創(chuàng)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制
—— 永康市“龍山經(jīng)驗(yàn)”解析

◎向春玲 周愛民

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的加快，我國社會利益格局進(jìn)入深入調(diào)整時(shí)期，社會矛盾糾紛處于高發(fā)時(shí)期，人民群眾的利益訴求更加多元?；鶎由鐣艹尸F(xiàn)出糾紛主體多元化、利益訴求復(fù)雜化、糾紛類型多樣化等特點(diǎn)。特別是在征地拆遷、醫(yī)療衛(wèi)生、金融風(fēng)險(xiǎn)、勞動(dòng)爭議、醫(yī)患矛盾、環(huán)境污染等領(lǐng)域的矛盾糾紛大量上升，對現(xiàn)有的社會矛盾糾紛解決機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)[1]。例如,過去金華市永康法院年案件量不足萬件，2010年起逐年增長，至2014年收案已達(dá)21501件[2]，人均結(jié)案數(shù)在全省法院居于首位。這不僅使法官不堪重負(fù)，案多人少，矛盾難以化解。更為關(guān)鍵的是，一些本來能夠在基層得到解決的問題和矛盾沒有及時(shí)有效解決，失去最佳化解時(shí)機(jī)，反而日積月累，久而久之，小沖突變成大矛盾，甚至出現(xiàn)矛盾激化的現(xiàn)象，加劇了信訪和社會綜合治理的壓力。矛盾糾紛多元化、復(fù)雜化的新趨勢告訴我們，靠單一的矛盾糾紛解決途徑已經(jīng)無法滿足基層社會糾紛解決的需要，需要構(gòu)建和完善多元化的糾紛解決機(jī)制，需要整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種矛盾化解機(jī)制，形成功能互補(bǔ)、程序銜接的矛盾糾紛有效化解體系。

永康是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對比較快的地區(qū)。針對法院案件量爆發(fā)式增長，永康法院黨組提出“讓糾紛盡可能地化解在訴前，使案件盡可能地解決在庭前”的工作思路，要求各庭室特別是基層人民法庭要指導(dǎo)前移、功能前移、調(diào)解工作前移，緊緊依靠黨委，發(fā)動(dòng)群眾，發(fā)揮司法引領(lǐng)、推動(dòng)、保障的作用，去激活基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，暢通糾紛解決渠道。永康市委、政法委十分重視，決定在龍山法庭先試先行。龍山法庭通過激活基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，暢通糾紛解決渠道，探索形成了 “依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)、法庭靠前指導(dǎo)、發(fā)揮群眾力量、分層遞進(jìn)調(diào)解”的模式。隨著矛盾多元化解工作的深入開展，龍山法庭受理案件數(shù)量逐年下降。2013年，該庭受案806件，至2017年降為401件，下降了50.25%，并實(shí)現(xiàn)了涉訴案件零信訪[3]，形成了基層矛盾糾紛多元化解的“龍山經(jīng)驗(yàn)”。

一、“龍山經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵

為了解決好越來越多的群眾利益訴求，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，永康不斷探索社會治理新模式，采取分層遞進(jìn)、聯(lián)動(dòng)聯(lián)合調(diào)解、線上線下統(tǒng)籌調(diào)解等方式，形成了“大事不出鎮(zhèn)、小事不出村、矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”升級版。

(一)分層調(diào)解

1.村里網(wǎng)格調(diào)解。村里有糾紛，村網(wǎng)格員先調(diào)解。村建立黨建網(wǎng)格員模式，村支書是總網(wǎng)格長。村干部在不同網(wǎng)格中任網(wǎng)格長，而黨員和村民代表就是網(wǎng)格員。網(wǎng)格員生活在群眾之中，是群眾的一員，對村里群眾糾紛反應(yīng)最靈敏。他們的職責(zé)之一就是及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾、調(diào)解糾紛，為糾紛群眾評理、說事、解決問題，并協(xié)助法庭做好送達(dá)等工作?？梢哉f，村里的網(wǎng)格體系，是村矛盾糾紛調(diào)解的第一站，也是龍山法庭轄區(qū)內(nèi)分層遞進(jìn)過濾調(diào)解模式的基礎(chǔ)。這類擔(dān)負(fù)調(diào)解職責(zé)的網(wǎng)格員，在龍山法庭轄區(qū)內(nèi)的總數(shù)超過4000名。到2018年8月為止，網(wǎng)格員在訴前調(diào)解糾紛680余起，協(xié)助法庭送達(dá)400余起 。[4]

2.鎮(zhèn)矛盾糾紛多元化解中心調(diào)解。村里的網(wǎng)格員就地不能調(diào)解的糾紛，進(jìn)入鎮(zhèn)矛盾糾紛多元化解中心進(jìn)行調(diào)解。龍山法庭轄區(qū)內(nèi)的龍山鎮(zhèn)、西溪鎮(zhèn)黨委都出臺了《關(guān)于構(gòu)建矛盾糾紛多元化解工作的實(shí)施意見》等文件，并以鎮(zhèn)綜治中心為平臺，聯(lián)合公、檢、法、司、勞動(dòng)等部門率先設(shè)立矛盾糾紛調(diào)處中心。在矛盾糾紛多元化解中心設(shè)立法官調(diào)解室、心理咨詢室，人民調(diào)解員常駐調(diào)解室等。進(jìn)入鎮(zhèn)里的矛盾糾紛會根據(jù)糾紛的特點(diǎn)及性質(zhì)，分為一般矛盾、行業(yè)矛盾和復(fù)雜矛盾，分流到行業(yè)部門、派出所、檢察室、勞動(dòng)保障監(jiān)察所等部門先行調(diào)處；復(fù)雜疑難糾紛，則啟動(dòng)聯(lián)合調(diào)解程序。法庭在各個(gè)環(huán)節(jié)提供法律服務(wù)，必要時(shí)參與聯(lián)合調(diào)解。[5]

3.法庭調(diào)解。所有調(diào)解方式都未能調(diào)解的屬于可訴事項(xiàng)的糾紛，引導(dǎo)訴訟調(diào)解，法庭兜底。在這一過程中，法庭仍運(yùn)用立案調(diào)解等多種手段開展調(diào)解。2013年以來，總的庭前調(diào)解率達(dá)80%以上。對于確實(shí)無法調(diào)解的，則加快審理進(jìn)程。商事案件基本施行“三結(jié)束”制度，即“庭審結(jié)束、宣判結(jié)束和法律文書制作結(jié)束”，當(dāng)庭宣判率90.66%，盡最大可能高效定紛止?fàn)嶽6]。

（二）聯(lián)動(dòng)聯(lián)合調(diào)解

在大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)中，轄區(qū)司法所是大調(diào)解的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。龍山法庭指導(dǎo)司法所建立了“法治講習(xí)工作室”“青少年心理矯正工作室”“老李調(diào)解工作室”等特色調(diào)解室。根據(jù)群眾的不同糾紛特點(diǎn)，分流在不同的調(diào)節(jié)組織。各調(diào)解組織實(shí)行銜接聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)訴、調(diào)、裁一體化運(yùn)作。例如十九大開幕前夕，龍山法庭聯(lián)合西溪鎮(zhèn)政府、派出所、司法局、安監(jiān)等部門連夜成功調(diào)解了一起自建房工人意外墜樓身亡事件，當(dāng)場兌現(xiàn)賠償，避免了可能引發(fā)的纏訪、鬧訪危機(jī)，使問題化解在了基層、解決在了萌芽[7]。此外，2018年1月開始，龍山法庭創(chuàng)造性地開展“今日我當(dāng)值”活動(dòng)，由各村主職干部、治保調(diào)解主任及自愿報(bào)名的農(nóng)村黨員干部，以“進(jìn)法庭、聽庭審”與“值法庭、解糾紛”的形式，每日輪流到法庭當(dāng)值。2018年10月，就有184名村干部、鄉(xiāng)賢到法庭當(dāng)值，協(xié)助成功調(diào)解案件85件[8]，在基層治理中形成共建共治共享的社會治理格局。

（三）線上線下統(tǒng)籌調(diào)解

2018年，永康被確定為全省在線矛盾糾紛多元化解平臺（即ODR平臺）十大先行試點(diǎn)單位之一，也是金華市唯一先行上線運(yùn)行地區(qū)。永康法院為法庭配強(qiáng)配足人員設(shè)備，指定專人負(fù)責(zé)，將線上線下調(diào)解統(tǒng)籌結(jié)合起來，以“解紛不出戶”為目標(biāo)，讓群眾隨時(shí)隨地享受方便、快捷、高效的解紛服務(wù)。2018年2月1日試點(diǎn)上線運(yùn)行永康市 “在線矛盾糾紛多元化解平臺”。在這個(gè)平臺上，訴訟糾紛的當(dāng)事人只需在各自手機(jī)上或電腦登錄“在線矛盾糾紛多元化解平臺”，即ODR平臺，就可以進(jìn)行遠(yuǎn)程調(diào)解。法院干警和特邀調(diào)解員核實(shí)雙方當(dāng)事人身份后，通過視頻與雙方“面對面”進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解員接到糾紛調(diào)解申請后，會在3日內(nèi)聯(lián)系雙方組織調(diào)解，確定調(diào)解時(shí)間、方式等，并在30日內(nèi)完成糾紛調(diào)解。相比傳統(tǒng)的訴訟案件，時(shí)間縮短了不少。ODR平臺不僅將線下的糾紛解決模式搬到線上，還按照咨詢、評估、調(diào)解、仲裁、訴訟五大功能的順序逐級分層遞進(jìn)，涵蓋人民調(diào)解、綜治調(diào)解、法院特邀調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解、仲裁調(diào)解等調(diào)解專線。使矛盾糾紛不斷被過濾和分流，形成漏斗型的矛盾糾紛解決模式，最大程度先行化解糾紛，減少進(jìn)入訴訟程序的案件。在這個(gè)過程中，市民可以自主就近選擇調(diào)解員，也可以咨詢各種法律事宜[9]。真正做到“讓群眾少跑路”，也將糾紛化解在訴前，節(jié)省了司法資源，維護(hù)了社會穩(wěn)定。從2018年2月至8月底，永康已在線受理各類糾紛案件986件，調(diào)解成功673件，調(diào)解成功率達(dá)68.26% 。[10]

二、 “龍山經(jīng)驗(yàn) ”的啟示

“龍山經(jīng)驗(yàn)”是永康市人民法院以龍山法庭為試點(diǎn)，龍山鎮(zhèn)、西溪鎮(zhèn)黨委大力推進(jìn)的矛盾糾紛多元化解機(jī)制，也是永康法院將訴前調(diào)解與多元矛盾糾紛化解機(jī)制相結(jié)合的訴訟制度的改革探索?！褒埳浇?jīng)驗(yàn)”通過加強(qiáng)基層黨組織在矛盾化解中的核心和堡壘作用，充分發(fā)揮法庭的兜底作用，合理配置解決糾紛的社會資源，協(xié)調(diào)各方力量，切實(shí)把矛盾化解在基層[11]。其主要經(jīng)驗(yàn)和啟示表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）組織創(chuàng)新

習(xí)近平總書記在2019年1月14日中央政法工作會議上指出,要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能。“龍山經(jīng)驗(yàn)”的最大優(yōu)勢就是發(fā)揮了黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在市委、市政法委領(lǐng)導(dǎo)下, 永康市人民法院通過基層矛盾糾紛多元化解的頂層設(shè)計(jì)，將基層黨組織打造成為矛盾糾紛多元化解的戰(zhàn)斗堡壘。例如創(chuàng)建 “支部書記為網(wǎng)格長、村兩委成員為網(wǎng)格小組長、全體黨員與村民代表為網(wǎng)格員”的“網(wǎng)格黨建”治理模式，促成建立網(wǎng)格員調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮網(wǎng)格員及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾、調(diào)解糾紛、協(xié)助送達(dá)等工作中的積極作用。同時(shí)，龍山鎮(zhèn)黨委出臺了《關(guān)于組建基層五級治理團(tuán)隊(duì)深化矛盾糾紛多元化解工作的通知》，由黨委牽頭，在村企一級建立了基層五級治理團(tuán)隊(duì)：即紅星網(wǎng)格調(diào)解團(tuán)、紅色領(lǐng)軍調(diào)解團(tuán)、區(qū)域難題共商團(tuán)、紅色車間調(diào)解團(tuán)和矛盾糾紛多元化解機(jī)關(guān)聯(lián)盟，五個(gè)治理團(tuán)隊(duì)充實(shí)了基層治調(diào)力量[11]。這些措施充分釋放了農(nóng)村網(wǎng)格黨員干部的潛力，增強(qiáng)了他們積極化解群眾的矛盾糾紛責(zé)任感，進(jìn)一步降低糾紛成訴率，維護(hù)了基層的和諧穩(wěn)定。

（二）機(jī)制創(chuàng)新

從“獨(dú)角戲”到“大合唱”。黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局。在社會治理主體上就是要實(shí)現(xiàn)由政府部門、司法部門單打獨(dú)斗到社會各界廣泛參與、共同推動(dòng)社會治理方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社會治理主體多元化。實(shí)現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。特別是在社會矛盾主體多元化、性質(zhì)復(fù)雜化的今天，更要在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，積極發(fā)動(dòng)和整合社會各種力量參與矛盾化解。永康法院在推進(jìn)矛盾糾紛“庭前化解”過程中，整合了基層黨組織、政府部門和民間社會組織各種力量，構(gòu)建多元化矛盾糾紛化解機(jī)制，是具有中國特色的基層社會治理創(chuàng)新。

從末端管理到源頭治理。面對群眾矛盾糾紛不斷增多的新形勢，龍山法庭轉(zhuǎn)變以往坐等群眾上門訴訟的被動(dòng)工作方式，變坐堂問案為主動(dòng)進(jìn)村進(jìn)企進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使法庭功能前移；協(xié)調(diào)各方力量，把矛盾糾紛化解在基層，推動(dòng)法治、自治、德治“三治”融合發(fā)展。同時(shí)，強(qiáng)化基層民主法治建設(shè)，提升村（居）民遵紀(jì)守法、學(xué)法用法意識。在自治方面，加強(qiáng)村務(wù)民主協(xié)商，健全村級議事決策機(jī)制，成立百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會等民主協(xié)商組織，加強(qiáng)村（居）民自我教育、自我管理、自我服務(wù)。在德治方面，利用村文化禮堂開展陣地宣傳，開展美麗家庭、好婆媳等道德榜樣評選活動(dòng)，推動(dòng)“家規(guī)家訓(xùn)”上墻公開，倡導(dǎo)良好家規(guī)家風(fēng)，引領(lǐng)村（居）民崇尚“真善美”。

從單一調(diào)解到多元化解。我國民事訴訟糾紛的調(diào)解大體上可分為訴中和訴前調(diào)解,無論哪種方式的調(diào)解, 其解紛主體依然是法院的調(diào)解機(jī)構(gòu)或法官。這顯然無法應(yīng)對社會上日益增多的訴訟現(xiàn)象，原有的調(diào)解方式越來越無法滿足民眾日益增長的司法需求。構(gòu)建以法院為主導(dǎo)、社會各方力量參與的多元化糾紛解決機(jī)制,可以減少群眾訴訟成本，有效緩解社會矛盾；又能最大限度地回應(yīng)社會與群眾對糾紛解決路徑的不同需求，減少進(jìn)入法院的案件數(shù)量,解決“案多人少”的矛盾。“龍山經(jīng)驗(yàn)”在司法調(diào)解基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與人民調(diào)解、行政調(diào)解、信訪調(diào)解的聯(lián)動(dòng)，整合多種資源，構(gòu)建“分層調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解、在線調(diào)解”多元化糾紛解決體系，有力地促進(jìn)社會力量參與糾紛解決, 提高解決基層治理糾紛的能力和水平,讓群眾及時(shí)有效地感受矛盾糾紛調(diào)解的公平和正義。在未來的發(fā)展中，需要積極探索采用政府購買服務(wù)的方式，吸納法律服務(wù)、司法鑒定、保險(xiǎn)理賠等第三方機(jī)構(gòu)參與推進(jìn)矛盾糾紛聯(lián)合化解。同時(shí)，建立和完善相關(guān)的制度，鼓勵(lì)、支持和規(guī)范民間第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（三）理念創(chuàng)新

我國基層社會是一個(gè)熟人社會，特點(diǎn)是由血緣和地緣關(guān)系結(jié)成的面對面、低頭不見抬頭見的人際關(guān)系，是人們社會關(guān)系中最為初級的關(guān)系，也是很重要的關(guān)系。在人情社會里，家庭之間、鄰里之間發(fā)生矛盾和糾紛后，往往希望糾紛能迅速解決而又不傷和氣，而將糾紛訴諸法院，通常被認(rèn)為是關(guān)系破裂的標(biāo)志。實(shí)際上，社會治理的手段和方式多種多樣。不同的階段，不同的地域空間，人們的社會治理手段是不一樣的。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村熟人社會，通過調(diào)解化解矛盾的辦法相對有效；而在現(xiàn)代社會，社會流動(dòng)加快，在越來越大的社會空間里，人們成為陌生人，一些人突破道德底線，因此法治的作用更為有效。所以，龍山法庭通過創(chuàng)建庭前調(diào)解制度，就是從訴訟立法上將人民調(diào)解設(shè)為某些特定類型民事糾紛的訴訟前置程序。即這些類型案件的解決施行“先調(diào)后訴”。例如日常生活中經(jīng)常發(fā)生的婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、侵權(quán)責(zé)任糾紛、民家借貸等一般合同糾紛、勞動(dòng)爭議糾紛、小額訴訟糾紛等較為容易通過調(diào)解方式解決；家庭成員之間的糾紛，通過調(diào)解方式有利于家庭成員之間關(guān)系的緩和與恢復(fù)；有的是熟人之間的糾紛，也具有一定的調(diào)解基礎(chǔ)[12]。初步建立調(diào)解前置程序，把群眾的矛盾化解在庭前、化解在訴前，既有效化解了矛盾，又有效地維護(hù)了群眾的私人關(guān)系，增進(jìn)基層社會的團(tuán)結(jié)和長期的和諧。

[注 釋]

[1]賀寧.構(gòu)建和完善多元化矛盾解決機(jī)制[C]//新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的法律問題研究——第十屆中部崛起法治論壇論文集.2017.

[2]孟煥良,王美姿,葉子瑩.收案“水漲船不高”“龍山模式”奧秘何在？[N].人民法院報(bào),2018-09-03(5).

[3]李占國.堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，構(gòu)建基層糾紛解決新體系——關(guān)于永康“龍山經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)研報(bào)告[N].浙江日報(bào),2018-12-10(6).

[4]李聶， 王美姿.探尋‘龍山經(jīng)驗(yàn)’ 永康法院龍山法庭案件量五年減半[N].金華日報(bào),2018-08-07.

[5]來自于2018年8月初在永康調(diào)研政府部門提供的材料。

[6][7][11]陳東升, 毛飛.永康法院龍山法庭開創(chuàng)矛盾多元化解與案件逐年減少雙贏新局面[N].金華日報(bào),2018-06-22.

[8]踐行金華精神 打贏九場硬戰(zhàn) 永康龍山法庭：探索基層矛盾糾紛多元化解的“龍山經(jīng)驗(yàn)”[EB/OL].（2018-10-24）.https：//www.jinhua.com.cn/app/news/jinhua/2018-10-24/426253.html

[9]余美娜.金華：永康矛盾糾紛多元化解平臺上線[N].金華日報(bào).2018-02-05.

[10]童闐韜,余菡.金華推廣在線矛盾糾紛多元化解平臺[N].金華日報(bào).2018-09-26.

[12]徐炳煊, 莊治國. 調(diào)解前置：多元化糾紛解決機(jī)制的優(yōu)化路徑選擇[J]. 延邊大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版), 2017(05)：80-86+144.