黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的實(shí)踐探索和理論啟示
—— 北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革研究

◎中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)課題組

北京市為推進(jìn)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化，聚焦超大城市基層治理，全面推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革實(shí)踐，推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新。這是一項(xiàng)關(guān)系北京全局的重要改革。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)課題組認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想以及視察北京重要講話精神，先后參加3次調(diào)度會(huì)，走訪8個(gè)區(qū)，深入32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)57個(gè)社區(qū)村莊采訪座談，形成一系列理論和實(shí)踐研究成果。課題組全面分析北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革的起因、過程、具體做法、主要成效和基本模式，著重從理論層面探討總結(jié)超大城市基層治理的經(jīng)驗(yàn)和啟示，重點(diǎn)探尋新形勢(shì)下黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的基本規(guī)律。初步認(rèn)識(shí)到，“吹哨報(bào)到”作為一種比喻，是具有中國(guó)特色、時(shí)代特征、首都特點(diǎn)的城市基層治理改革實(shí)踐。從本質(zhì)上說，是在探索黨領(lǐng)導(dǎo)城市基層社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)形式，探索城市基層治理現(xiàn)代化的基本道路，在理論和實(shí)踐上都有重要的參考和借鑒意義。

一、主要做法：從基層創(chuàng)造到全面改革

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”作為北京城市基層治理的一項(xiàng)重大改革，來(lái)自基層的創(chuàng)造，源于實(shí)踐的探索。2016年5月15日，平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)發(fā)生非法盜采金礦的礦難，造成6亡1傷的慘劇。類似這種非法盜采金礦、偷挖砂石等事件多年來(lái)屢禁不止。為有效解決此類治理難題，平谷區(qū)委、區(qū)政府針對(duì)解決過程中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責(zé)任權(quán)力不匹配、協(xié)同機(jī)制不完善”的問題，將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦發(fā)現(xiàn)問題，就召集國(guó)土、環(huán)保等相關(guān)部門執(zhí)法人員及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)職責(zé)采取執(zhí)法措施，不到位就問責(zé)，“事不完、人不走”。這種做法被概括為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”。隨后平谷區(qū)逐步形成“三協(xié)同聯(lián)合執(zhí)法”，“9+X權(quán)力清單”等工作機(jī)制，有效克服了部門職責(zé)不清、相互推諉的弊端，使違章違建、安全生產(chǎn)等重點(diǎn)難點(diǎn)問題治理取得了明顯成效。

平谷區(qū)的探索引起北京市委、市政府的高度關(guān)注。2018年2月，市委在總結(jié)平谷區(qū)和其他各區(qū)基層治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”總結(jié)提升為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”。同時(shí)由辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》（京辦發(fā)〔2018〕6號(hào)），提出了加強(qiáng)黨對(duì)街鄉(xiāng)工作的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)管理體制改革、完善基層考核評(píng)價(jià)制度等14項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，圍繞改革重點(diǎn)任務(wù)確定了169個(gè)基層治理試點(diǎn)，提出了基層治理體系改革的綜合方案。一年多來(lái)，各區(qū)在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從基層治理實(shí)際出發(fā)，突出問題導(dǎo)向，改革完善基層治理體制機(jī)制，探索了一整套管用有效的治理方式和方法，提升了街鄉(xiāng)綜合治理能力，破解了多年沒有解決的治理“頑疾”，找到了一條黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理基層社會(huì)的實(shí)現(xiàn)路徑。

通觀改革的全過程，可以看出“吹哨報(bào)到”改革內(nèi)涵豐富，改革目標(biāo)之高、涉及領(lǐng)域之廣、推進(jìn)力度之強(qiáng)、匯集資源之厚，探索經(jīng)驗(yàn)之多，治理成效之大，集中體現(xiàn)了首都人基層治理創(chuàng)新的智慧。

（一）從破解難題入手

北京市改革堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，著力形成到基層一線解決問題的機(jī)制。蔡奇同志強(qiáng)調(diào)，“吹哨報(bào)到是奔著解決問題去的，要堅(jiān)持民有所呼、我有所應(yīng)，立足于基層治理的需要，著力解決群眾身邊難事，注重取得實(shí)實(shí)在在的成效。”在實(shí)踐中，他們推動(dòng)街鄉(xiāng)干部走進(jìn)群眾貼近群眾，抓住群眾身邊的難事、煩事、操心事，看準(zhǔn)治理堵點(diǎn)，感受百姓痛點(diǎn)，圍繞問題找對(duì)策，圍繞對(duì)策抓落實(shí)，實(shí)現(xiàn)治理重心下移、力量下沉、資源下放，使“吹哨”更快更準(zhǔn)、更有針對(duì)性。

一是梳理治理難題。市委要求各區(qū)圍繞市民最關(guān)心的問題，在找準(zhǔn)難題、明確重點(diǎn)、依法處置前提下吹好哨，切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的“沒人管”的問題，并把是否解決了問題、增強(qiáng)了群眾的獲得感，作為衡量“吹哨報(bào)到”工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。平谷區(qū)組織18個(gè)街鄉(xiāng)梳理本轄區(qū)內(nèi)問題清單220項(xiàng)，形成《平谷區(qū)街鄉(xiāng)問題清單匯總》，為街鄉(xiāng)治理提供問題導(dǎo)向。西城區(qū)組織“進(jìn)千門走萬(wàn)戶”行動(dòng)，形成收集問題、反映民意、督察督辦的完整閉環(huán)，確保事事有回音、件件有落實(shí)。

二是構(gòu)建快速響應(yīng)機(jī)制。群眾的訴求就是哨聲，來(lái)自基層一線的“哨聲”一響，政府部門就要快速響應(yīng)，有效解決群眾訴求。改革的目的，就是使回應(yīng)群眾的需求更快更準(zhǔn)、更有針對(duì)性，辦好群眾家門口的事。在吹哨報(bào)到工作中，蔡奇同志明確指出，當(dāng)前重點(diǎn)要圍繞執(zhí)法難題、重點(diǎn)工作、應(yīng)急處置三個(gè)方面吹好哨，為吹哨報(bào)到明確了方向。石景山區(qū)探索建立“三級(jí)吹哨、三級(jí)聯(lián)動(dòng)、三級(jí)響應(yīng)”機(jī)制?！吧谠础敝饕獊?lái)自三個(gè)層次：一是通過12345熱線及時(shí)收集反饋信息；二是通過協(xié)管員把問題反饋到城管執(zhí)法中心；三是通過“老街坊議事廳”民主協(xié)商收集意見。

（二）從體制創(chuàng)新突破

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“城市管理中的一些問題，主要原因在于體制機(jī)制不順，因此必須通過深化改革來(lái)解決”。北京針對(duì)街鄉(xiāng)基層治理中條塊分割、權(quán)責(zé)不清、資源不足、機(jī)制僵化和治理力量分散、聯(lián)動(dòng)效應(yīng)不高、制度空轉(zhuǎn)等突出問題，牢牢抓住理順“條塊關(guān)系”這個(gè)牛鼻子，構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同、簡(jiǎn)約高效的街鄉(xiāng)管理體制。

一是優(yōu)化街鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置。北京按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則和“對(duì)上對(duì)口”、方便居民的工作要求，設(shè)置街道黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如東城區(qū)將街道機(jī)構(gòu)調(diào)整為“六部一隊(duì)四中心”?！傲俊笔蔷C合保障部、黨群工作部、社區(qū)建設(shè)部、民生保障部、社區(qū)平安部、城市管理部；“一隊(duì)”是街道綜合執(zhí)法隊(duì)；“四中心”是黨建服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)中心、網(wǎng)格化服務(wù)管理中心。新成立的部門由原街道科室整合而成，對(duì)上可以分別對(duì)應(yīng)區(qū)級(jí)多個(gè)部門，對(duì)下可以更好地形成合力、共享資源、整合工作流程，為群眾提供更便捷優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

二是建立街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基層治理協(xié)同運(yùn)作。針對(duì)街鄉(xiāng)基層執(zhí)法力量相對(duì)分散、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠等問題，北京在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立全鏈條實(shí)體化綜合執(zhí)法中心，強(qiáng)化街鄉(xiāng)在執(zhí)法事項(xiàng)上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，形成執(zhí)法部門與街鄉(xiāng)政府在執(zhí)法管理方面的合力，用足用好整體行政權(quán)力，讓治理體系和制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。公安、消防、城管、工商、交通、食品藥品監(jiān)管等部門執(zhí)法力量到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，將人員、責(zé)任、工作機(jī)制、工作場(chǎng)地相對(duì)固化，推動(dòng)執(zhí)法力量下到基層綜合執(zhí)法。目前，街鄉(xiāng)普遍采用“1+5+N”模式，即1個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)；公安、消防、交通、工商、食藥等5個(gè)部門常駐1～2人；房管、規(guī)劃國(guó)土、園林、文化等部門明確專人負(fù)責(zé)隨叫隨到，確保職能部門執(zhí)法力量在街鄉(xiāng)聚合發(fā)揮職能。平谷區(qū)建立“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈模式”，形成發(fā)現(xiàn)違法、組織調(diào)度、查處違法、增強(qiáng)效果的全鏈條問題解決機(jī)制。他們起草制定《平谷綜合執(zhí)法工作規(guī)則》，解決發(fā)現(xiàn)違法后的指揮調(diào)度問題，解決多個(gè)部門綜合執(zhí)法的協(xié)作問題，解決查處違法后基層治理的常態(tài)化等問題；指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及執(zhí)法部門按情形分類實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法，并對(duì)執(zhí)法效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，根治了基層執(zhí)法“老大難”頑疾?；鶎油痉从常叭诉€是那些人，事還是那些事，通過機(jī)制的變化，效果完全不同了?！?/p>

三是構(gòu)建基層治理保障體系，有效整合各方力量。 面對(duì)城市基層治理缺人才、缺資金等現(xiàn)狀，北京統(tǒng)籌治理資源，探索資源保障機(jī)制，切實(shí)保證基層治理有人才、有資金，形成基層治理的良性循環(huán)。

無(wú)論什么治理體系，最終要靠人來(lái)運(yùn)作。“吹哨報(bào)到”改革中，北京探索實(shí)施機(jī)關(guān)干部“下沉工程”，鼓勵(lì)更多的優(yōu)秀人才留在基層，解決人才“進(jìn)不來(lái)，留不住，干不好”的難題。如建立社區(qū)專員制度。首批選派141名社區(qū)專員，作為派駐到社區(qū)的專職干部，主要從街道優(yōu)秀正科級(jí)實(shí)職干部中選派?！吧鐓^(qū)專員”編制在街道、崗位在社區(qū)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)黨委、居委會(huì)工作，和社區(qū)干部一起發(fā)現(xiàn)梳理協(xié)調(diào)解決問題。再如推行街巷長(zhǎng)制。全市在近5000條大街、1.4萬(wàn)條小巷，選派街巷長(zhǎng)1.49萬(wàn)名。街巷長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)街巷環(huán)境整治、文明創(chuàng)建等工作。街長(zhǎng)一般由街道處級(jí)干部兼任。巷長(zhǎng)一般由街道科級(jí)干部和站所負(fù)責(zé)人兼任。街巷長(zhǎng)姓名、職責(zé)、聯(lián)系方式等向社會(huì)公布，除完成機(jī)關(guān)本職工作外，要拿出足夠時(shí)間察民情聽民意解民憂。他們還通過建立日巡、周查、月評(píng)制度，督促街巷長(zhǎng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問題，隨時(shí)隨地出現(xiàn)在群眾身邊，辦好群眾家門口的事。針對(duì)基層社會(huì)治理大量聘用的協(xié)管員人員存在的構(gòu)成復(fù)雜、職責(zé)不明確、隊(duì)伍管理混亂等問題，按照試點(diǎn)先行、分類分批實(shí)施的思路，建立市級(jí)總體統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)部門招錄培訓(xùn)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理使用的管理機(jī)制。同時(shí)完善人員招錄、使用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、工資福利等配套政策，進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化能力。

北京為打造新的基層社會(huì)治理模式，使街道社區(qū)有能力解決實(shí)際問題，全面提高經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在西城區(qū)、石景山區(qū)、東城區(qū)開展強(qiáng)化街道經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的試點(diǎn)。如石景山區(qū)為提高資金使用效率，將社區(qū)基層黨組織服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)、社區(qū)公益金等各渠道資金統(tǒng)一整合打包，設(shè)立每年8000萬(wàn)元的“社區(qū)黨建統(tǒng)領(lǐng)服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)”。與此同時(shí)，建立每年2000萬(wàn)元的“兩新”組織黨建經(jīng)費(fèi)；為每個(gè)街道每年設(shè)立1000萬(wàn)元民生家園建設(shè)資金，作為街道自主經(jīng)費(fèi)，專門解決居民房前屋后的問題；為每個(gè)社區(qū)每年提供50萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)。

（三）把群眾放在主體地位

北京把提升群眾滿意度、滿足人民群眾對(duì)美好生活的新期待作為基層治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，同時(shí)強(qiáng)化“人民城市人民管”的理念，支持和保證各類經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織和廣大居民等社會(huì)力量有序參與社會(huì)治理，努力構(gòu)建共建共享的社會(huì)治理格局，打造了“小巷管家”“老街坊”“朝陽(yáng)群眾”“西城大媽”，東城“花友會(huì)”等群眾自治的品牌，提升了城市治理能力，也改變了“政府干、群眾看”的尷尬局面。舉例來(lái)說：

“小巷管家”。東城區(qū)龍?zhí)督值栏淖儌鹘y(tǒng)的自上而下的街區(qū)治理模式，招募社區(qū)黨員、群眾任職“小巷管家”。居民“自己的事兒自己管、自己想、自己做”，增加了居民的社區(qū)自治意識(shí)和家園歸屬感，逐步把公眾、社會(huì)組織和黨委政府的關(guān)系從“你和我”變成“我們”，居民也從“站看著”變?yōu)椤案伞薄?/p>

“老街坊議事廳”。石景山區(qū)組建以黨員為骨干、廣大居民共同參與社區(qū)治理的開放性群眾組織——“老街坊”。近萬(wàn)名“老街坊”們自覺融入社會(huì)治理、公共事務(wù)和公益事業(yè)中，依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，帶頭自拆、勸拆、助拆，順利拆除1萬(wàn)余處社區(qū)違法建筑，完成了“無(wú)違建社區(qū)”創(chuàng)建任務(wù)?！袄辖址弧眰冞€扮演著社區(qū)宣傳員、調(diào)解員、應(yīng)急員、監(jiān)督員等角色，最大程度地發(fā)揮居民的作用，提高了社區(qū)治理水平。

二、改革主線：把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理的始終

黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史使命?！按瞪趫?bào)到”改革全面構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)超大城市基層治理體系，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為一條主線貫穿改革的全過程。這是改革的主要目的和主題，也是改革實(shí)踐的指導(dǎo)思想和根本原則。在實(shí)踐中，創(chuàng)造了許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法，形成一整套有參考價(jià)值的工作思路。

（一）構(gòu)建黨政協(xié)同的基層治理領(lǐng)導(dǎo)體制

根據(jù)習(xí)近平總書記“在各類基層組織中，黨組織是核心”“加強(qiáng)基層組織建設(shè)，重點(diǎn)是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)”的要求，鑒于新時(shí)期首都基層治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)存在“缺位”或被“架空”的現(xiàn)象，政府部門存在“條塊不清晰、條塊不結(jié)合”和“多龍治水”“推諉扯皮”的亂象，北京以城市管理體制改革為切入口，在區(qū)級(jí)層面推動(dòng)建立黨政協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一管理社會(huì)治理相關(guān)職能部門。石景山區(qū)委成立城市管理工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱城管工委），領(lǐng)導(dǎo)區(qū)城管委、環(huán)保局、園林綠化局、城管執(zhí)法局、城管監(jiān)督指揮中心、環(huán)衛(wèi)中心、民防（地震）局等城市管理系統(tǒng)各單位黨組織。城管工委與城管委合署辦公，發(fā)揮黨、政兩方面合力，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指揮城市管理各項(xiàng)工作，確立了黨組織集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地位，克服了政府部門與屬地之間的隔閡，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，增強(qiáng)了政府公信力和執(zhí)行力，從而達(dá)到有效運(yùn)行治權(quán)的目標(biāo)。

（二）強(qiáng)化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)作用

街鄉(xiāng)處于城市治理一線，離群眾最近，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶?！按瞪趫?bào)道”改革的關(guān)鍵就是抓住街鄉(xiāng)，突出強(qiáng)調(diào)街鄉(xiāng)在城市治理體系中的基礎(chǔ)地位。為推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，北京以“賦權(quán)、增效、強(qiáng)能、減負(fù)”為抓手，明確街鄉(xiāng)和部門的權(quán)責(zé)邊界，授予街鄉(xiāng)黨委、政府協(xié)同多部門統(tǒng)籌解決問題的建議權(quán)、綜合調(diào)度權(quán)等權(quán)力，不斷強(qiáng)化街鄉(xiāng)黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

一是為街鄉(xiāng)明責(zé)，使其“吹哨”有據(jù)。確立《北京市街道黨工委和辦事處職能清單》，明確規(guī)定街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務(wù)。同時(shí)規(guī)定黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、綜合保障等6個(gè)板塊111項(xiàng)街道職責(zé)任務(wù)。制定15項(xiàng)32個(gè)問題的“吹哨報(bào)到”專項(xiàng)清單，劃定街鄉(xiāng)“吹哨”范圍，規(guī)范部門“報(bào)到”行為。其中，街道作為主體承擔(dān)的占24%。其他均為協(xié)助參與。目前正在擬定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)清單。通過理順和明確職責(zé)，使街鄉(xiāng)把該吹的“哨”吹到位。

二是向街鄉(xiāng)賦權(quán)，使其“吹哨”有力。針對(duì)街鄉(xiāng)在城市基層治理工作中職責(zé)不斷疊加、長(zhǎng)期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、難以聚焦主責(zé)主業(yè)的狀況，北京印發(fā)《關(guān)于落實(shí)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職權(quán)的指導(dǎo)意見》。重點(diǎn)落實(shí)街鄉(xiāng)黨（工）委三方面的權(quán)力：其一，轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、重大事項(xiàng)的建議權(quán)；其二，多部門協(xié)同解決問題和統(tǒng)籌事項(xiàng)的綜合調(diào)度權(quán)；其三，對(duì)職能部門派出機(jī)構(gòu)工作情況的考核權(quán)，以及對(duì)相關(guān)人員的工作考評(píng)和任命、調(diào)度和獎(jiǎng)懲的建議權(quán)。此外，還積極推動(dòng)制定《街道辦事處條例》，進(jìn)一步明確街道“派出機(jī)關(guān)”的基本屬性和具體內(nèi)涵；明確街道辦事處代表黨委政府綜合統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)社會(huì)治理的職能；明確街道不是區(qū)政府職能部門的下屬機(jī)關(guān)，不能充當(dāng)職能部門的“腿”，不受區(qū)政府職能部門的任意調(diào)遣。通過以上措施，推動(dòng)改善條塊關(guān)系，明確劃分市、區(qū)、街鄉(xiāng)的事權(quán)，切實(shí)增強(qiáng)街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

三是為社區(qū)減負(fù)，使其“吹哨”有能。北京一邊做加法，給街鄉(xiāng)賦權(quán)強(qiáng)能，提升社區(qū)村居干部的綜合能力；一邊做減法，為社區(qū)減負(fù)，提升基層治理的效能。社區(qū)是城市基層治理的最基層組織，是社會(huì)治理的神經(jīng)末梢，是創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)基層建設(shè)的基礎(chǔ)所在。北京市把“街鄉(xiāng)吹哨”工作擴(kuò)展到社區(qū)（村）層面，著力調(diào)動(dòng)社區(qū)（村）在基層治理中的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。市民政局起草了《社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入發(fā)文聯(lián)審制度》，各區(qū)縣普遍開展社區(qū)職責(zé)事項(xiàng)專項(xiàng)梳理，全面取消街道招商引資、協(xié)稅護(hù)稅等職能；依法取消在社區(qū)開展的評(píng)比達(dá)標(biāo)和示范創(chuàng)建項(xiàng)目；對(duì)不應(yīng)由社區(qū)承擔(dān)的各項(xiàng)工作事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)清理整治，確需承擔(dān)的也應(yīng)該由部門購(gòu)買服務(wù)。他們嚴(yán)格社區(qū)工作準(zhǔn)入事項(xiàng)，讓社區(qū)辦社區(qū)的事情，倒逼街鄉(xiāng)社區(qū)基層黨組織回歸“服務(wù)群眾”的本源。比如西城區(qū)各街道普遍建立社區(qū)黨組織書記“吹哨”、街道科站隊(duì)所“報(bào)到”機(jī)制；展覽路街道探索建立社區(qū)綜合治理工作站，科站隊(duì)所派專員駐守，保證隨叫隨到解決問題，實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)”。

（三）創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制

首都城市基層治理工作千頭萬(wàn)緒，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，不是空洞的抽象的，需要一整套具體的機(jī)制設(shè)計(jì)。正如蔡奇同志所說，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”不是一句口號(hào)，而是一種機(jī)制。要構(gòu)建有效的黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理體系，必須構(gòu)建系統(tǒng)的治理機(jī)制。主要內(nèi)容包括：以問題為導(dǎo)向的發(fā)現(xiàn)問題和有效化解問題的系統(tǒng)治理機(jī)制；以根治基層執(zhí)法頑疾為目標(biāo)的公正執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、綜合執(zhí)法機(jī)制；以精簡(jiǎn)高效為原則的人才隊(duì)伍、資金資源整合配備機(jī)制；以對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)統(tǒng)一為原則的科學(xué)考核評(píng)價(jià)體制；以權(quán)責(zé)統(tǒng)一為法則的責(zé)任追究機(jī)制等。這里，特別要肯定的：

一是黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的機(jī)制法治化、制度化。黨領(lǐng)導(dǎo)首都基層治理，從根本上說是以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的基層治理管理體制，從而達(dá)到有效運(yùn)行治權(quán)的目標(biāo)。問題在于面對(duì)現(xiàn)有體制、制度、法律框架，如何通過一系列有效的治理變革，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，全面提升政府的治理能力。否則，黨領(lǐng)導(dǎo)城市基層治理就是一句空話。北京抓住街鄉(xiāng)體制機(jī)制這個(gè)困擾基層治理的主要“瓶頸”為改革突破口，通過制定各種條例和規(guī)定，發(fā)揮黨的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和號(hào)召力，整合各方社會(huì)力量，調(diào)整和完善條塊關(guān)系，打通基層治理的“血脈經(jīng)絡(luò)”，為實(shí)現(xiàn)法治德治共治精治提供法律和制度保障。實(shí)踐表明，這抓住了社會(huì)治理的主要矛盾和矛盾的主要方面，抓到了超大城市復(fù)雜治理工作的點(diǎn)子上，進(jìn)而帶動(dòng)了社會(huì)治理的全局。用一些基層干部的話說，“關(guān)鍵在于制度管用而不在多。人還是那些人，事還是那些事，體制機(jī)制變了，治理效果完全不一樣?！?/p>

二是考核評(píng)價(jià)機(jī)制科學(xué)化、規(guī)范化?？己嗽u(píng)價(jià)是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為的標(biāo)尺，也是激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的好方法，必須形成敢于擔(dān)當(dāng)、對(duì)群眾負(fù)責(zé)的工作導(dǎo)向。北京取消職能部門直接考核街道的做法，同時(shí)強(qiáng)化街道對(duì)政府部門的綜合考評(píng)，建立由街鄉(xiāng)黨(工)委牽頭,對(duì)社區(qū)(村)、街鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、區(qū)政府職能部門及其派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類考評(píng)的制度，將街鄉(xiāng)對(duì)區(qū)政府職能部門及其派出機(jī)構(gòu)的考評(píng)權(quán)重提高至三分之一左右。黨和政府工作做得好不好，部門、街鄉(xiāng)和社區(qū)是答卷人，人民群眾是閱卷人。北京對(duì)街道考核由區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)籌各方進(jìn)行，實(shí)行自下而上與自上而下的考評(píng)結(jié)合。在考評(píng)和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制上堅(jiān)持基層導(dǎo)向、民意導(dǎo)向?？己嗽u(píng)價(jià)結(jié)果與部門和干部的“票子、帽子、位子”掛鉤，樹立了忠誠(chéng)擔(dān)當(dāng)、事業(yè)為上的鮮明導(dǎo)向，引導(dǎo)、鼓勵(lì)了干部在破解基層社會(huì)治理中種種難題的過程中有擔(dān)當(dāng)有作為。

三、理論啟示：找到了一條黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的思路和實(shí)現(xiàn)形式

從總體上看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革已經(jīng)取得了一些階段性的成效。所謂“吹哨”，體現(xiàn)的是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。所謂“報(bào)到”，體現(xiàn)的是各種社會(huì)治理力量在黨的統(tǒng)領(lǐng)下形成的合力?！按瞪趫?bào)到”改革，實(shí)質(zhì)就是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把政府、社會(huì)和個(gè)人各類社會(huì)治理主體結(jié)合到一起，把不同主體的治理活動(dòng)整合到一起，把各種治理資源、治理功能聚集到一起，形成超大城市基層社會(huì)治理的執(zhí)行能力、回應(yīng)能力、整合能力、協(xié)同能力，解決人民群眾關(guān)注的實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理。也就是說，“吹哨報(bào)到”改革回答了為什么要加強(qiáng)黨對(duì)城市基層治理的領(lǐng)導(dǎo)、探索了黨如何領(lǐng)導(dǎo)基層治理等一系列理論和現(xiàn)實(shí)問題。深入探析北京改革的實(shí)踐軌跡，不僅可以深化對(duì)城市發(fā)展規(guī)律和治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)，而且可以追尋到一條黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的理論邏輯和實(shí)現(xiàn)路徑。概括地說，就是“黨領(lǐng)民治、統(tǒng)領(lǐng)共治、四治融合、引領(lǐng)善治”。

（一）黨領(lǐng)民治

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革實(shí)踐的全過程，始終堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的基本思路是既堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，又注重讓人民群眾廣泛參與。在這里，社會(huì)治理的主體是人民群眾，黨是社會(huì)治理主體的領(lǐng)導(dǎo)核心和主導(dǎo)力量。一句話，就是黨領(lǐng)民治。黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的根本目的是維護(hù)人民的根本利益，體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的根本價(jià)值取向。實(shí)踐中，黨在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上讓人民群眾廣泛參與社會(huì)治理。人民的事情由黨和人民協(xié)商辦理，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主；黨組織建立基層治理響應(yīng)機(jī)制，堅(jiān)持民有所呼我有所應(yīng)；基層治理評(píng)判權(quán)交給群眾，堅(jiān)持以人民群眾滿意為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理不是大包大攬，而是要激發(fā)人民參與社會(huì)治理的積極性和創(chuàng)造性，防止出現(xiàn)“政府干、群眾看，政府很努力、群眾不認(rèn)同”的現(xiàn)象。

（二）統(tǒng)領(lǐng)共治

透過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革實(shí)踐可以看出，黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理其實(shí)就是各種社會(huì)治理主體在黨組織集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下共同參與治理。黨組織在基層治理中總攬全局、統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)各方，吹的是總哨。政府部門依法處理社會(huì)事務(wù)和具體問題，吹的是依法辦事的哨；社會(huì)組織依據(jù)規(guī)章進(jìn)行自我服務(wù)和管理，吹的是民主自治的哨；社區(qū)居民有序參與社會(huì)服務(wù)和治理，吹的是公民廣泛參與治理的哨。以上各種主體都有參與基層治理的權(quán)力，共同點(diǎn)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法依規(guī)參與治理活動(dòng)。黨組織發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)把不同主體的治理活動(dòng)整合到一起，把各種治理資源配置到一起，把各種治理功能聚集到一起，形成“一核多元”、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的基層治理體系。這既符合共同治理社會(huì)的規(guī)則，也符合首都基層治理的實(shí)際。

（三）四治融合

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革明確提出“共治法治德治精治一體化”的目標(biāo)。這是實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一”原則的基本思路，也是構(gòu)建超大城市治理體系、構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的共建共治共享的全面治理新格局的具體手段。在北京，共治就是要堅(jiān)持人民城市人民建、人民管，發(fā)揮人民群眾和各類社會(huì)組織參與治理的主動(dòng)性和創(chuàng)造性；黨領(lǐng)導(dǎo)一切不是管治一切，切實(shí)改變黨和政府包辦一切的管理思路。法治就是堅(jiān)持依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；黨和政府以及各類組織和公民個(gè)人都必須依法依規(guī)共同參與社會(huì)治理。德治就是以道德去感化教育民眾，引導(dǎo)人們自覺遵紀(jì)守法，形成良好的社會(huì)風(fēng)尚，維護(hù)社會(huì)秩序。精治就是按照習(xí)近平總書記視察首都提出的“越是超大城市，管理越要精細(xì)”的要求，運(yùn)用現(xiàn)代手段，像繡花一樣精心精細(xì)管理社會(huì)，提高社會(huì)治理效率和城市運(yùn)行質(zhì)量。實(shí)踐表明，“四治融合”是破解超大城市基層治理難題的對(duì)策良方，也是實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的必由之路。

（四）引領(lǐng)善治

北京在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革中，為把首都建設(shè)成為現(xiàn)代化首善之區(qū)，特別強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)和科技引領(lǐng)。黨建引領(lǐng)就是通過抓黨建，培育基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力、創(chuàng)造力，并將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為城市基層治理優(yōu)勢(shì)，把黨的力量、黨的主張傳遞到“神經(jīng)末梢”，鞏固基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。他們緊扣社會(huì)治理實(shí)踐，從制度設(shè)計(jì)和工作機(jī)制上解決黨建和治理“兩張皮”問題，切實(shí)把基層黨建融入社會(huì)治理各方面和全過程，實(shí)現(xiàn)了基層黨建與基層治理有機(jī)銜接、良性互動(dòng)，有效地發(fā)揮了思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)，機(jī)制引領(lǐng)的作用。一定程度上說，黨的建設(shè)和黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)緊密相關(guān)、相互促進(jìn)。實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層社會(huì)治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須加強(qiáng)基層黨的建設(shè)?？萍家I(lǐng)就是運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，改進(jìn)治理方式。他們將網(wǎng)格化和數(shù)字化相結(jié)合，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先推進(jìn)城市管理網(wǎng)、社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)、社會(huì)治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等“多網(wǎng)”融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）三級(jí)在信息系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面的深度融合。西城區(qū)西長(zhǎng)安街道提倡“數(shù)字紅墻”的管理理念，集中體現(xiàn)新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理技術(shù)和手段的變革。這就告訴我們：建立黨領(lǐng)導(dǎo)超大城市基層善治體系，要靠黨的組織力和組織體系來(lái)保障，也要靠現(xiàn)代科技進(jìn)步來(lái)支撐。

（責(zé)任編輯：李少軍）

總編點(diǎn)評(píng)

城鄉(xiāng)基層治理尤其是“最后一公里”、“最后一百米”是公認(rèn)的治理難題。破解這個(gè)難題是貫徹落實(shí)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的重大原則、加快推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的迫切要求。北京市把基層治理作為一項(xiàng)關(guān)系全局的重大改革。在具體做法上，從基層創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)到全面推進(jìn)改革，形成一整套工作思路和治理模式，回答了基層治理重點(diǎn)抓什么層級(jí)、抓什么內(nèi)容、抓什么環(huán)節(jié)等問題。考察“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革的全過程，著力抓好街鄉(xiāng)這個(gè)基層治理中承上啟下的關(guān)鍵，從破解難題入手，從體制創(chuàng)新突破，始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為基層治理的主線，把群眾放在基層治理的主體地位，實(shí)現(xiàn)了基層治理有據(jù)、有力、有能、有效。這對(duì)各地都有一定的參考和借鑒意義。

特別要說的是，“吹哨報(bào)到”改革在黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的理論問題上，蘊(yùn)含著“黨領(lǐng)民治、統(tǒng)領(lǐng)共治、四治融合、引領(lǐng)善治”的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，給理論創(chuàng)新提供了深刻啟示。黨領(lǐng)民治，回答了“誰(shuí)來(lái)治理”的主體問題，明確了黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理中，人民是主體，黨是主導(dǎo)。統(tǒng)領(lǐng)共治，回答了“怎么治理”的路徑問題，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、社會(huì)、公民共同治理，確立了“一核多元”基層治理體系。四治融合，回答了“用什么方式治理”的方法問題，明確提出了共治法治德治精治一體化的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了治理質(zhì)量要達(dá)到“精治”。引領(lǐng)善治，回答了“用什么支撐治理”的保障問題，明確了加強(qiáng)黨建是組織保障，信息化支撐是科技保障。在具體實(shí)踐中，他們構(gòu)建黨政協(xié)同的基層治理領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)作用，創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，也具有可復(fù)制、可推廣的價(jià)值。