍。其中“4”是指網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格巡查員、網(wǎng)格警務(wù)員、網(wǎng)格督導(dǎo)員，“N”是兩代表一委員、村民組長(zhǎng)、樓道長(zhǎng)等網(wǎng)格內(nèi)其他社會(huì)力量。各層級(jí)職責(zé)清楚、邊界明晰。

二、“智慧大腦”空間感知體系驅(qū)動(dòng)精準(zhǔn)治理

“智慧大腦”空間感知體系建立在“兩縱四橫”的網(wǎng)格化組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，積極推動(dòng)網(wǎng)格化社會(huì)治理與信息化深度融合。按照政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的要求，統(tǒng)籌整合各有關(guān)方面涉及社會(huì)治理的數(shù)據(jù)信息，將整個(gè)城市的人、地、事、物都轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)，都匯聚到全區(qū)社會(huì)綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)的“智慧大腦”上，實(shí)現(xiàn)了“人在干，云在算，數(shù)在轉(zhuǎn)，全覆蓋”的運(yùn)行模式。它能破解信息孤島，打通最后一公里梗阻，精準(zhǔn)地進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防，推動(dòng)社會(huì)治理模式從單向管理向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變，從線下管理向線上線下融合轉(zhuǎn)變，從“經(jīng)驗(yàn)主義”的模糊治理，向“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的精準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)變。

（一）建立全區(qū)統(tǒng)一的社會(huì)治理基礎(chǔ)信息資源池

構(gòu)筑“全要素網(wǎng)格”，用編碼實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格地理信息數(shù)字化，開展“一標(biāo)多實(shí)”基礎(chǔ)信息采集專項(xiàng)工程，全面采集網(wǎng)格內(nèi)人口、建筑、物業(yè)、學(xué)校、公共設(shè)施、企業(yè)工廠等信息；運(yùn)用GIS地理信息、GPS全球定位、視頻監(jiān)控、綜合執(zhí)法子系統(tǒng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，形成全區(qū)網(wǎng)格感知體系。感知安全、交通、環(huán)境等，感知物理空間、虛擬空間和社會(huì)運(yùn)行走勢(shì)，逐步形成人、地、事、物、組織等數(shù)據(jù)全覆蓋的全區(qū)統(tǒng)一的社會(huì)治理信息資源池。

（二）建立網(wǎng)格信息采集與共享機(jī)制

信息來源不僅是技術(shù)感知，還包括人工采集信息。信息采集與共享機(jī)制包括采集主體、信息標(biāo)準(zhǔn)、核心信息、采集渠道、信息更新、信息處理方法等，保證信息的全面、及時(shí)、準(zhǔn)確。按照“一個(gè)終端”原則，開發(fā)建設(shè)以APP為入口的網(wǎng)格化社會(huì)治理工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)終端采集應(yīng)用的目標(biāo)，切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)治理預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防支撐能力。網(wǎng)格工作人員與普通市民都可通過相應(yīng)的APP移動(dòng)終端上傳報(bào)送信息。信息采集的重點(diǎn)集中在特殊領(lǐng)域、特殊矛盾的動(dòng)態(tài)信息。

（三）建立可監(jiān)測(cè)、可預(yù)測(cè)的“智慧大腦”平臺(tái)

全區(qū)社會(huì)綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)是“241”中的“1”，是全區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)治理的大腦。它融合了技術(shù)感知的基礎(chǔ)信息、人工采集信息、全區(qū)各部門工作信息、“12345”政務(wù)熱線等形成了全區(qū)大數(shù)據(jù)中心，將復(fù)雜無序的社會(huì)治理工作內(nèi)容、工作環(huán)節(jié)細(xì)化為可監(jiān)測(cè)、可預(yù)測(cè)、可評(píng)估的信息化數(shù)據(jù)。不僅推動(dòng)了多部門數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，打破“信息孤島”，而且提升安全穩(wěn)定的預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防能力，讓基層治理“看得見、摸得著、抓得住”，確保第一時(shí)間了解響應(yīng)群眾需求、第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)處置矛盾問題、第一時(shí)間感知防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、服務(wù)管理能力全面提高、基層基礎(chǔ)工作全面夯實(shí)、群眾認(rèn)同滿意全面提升的目標(biāo)。例如在“331”專項(xiàng)整治行動(dòng)中，太湖新城（松陵鎮(zhèn)）通過分析居民用水量異常情況，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)群租房50余處，在智能研判方面取得了新突破。

三、“集成聯(lián)動(dòng)”服務(wù)功能體系驅(qū)動(dòng)協(xié)同治理

傳統(tǒng)正金字塔官僚組織結(jié)構(gòu)與自上而下逐級(jí)遞減的倒金字塔資源配置結(jié)構(gòu)，形成的條塊分割、權(quán)責(zé)不等、資源不足是地方難以對(duì)一些熱點(diǎn)難點(diǎn)問題有效治理的根源?！皟煽v四橫”主要從組織結(jié)構(gòu)上進(jìn)行化解，“集成聯(lián)動(dòng)”主要從治理過程進(jìn)行化解。

（一）“集成聯(lián)動(dòng)”服務(wù)功能體系在集成上的體現(xiàn)

通過改革舉措的進(jìn)一步系統(tǒng)集成，把基層網(wǎng)格作為城鄉(xiāng)社會(huì)治理的基本單元和工作載體，把全區(qū)社會(huì)綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)作為指揮大腦，借助互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)力量下沉、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、集成作戰(zhàn)，將安監(jiān)、國(guó)土、環(huán)保、消防、公安、環(huán)衛(wèi)、市政等職能部門融入基層網(wǎng)格，構(gòu)建“集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的網(wǎng)格化智能化現(xiàn)代基層政府的集成治理架構(gòu)。將基層政府行政資源、公共服務(wù)資源、社會(huì)資源與市場(chǎng)資源等服務(wù)管理資源最大限度地融合到基層網(wǎng)格內(nèi)；將黨政組織、網(wǎng)格管理員專業(yè)隊(duì)伍、志愿者團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織、群訪群治等各種力量在網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行集成，既形成多元共治格局和無縫化全方位的服務(wù)功能體系，又能瞬間集成各種力量化解大氣污染、違章建筑、噪音污染、公交服務(wù)與消費(fèi)者權(quán)益等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。過去一年平臺(tái)受理各類社會(huì)治理事項(xiàng)7 萬余件，日均受理3455 件，辦結(jié)率達(dá)99.5%，其中網(wǎng)格巡查上報(bào)25 萬余件，各區(qū)鎮(zhèn)主動(dòng)巡查上報(bào)數(shù)同比增長(zhǎng)6.25%。社會(huì)治安環(huán)境明顯改善，公眾安全感和法治建設(shè)滿意度分別達(dá)到97%、98.5%，實(shí)現(xiàn)三年三連升。

（二）“集成聯(lián)動(dòng)”服務(wù)功能體系在聯(lián)動(dòng)上的體現(xiàn)

吳江“集成聯(lián)動(dòng)”服務(wù)功能體系圍繞“釋放活力、增強(qiáng)動(dòng)力、提高效率、更好服務(wù)”的總目標(biāo)，著力破解條塊分割、權(quán)責(zé)不等體制機(jī)制弊端，堅(jiān)持以網(wǎng)格治理、聯(lián)動(dòng)指揮、綜合執(zhí)法“三位一體”集成改革為推動(dòng)引擎，以網(wǎng)格化治理聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)為神經(jīng)中樞，開發(fā)了區(qū)級(jí)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)指揮母平臺(tái)、綜合執(zhí)法子平臺(tái)、專業(yè)網(wǎng)格巡查監(jiān)督管理子平臺(tái)。由于平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了跨部門、多主體業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通，任務(wù)派發(fā)、考核監(jiān)督等項(xiàng)目可全部按工單標(biāo)準(zhǔn)化處置程序智能化運(yùn)行，程序信息環(huán)環(huán)相扣，縱橫數(shù)據(jù)貫通交互，形成了完整的業(yè)務(wù)流閉環(huán)和信息流回路，徹底打破了傳統(tǒng)部門分治、條塊分割、專群分割的格局。

四、“數(shù)字政府”管理制度體系驅(qū)動(dòng)量化治理

“數(shù)字政府”管理制度體系是以科學(xué)精準(zhǔn)的網(wǎng)格劃分為基礎(chǔ)，以信息化為支撐而建立起來的線上化、清單化、數(shù)據(jù)化、定量化、高效化制度體系。它不僅能預(yù)測(cè)矛盾走勢(shì)，及時(shí)感知防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、回應(yīng)民眾訴求，有力地化解系列棘手問題，而且能將社會(huì)治理模式從粗放治理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的量化治理模式，破解邊界不清、權(quán)責(zé)不明、推諉扯皮等體制性頑疾，驅(qū)動(dòng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。它主要聚焦在以下幾點(diǎn)。

（一）“巡辦分離”制度

巡查與執(zhí)法“兩縱”是網(wǎng)格化社會(huì)治理組織結(jié)構(gòu)的重要骨架。為避免“巡辦一體”、兼職巡查可能產(chǎn)生的“巡辦”權(quán)責(zé)不清、事項(xiàng)漏報(bào)虛報(bào)等弊端，吳江制定“巡辦分離”制度?！把厕k分離”制度就是巡查與執(zhí)法分離制度?！把病庇删W(wǎng)格巡查員專職落實(shí)，“辦”由網(wǎng)格長(zhǎng)協(xié)調(diào)解決，解決問題的層級(jí)越低，考核得分越高，所有流程依托平臺(tái)完成，全程留痕、智能考核?！把厕k分離”制度為“數(shù)字政府”管理制度體系奠定了基礎(chǔ)。

（二）“721”工作目標(biāo)

社會(huì)治理“721” 工作目標(biāo)：70%問題在網(wǎng)格內(nèi)通過服務(wù)管理解決，20%問題通過上推至上級(jí)網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)解決，10%問題通過綜合執(zhí)法解決。為保證“721” 工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，每個(gè)網(wǎng)格建立網(wǎng)格巡查員、人民調(diào)解員、村（社區(qū)）法律顧問、掛村（社區(qū)）法官“四位一體”的矛盾糾紛化解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)做到“小事不出格、大事不出村，難事不出鎮(zhèn)”。“721”工作目標(biāo)是吳江網(wǎng)格化建設(shè)的重要特色。它通過數(shù)字量化分清不同管理層級(jí)的邊界，從源頭上杜絕扯皮推諉現(xiàn)象，讓小網(wǎng)格“網(wǎng)”住大量社會(huì)治理問題，推動(dòng)末端治理向前段治理。

（三）“六個(gè)一”工作機(jī)制

“六個(gè)一”工作機(jī)制是指通過建立一張網(wǎng)格管治理、一個(gè)號(hào)碼管服務(wù)、一支隊(duì)伍管執(zhí)法、一個(gè)平臺(tái)管流程、一套機(jī)制管運(yùn)行、一個(gè)辦法管考核的“六個(gè)一”工作機(jī)制。它讓社會(huì)治理領(lǐng)域的問題“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間處置、第一時(shí)間解決”，全面提升了社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。重點(diǎn)抓好“一張網(wǎng)”構(gòu)建，著力密織“全時(shí)空布局、全要素匯集、全方位保障、全過程覆蓋”的基層社會(huì)治理一張大網(wǎng)，切實(shí)做到網(wǎng)格統(tǒng)一規(guī)劃、資源統(tǒng)一整合、人員統(tǒng)一配備、信息統(tǒng)一采集、服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

五、“人民為中心”價(jià)值評(píng)估體系驅(qū)動(dòng)善治生態(tài)建設(shè)

吳江智慧網(wǎng)格治理模式是以人民為中心，以“社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化與專業(yè)化”為理念，構(gòu)建起來的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)參與的多元化治理模式。整個(gè)治理理念、治理體系、治理結(jié)構(gòu)與治理主體都凸顯人民的利益、意愿與需求，有效破解傳統(tǒng)治理模式“重管控、封閉化、重行政化”的體制弊端，推動(dòng)了善治生態(tài)的形成。

（一）在戰(zhàn)略定位上，突出黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化服務(wù)為民

堅(jiān)持政治功能和社會(huì)治理功能統(tǒng)一原則，強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)，將黨的支部建到網(wǎng)格上。全區(qū)共設(shè)立3765個(gè)網(wǎng)格黨組織，發(fā)揮黨組織的堡壘作用和基層黨員的先鋒模范作用，發(fā)展緊密型網(wǎng)格志愿者3016名，創(chuàng)建網(wǎng)格化志愿服務(wù)品牌9個(gè)。

（二）在功能定位上，全要素網(wǎng)格與重難點(diǎn)工作并舉

既構(gòu)建“信息采集、便民服務(wù)、矛盾化解、隱患排查、治安防范” 等九大類“全要素網(wǎng)格”服務(wù)體系，又突出生產(chǎn)安全、公共安全、信訪穩(wěn)定、環(huán)境治理等重點(diǎn)難點(diǎn)問題和民眾急需要解決的問題。制定扎實(shí)穩(wěn)妥的工作思路：首先化解重點(diǎn)難點(diǎn)問題，然后逐步做精做實(shí)民生服務(wù)問題，堅(jiān)決反對(duì)形式主義與“做秀式”治理。

（三）在治理主體上，激發(fā)社會(huì)力量，推動(dòng)多元共治

堅(jiān)持“共建共治共享原則”，努力構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)參與的多元化治理模式；統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)各類資源，通過公建民營(yíng)、民辦公助、社企合作等途徑，引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織參與網(wǎng)格化社會(huì)治理；探索建立社區(qū)“智庫”，把網(wǎng)格內(nèi)有威望、有影響力、有專業(yè)技能的各類人才組織起來；將機(jī)構(gòu)改革延伸到網(wǎng)格上，轉(zhuǎn)變政府職能，通過政府購買服務(wù)等方式整合和培育網(wǎng)格志愿者、矛盾調(diào)解員等自治組織，作為網(wǎng)格巡查的有力補(bǔ)充，形成“專職+兼職”優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的網(wǎng)格共治力量，逐步實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的良性互動(dòng)，推動(dòng)善治生態(tài)形成。

下一步，吳江將堅(jiān)持網(wǎng)格化社會(huì)治理、聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)開發(fā)、綜合執(zhí)法體制改革集成推進(jìn)，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)治理重點(diǎn)工作的項(xiàng)目化管理，狠抓聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)實(shí)施方案的貫徹落實(shí)，全力提升社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化水平，打造社會(huì)治理共建共享、共治善治標(biāo)桿。