海洋環(huán)境治理的注意力變遷：基于政策內(nèi)容與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的分析

王 剛 毛 楊

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)述評(píng)

隨著黨的十八大以來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的理論高度、推進(jìn)力度和改革深度的空前強(qiáng)化以及日益凸顯的海洋環(huán)境問(wèn)題，海洋環(huán)境治理已然成為當(dāng)前社會(huì)公共治理的重要議題。[1]黨的十九大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，這進(jìn)一步提升了海洋環(huán)境治理的重要性。學(xué)界對(duì)于海洋環(huán)境治理的研究始于20世紀(jì)末，勃興于2010年之后，并日益呈現(xiàn)出跨學(xué)科、綜合性的發(fā)展特點(diǎn)，學(xué)者們從經(jīng)濟(jì)學(xué)、[2]法學(xué)、[3]社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、[4]政策科學(xué)[5]等多學(xué)科視角的探討，進(jìn)一步擴(kuò)展了海洋環(huán)境治理的研究進(jìn)路，并為海洋環(huán)境治理研究奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的研究者認(rèn)為海洋污染是一種典型的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，主張?jiān)诤Ｑ蟓h(huán)境治理中采用具有特殊激勵(lì)機(jī)制的市場(chǎng)型海洋環(huán)境政策工具；法學(xué)視角的研究者立足于法律，強(qiáng)調(diào)人人享有在清潔環(huán)境中生存的權(quán)利，海洋環(huán)境治理應(yīng)依照現(xiàn)行法律規(guī)定，依法治理海洋環(huán)境；社會(huì)學(xué)視角的研究者從公民的角度指出通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)內(nèi)的海洋公民身份，個(gè)人可以對(duì)海洋環(huán)境的健康和治理產(chǎn)生切實(shí)的有益影響，特別是當(dāng)這被認(rèn)為是社會(huì)的共同目標(biāo)時(shí)；[6]管理學(xué)視角的研究者認(rèn)為跨區(qū)域海洋環(huán)境治理是破解海洋環(huán)境治理困境之匙，而利益博弈基礎(chǔ)上的合作共治是海洋環(huán)境治理的共同行動(dòng)邏輯，無(wú)論是府際管理，抑或是央地共治型管理，都是對(duì)超越以條塊分割為基礎(chǔ)的科層型協(xié)調(diào)機(jī)制的理論創(chuàng)新；[7]政策科學(xué)視角的研究可以劃分為兩個(gè)方向：第一，根據(jù)公共政策的根本屬性和基本功能，結(jié)合海洋環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)，指出海洋環(huán)境治理政策的重要作用和現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)政策進(jìn)行基本的理論分析闡述；第二，在比較公共政策的視野下，對(duì)世界其他國(guó)家海洋環(huán)境治理政策的有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和引入。[8]

縱貫現(xiàn)有海洋環(huán)境治理研究，經(jīng)歷了由海洋環(huán)境管理到海洋環(huán)境治理的研究轉(zhuǎn)變，大體以2013年為時(shí)間界點(diǎn)。自2000年環(huán)渤海三省一市人民政府會(huì)同國(guó)家海洋局簽署《渤海宣言》以來(lái)，學(xué)界針對(duì)海洋環(huán)境治理的研究聚焦于渤海海洋環(huán)境管理，多通過(guò)定性的規(guī)范研究和實(shí)證研究對(duì)渤海地區(qū)的海洋環(huán)境管理進(jìn)行靜態(tài)的理論分析闡述或從動(dòng)態(tài)視角探討如何實(shí)現(xiàn)渤海地區(qū)海洋環(huán)境污染的有效治理；隨著治理理念逐漸被引介于海洋環(huán)境領(lǐng)域，2013年伊始，相當(dāng)一部分學(xué)者開(kāi)始就“海洋環(huán)境治理”本身進(jìn)行理論探討并將治理的理念應(yīng)用于海洋環(huán)境管理之中，[9]該時(shí)期，海洋環(huán)境治理的研究命題極大豐富，涉及陸源污染、國(guó)際環(huán)境法、污染治理、跨區(qū)域治理、污染防治等諸多領(lǐng)域，海洋環(huán)境治理研究呈現(xiàn)出“百家爭(zhēng)鳴”之勢(shì)。

綜上，多元化視角奠定了海洋環(huán)境治理研究的理論基礎(chǔ)，并進(jìn)一步擴(kuò)展了海洋環(huán)境治理的研究進(jìn)路，豐富了海洋環(huán)境治理研究命題，這對(duì)于指導(dǎo)海洋環(huán)境治理實(shí)踐具有重要意義。但現(xiàn)有研究也存在以下不足之處：首先，隨著數(shù)字海洋時(shí)代的到來(lái)，作為海洋環(huán)境治理主體的政府不得不在有限的時(shí)間、能力的條件下面臨爆炸式增長(zhǎng)的海洋環(huán)境信息，而注意力將會(huì)使決策者在選擇性的基礎(chǔ)上關(guān)注某些信息而忽略其它部分，并進(jìn)而將這一選擇性帶入海洋環(huán)境決策制定的結(jié)構(gòu)，即是說(shuō)，政府的注意力分配決定著海洋環(huán)境政策制定，但目前尚未有學(xué)者從注意力視角探討我國(guó)海洋環(huán)境政策；其次，鮮有學(xué)者以海洋環(huán)境政策為載體探討海洋環(huán)境治理中政府主體間合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；最后，現(xiàn)有研究側(cè)重于以邏輯思辨為基礎(chǔ)的定性分析，多立足于一種“理想中”的理論路徑對(duì)海洋環(huán)境治理進(jìn)行應(yīng)然性的描述與展望，既忽視了對(duì)于海洋環(huán)境治理的實(shí)然性探究，也缺少將其它學(xué)科領(lǐng)域中的量化研究方法引介于海洋環(huán)境治理研究。

基于此，本文將聚焦于海洋環(huán)境治理的政府注意力研究，以海洋環(huán)境政策為載體，綜合運(yùn)用內(nèi)容分析法與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法探究政府在海洋環(huán)境治理中的注意力分配規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上，挖掘我國(guó)海洋環(huán)境治理的一些深層規(guī)律和特性，從而為海洋環(huán)境治理提供理論借鑒。

二、研究進(jìn)路、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)研究進(jìn)路

本文在梳理并整合目前有關(guān)海洋環(huán)境治理的政府注意力研究的理論成果與實(shí)踐基礎(chǔ)上，搜集1983-2016年間政府所制定頒布的海洋環(huán)境政策文本，并對(duì)政策文本的時(shí)間、主體、內(nèi)容等信息進(jìn)行系統(tǒng)化梳理，在充分占有數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，運(yùn)用內(nèi)容分析法提煉海洋環(huán)境政策文本的核心內(nèi)容，探討政府注意力如何在不同海洋環(huán)境事務(wù)中進(jìn)行分配，同時(shí)通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析從政府主體的視角探討政府在海洋環(huán)境治理中的注意力變遷，描述并揭示政府在海洋環(huán)境治理中的注意力分配及其變遷規(guī)律(圖1)。

圖1 研究進(jìn)路圖

(二)研究方法

本文對(duì)海洋環(huán)境政策文本的挖掘所使用的方法主要包括內(nèi)容分析法與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法。內(nèi)容分析法是一種定性與定量相結(jié)合的研究方方法，內(nèi)容分析法的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)在于它可以持續(xù)處理大量且長(zhǎng)時(shí)期的數(shù)據(jù)，從而能有效地幫助研究者獲知研究對(duì)象在一段較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的變化趨勢(shì)，[10]本文將運(yùn)用該方法對(duì)海洋環(huán)境政策文本進(jìn)行關(guān)鍵詞提取，并以此為依據(jù)探討政府在具體海洋環(huán)境事務(wù)中注意力的變遷。

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)指的是社會(huì)行動(dòng)者及其間的關(guān)系的集合，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)各種關(guān)系進(jìn)行分析有助于了解各節(jié)點(diǎn)間的關(guān)聯(lián)，揭示關(guān)系結(jié)構(gòu)，其相關(guān)指標(biāo)度(degree)表示連接兩個(gè)節(jié)點(diǎn)的最短連線之和，它能充分反映節(jié)點(diǎn)之間的量化關(guān)系，直觀靈活的網(wǎng)絡(luò)圖因其可視化的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)受到眾多學(xué)者的青睞，[11]運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)參與海洋環(huán)境政策制定的政府主體間的關(guān)系進(jìn)行質(zhì)的描述和量化，以此探討不同階段政府在海洋環(huán)境治理中注意力的變遷。

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)樣本源于1983年《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施到2016年間由中央政府及其組成部門(mén)制定的海洋環(huán)境政策文本。之所以選擇中央政府及其組成部門(mén)出臺(tái)的海洋環(huán)境政策作為研究樣本，主要基于以下考慮：第一，在實(shí)際的海洋環(huán)境治理中，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、國(guó)家海事行政主管部門(mén)、國(guó)家漁業(yè)行政主管部門(mén)以及軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同參與海洋環(huán)境決策，其出臺(tái)的規(guī)范性政策文件既具有全國(guó)效力，又能充分體現(xiàn)國(guó)家在海洋環(huán)境治理中注意力的分配。第二，地方性、行業(yè)性海洋環(huán)境政策主要是中央部門(mén)政策的反映，因而沒(méi)有必要再進(jìn)行重復(fù)統(tǒng)計(jì)；且文本由于數(shù)量龐大同時(shí)過(guò)于分散，因而難以進(jìn)行有效的統(tǒng)計(jì)梳理。

樣本主要通過(guò)北大法律法規(guī)庫(kù)獲取，以“海洋環(huán)境”為主題進(jìn)行精確匹配，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)發(fā)文主體主要集中于原國(guó)家海洋局、交通運(yùn)輸部(海事局)、原環(huán)境保護(hù)部、原農(nóng)業(yè)部(漁業(yè)局)、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等部門(mén)，隨后通過(guò)這些部門(mén)的政府信息公開(kāi)欄、政策文件中心欄逐條檢索，同時(shí)借助于萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)，檢索與海洋環(huán)境相關(guān)的國(guó)家政策，以進(jìn)行補(bǔ)缺。

三、海洋環(huán)境治理的注意力變遷具體分析

(一)基于內(nèi)容分析的海洋環(huán)境治理注意力變遷分析

政策文本內(nèi)容的分析，筆者借鑒扎根理論的分析思路予以解剖。扎根理論是由Glaser&Strauss于1967年創(chuàng)立，其目的是為了“填平理論研究與經(jīng)驗(yàn)研究之間的尷尬壕溝”，[12]其基本研究邏輯是深入情境收集和研究數(shù)據(jù)，經(jīng)由數(shù)據(jù)間的不斷比較，對(duì)數(shù)據(jù)抽象化、概念化的思考與分析，從數(shù)據(jù)資料中提煉出概念和范疇并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建理論，[13]即通過(guò)概念與范疇的比較和提煉，升華出超越一般概念和范疇的理論命題，通過(guò)借鑒扎根理論“開(kāi)放式編碼—選擇性編碼—理論編碼”過(guò)程，在此將對(duì)海洋環(huán)境政策文本內(nèi)容進(jìn)行逐級(jí)比較和提煉，最終形成脫胎于政策文本但又高于政策文本內(nèi)容的理論命題。

類(lèi)開(kāi)放式編碼：首先對(duì)318份樣本進(jìn)行由1-318的順序編碼，并提煉出每篇政策文本的核心內(nèi)容，隨后采用“逐行編碼”的方式對(duì)核心關(guān)鍵詞進(jìn)行編碼，例如編碼為“235-1”，表示第235份政策樣本，第1個(gè)核心關(guān)鍵詞，最終獲得包括海上交通、石油勘探等核心關(guān)鍵詞在內(nèi)的336個(gè)編碼序列。

類(lèi)選擇性編碼：以336個(gè)核心關(guān)鍵詞的內(nèi)涵和外延間的相互關(guān)系為基礎(chǔ)，通過(guò)整合和梳理，將之歸納為8個(gè)范疇，如表1所示：

表1 編碼形成的范疇和概念

類(lèi)理論編碼：對(duì)提煉的8個(gè)范疇進(jìn)一步提煉和總結(jié)，將之形成三個(gè)主范疇：海洋生態(tài)保護(hù)、海洋環(huán)境監(jiān)督、海洋污染防治，如表2所示：

表2 編碼形成的主范疇

在形成主范疇的基礎(chǔ)上，將提煉的三個(gè)主范疇作為海洋環(huán)境事務(wù)的主要內(nèi)容，并將各年間每一范疇內(nèi)的概念子集的頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)梳理，依此反映每一年間政府在各類(lèi)海洋環(huán)境事務(wù)中所賦予的注意力比重。通過(guò)統(tǒng)計(jì)整理可得到如圖2所示結(jié)果。由圖可知：

圖2 海洋環(huán)境治理中的政府注意力分配及其演變

第一，政府在海洋環(huán)境治理中的注意力整體上均呈上升趨勢(shì)，但對(duì)各類(lèi)海洋環(huán)境事務(wù)的注意力強(qiáng)度存在一定的差異性。具體而言，政府對(duì)各類(lèi)海洋環(huán)境事務(wù)的注意力強(qiáng)度由強(qiáng)到弱依次為海洋污染防治、海洋環(huán)境監(jiān)督、海洋生態(tài)保護(hù)。在具體的海洋環(huán)境治理中，政府注意力呈現(xiàn)出明顯的分層特征，這是由政府注意力資源的有限性所決定的，因此政府在處理海洋環(huán)境事務(wù)時(shí)必須對(duì)各類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)，區(qū)分輕重緩急。阿卡洛夫認(rèn)為，人們處理事務(wù)的一個(gè)重要機(jī)制是顯著性(undue salience or vividness)，即人們往往對(duì)顯著或生動(dòng)事件賦予更高的權(quán)重或者關(guān)注度，而對(duì)于不顯著的事件賦予很低的權(quán)重或關(guān)注度，[14]政府之所以在海洋環(huán)境治理中對(duì)海洋污染防治賦予更多的關(guān)注是由于海洋污染，尤其是突發(fā)性海洋污染事件，相比于海洋環(huán)境監(jiān)督和海洋生態(tài)保護(hù)，其對(duì)海洋環(huán)境所造成的破壞和對(duì)社會(huì)輿情所造成的沖擊要顯著的多，而民眾對(duì)于海洋污染信息的“負(fù)面偏好”則進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對(duì)海洋污染防治的關(guān)注。

第二，海洋環(huán)境治理中的政府注意力呈現(xiàn)出明顯的同步性特征，這種同步性在2000年以后日益顯著。海洋環(huán)境監(jiān)督管理正式進(jìn)入政府的注意力議程，實(shí)現(xiàn)與海洋污染防治、海洋生態(tài)保護(hù)的注意力同步始于2000年，這在很大程度上是由于1999年重新修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》首次以明確的綱領(lǐng)性法律條款將海洋環(huán)境監(jiān)督管理作為單獨(dú)一章納入海洋環(huán)境保護(hù)法，自此政府對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)督管理的注意力進(jìn)入以3-4年為時(shí)間單位的周期性波動(dòng)期。同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在海洋環(huán)境治理中實(shí)行分散管理體制，在海洋環(huán)境決策中更是以分散決策為主，即各環(huán)境保護(hù)/海洋行政主管部門(mén)在各自管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)單獨(dú)決策，這就意味著海洋環(huán)境治理的諸多任務(wù)目標(biāo)之間處于一種相對(duì)松散的關(guān)聯(lián)，政府在各海洋環(huán)境事務(wù)中注意力同步協(xié)調(diào)的壓力較小，因而能夠在一定程度上避免由于注意力同步失衡導(dǎo)致的海洋環(huán)境治理失效。

第三，海洋污染防治與海洋生態(tài)保護(hù)上的政府注意力呈現(xiàn)出“此起彼伏”的趨勢(shì)。且政府對(duì)于海洋污染防治的注意力整體波動(dòng)較大(多峰曲線)(運(yùn)動(dòng)式治理)，而政府對(duì)于海洋生態(tài)保護(hù)的注意力整體波動(dòng)較小(單峰曲線)。海洋環(huán)境治理的公共屬性決定了海洋環(huán)境治理的多任務(wù)、多目標(biāo)特性，但政府的注意力資源往往是一種有限的稀缺性資源，這就決定了海洋環(huán)境治理中政府注意力在同一時(shí)間段內(nèi)不同任務(wù)間的差異性分配成為一種常態(tài)，即在一定時(shí)間內(nèi)，政府往往更多關(guān)注海洋環(huán)境治理中的某一類(lèi)事務(wù)而忽視另一類(lèi)事務(wù)，而當(dāng)兩類(lèi)事務(wù)在任務(wù)、目標(biāo)上的可替代性越強(qiáng)時(shí)，則會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化注意力分配時(shí)的“馬太效應(yīng)”。

(二)基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的海洋環(huán)境治理注意力變遷分析

上文將政府作為一個(gè)整合性主體從相對(duì)宏觀的視角展現(xiàn)了注意力的演變路徑，但卻難以反映諸如環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、國(guó)防部等涉及海洋環(huán)境治理的各具體政府主體的注意力演變，因此本部分將著重探討各具體政府主體在海洋環(huán)境治理中的注意力分布及其演變。通過(guò)對(duì)政策文本的觀察統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在318份政策文本，93%的海洋環(huán)境政策是單獨(dú)決策模式的產(chǎn)出，但仍有7%的海洋環(huán)境政策是由多部門(mén)聯(lián)合參與的政策決策，鑒于此，本部分將以各具體的政府主體為重點(diǎn)分別探討政府在海洋環(huán)境單獨(dú)決策中的注意力狀況以及政府在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力演變，單獨(dú)決策樣本頻數(shù)越高表明主體賦予的海洋環(huán)境注意力水平越高，協(xié)商決策中主體協(xié)調(diào)程度越高表明主題賦予的海洋環(huán)境注意力水平越高，反之，則越少。

整理318份海洋環(huán)境政策文本的發(fā)文主體可以發(fā)現(xiàn)，21個(gè)政府部門(mén)不同程度的參與了海洋環(huán)境決策，海洋環(huán)境治理中政府注意力的供給源呈現(xiàn)出多元化特征，除海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部(漁業(yè)局)、交通運(yùn)輸部(海事局)和國(guó)防部等與海洋環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的涉海部門(mén)賦予海洋環(huán)境治理以注意力外，財(cái)政部、發(fā)改委、國(guó)家工商行政管理總局等眾多政府部門(mén)也在不同程度上關(guān)注海洋環(huán)境治理中的各項(xiàng)議題。其中，國(guó)家海洋局、國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等15個(gè)政府主體對(duì)海洋環(huán)境政策相關(guān)議題進(jìn)行單獨(dú)決策，其統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。由表3可知，第一，在單獨(dú)決策模式下，由國(guó)家海洋局制定的海洋環(huán)境政策占政策總量的38.85%，遠(yuǎn)高于其它政府主體的參與頻次，表明國(guó)家海洋局在海洋環(huán)境治理中的注意力水平最高；第二，整體而言，在單獨(dú)決策模式下，各政府主體在海洋環(huán)境治理中的注意力水平呈現(xiàn)出明顯的二元主從式的結(jié)構(gòu)特征。國(guó)家海洋局、國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部參與政策制定的頻次整體高于其它各政府主體，表明以國(guó)家海洋局、國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部為核心的政府主體賦予海洋環(huán)境治理的注意力水平最高，構(gòu)成海洋環(huán)境治理中政府注意力的主要供給體，其它各政府主體則形成了海洋環(huán)境治理中政府注意力的次要供給體。需要特別指出的是，國(guó)務(wù)院作為我國(guó)的中央政府，其參與代表中央政府對(duì)海洋環(huán)境治理的注意力分配，表明中央對(duì)海洋環(huán)境治理的重視程度。

表3 單獨(dú)決策模式下主體參與政策制定情況統(tǒng)計(jì)表

為直觀揭示在協(xié)商決策模式下各政府主體在海洋環(huán)境治理中的注意力水平及其相對(duì)演變路徑，在此運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法繪制出我國(guó)海洋環(huán)境政策多元主體間的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜。統(tǒng)計(jì)每一主體與其它主體的合作次數(shù)，即兩兩統(tǒng)計(jì)合作情況，形成共現(xiàn)矩陣，之后運(yùn)用ucinet6.0對(duì)該矩陣進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化分析，形成多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖3所示。其中，網(wǎng)絡(luò)圖譜中的節(jié)點(diǎn)表示度(Degree)，度越大，表明與該主體聯(lián)合參與海洋環(huán)境政策制定的主體數(shù)量越多；節(jié)點(diǎn)之間的線段表示主體間存在合作關(guān)系，連線粗細(xì)(width)反映主體間合作頻次，連線越粗表示聯(lián)結(jié)頻次越高，即主體間聯(lián)合頒布政策次數(shù)越多。在網(wǎng)絡(luò)圖譜繪制的基礎(chǔ)上，通過(guò)測(cè)度網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)指標(biāo)，描述1983-2016年我國(guó)海洋環(huán)境政策多元主體合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的演化狀況。其中，網(wǎng)絡(luò)規(guī)?？坍?huà)特定時(shí)間段頒布的海洋環(huán)境政策所涉及的主體數(shù)目；網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)表征兩兩主體之間聯(lián)合頒布政策的連接數(shù)；網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻次描述主體之間聯(lián)合頒布政策的次數(shù)總和；建立在平均節(jié)點(diǎn)距離基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)(Distance-based cohesion)表征網(wǎng)絡(luò)中主體之間聯(lián)系的緊密程度，凝聚力指數(shù)越接近1，表明主體間的協(xié)調(diào)程度越高。

圖3 海洋環(huán)境治理注意力的主體間合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

在上述分析的基礎(chǔ)上，本文嘗試以節(jié)點(diǎn)度數(shù)和頻率兩個(gè)指標(biāo)為基礎(chǔ)引入合作“廣度—強(qiáng)度”概念以考察不同政府主體在合作網(wǎng)絡(luò)中位置的演變。度數(shù)越大表明與該主體聯(lián)合參與海洋環(huán)境政策制定的部門(mén)越多，能夠反映該部門(mén)合作的“廣度”；頻率表示該主體與其它政府主體相連的次數(shù)，頻率與度數(shù)之比能夠衡量該政府主體與其它政府主體合作的平均次數(shù)，即該部門(mén)在海洋環(huán)境政策制定中參與合作的“強(qiáng)度”；以廣度—強(qiáng)度為基礎(chǔ)構(gòu)建二維矩陣，并在二維矩陣的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將矩陣劃分為如圖4所示的包含協(xié)調(diào)區(qū)與低協(xié)調(diào)區(qū)在內(nèi)的不同模塊，低協(xié)調(diào)區(qū)表明政府主體合作的廣度與強(qiáng)度之間存在顯著的非同步性，協(xié)調(diào)區(qū)則表明政府主體合作的廣度與強(qiáng)度之間存在同向發(fā)展特征，進(jìn)一步，將協(xié)調(diào)區(qū)細(xì)分為高協(xié)調(diào)區(qū)與次高協(xié)調(diào)區(qū)，高協(xié)調(diào)區(qū)表明主體合作的廣度與強(qiáng)度之間存在高度的同步性，次高協(xié)調(diào)區(qū)則是介于協(xié)調(diào)區(qū)與低協(xié)調(diào)區(qū)之間的過(guò)渡區(qū)。在此基礎(chǔ)上對(duì)各階段政府主體間的協(xié)調(diào)性進(jìn)行統(tǒng)計(jì)得到如圖5所示結(jié)果。

圖4 分析模型

圖5 海洋環(huán)境治理注意力的主體合作廣度——強(qiáng)度圖

圖5表明，海洋環(huán)境治理注意力的主體合作存在階段性，在不同的時(shí)間段，主體合作的特性是存在差異的。

第一階段：海洋環(huán)境政策的起始階段(1983-1999)。這一階段受以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國(guó)中央政府的注意力重心放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，導(dǎo)致我國(guó)公共政策體系以經(jīng)濟(jì)政策為核心，包括海洋環(huán)境政策在內(nèi)的社會(huì)性政策均服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策，加之該時(shí)期大規(guī)模深層次的海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)尚未開(kāi)展，海洋環(huán)境問(wèn)題尚不突出，海洋環(huán)境治理未進(jìn)入中央政府的主要政策議程，因此協(xié)商決策實(shí)踐較少，整體網(wǎng)絡(luò)的凝聚力指數(shù)僅為0.429，整體合作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出簡(jiǎn)單—松散的特征，表明該階段政府在海洋環(huán)境協(xié)商決策領(lǐng)域的注意力水平整體較低，僅有包括發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等7個(gè)政府主體進(jìn)行了海洋環(huán)境協(xié)商決策實(shí)踐。在7個(gè)政府部門(mén)中，農(nóng)業(yè)部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)位于第一象限的高協(xié)調(diào)區(qū)，表明該階段農(nóng)業(yè)部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)對(duì)海洋環(huán)境協(xié)商決策賦予最多的關(guān)注，財(cái)政部、科學(xué)技術(shù)部和國(guó)家海洋局在該階段的協(xié)商決策中側(cè)重于協(xié)作數(shù)量的增長(zhǎng)，而環(huán)保部與國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局相對(duì)更注重協(xié)作深度的加強(qiáng)，整體呈現(xiàn)出較為協(xié)調(diào)的低水平的高廣度—高強(qiáng)度的協(xié)作特征。

第二階段：海洋環(huán)境協(xié)商決策實(shí)踐快速發(fā)展階段(2000-2009)。這一階段共有17個(gè)政府主體參與海洋環(huán)境協(xié)商決策實(shí)踐，整體網(wǎng)絡(luò)的凝聚力指數(shù)達(dá)到0.721，整體網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出多元—均衡的特征，表明該階段政府對(duì)海洋環(huán)境協(xié)商決策的注意力水平整體較高。具體到各政府部門(mén)可以發(fā)現(xiàn)，各主體多分布于第一和第三象限的次高協(xié)調(diào)區(qū)，其中，國(guó)家海洋局參與協(xié)商決策的廣度與強(qiáng)度相對(duì)而言最高，國(guó)務(wù)院參與協(xié)商決策的廣度與強(qiáng)度相對(duì)而言最低，表明該階段國(guó)家海洋局在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平最高，而國(guó)務(wù)院的注意力水平最低。以發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、交通部、環(huán)保部為代表的處于第一象限的政府主體相對(duì)而言著重于協(xié)作數(shù)量；以農(nóng)業(yè)部、科學(xué)技術(shù)部等為代表的處于第四象限的政府主體顯著的偏向于協(xié)商數(shù)量，協(xié)商質(zhì)量有待進(jìn)一步提升；而以監(jiān)察部、海關(guān)總署等為代表的處于第三象限的政府主體，其賦予海洋環(huán)境協(xié)商決策的注意力水平整體較低，無(wú)論是協(xié)作廣度還是協(xié)作強(qiáng)度均有待大力加強(qiáng)，整體呈現(xiàn)出一種相對(duì)均衡的協(xié)作特征。

第三階段：海洋環(huán)境政策數(shù)量迅速增長(zhǎng)但協(xié)商決策實(shí)踐迅速衰退階段(2010-2016)。該階段參與海洋環(huán)境協(xié)商決策的政府主體為8，但網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)僅為7，整體網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)為0.393，遠(yuǎn)低于1的水平，整體網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出類(lèi)似第一階段的簡(jiǎn)單—松散的特征，表明該階段政府在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平很低，甚至低于第一階段的注意力水平。其中，國(guó)家海洋局在該階段的海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平相對(duì)而言仍然最高，除國(guó)家海洋局外，其它各主體均位于第二和第三象限，表明其它各主體在海洋環(huán)境協(xié)商決策中多忽視協(xié)商數(shù)量的提升，即協(xié)商多局限于少數(shù)幾個(gè)部門(mén)之間，整體呈現(xiàn)出一種明顯的非均衡特征。

整體而言，從1983-2016年，共有19個(gè)政府主體先后參與海洋環(huán)境協(xié)商決策實(shí)踐，整體網(wǎng)絡(luò)的凝聚力指數(shù)為0.666，整體網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出一種中心—離散的特征，表明政府對(duì)海洋環(huán)境協(xié)商決策的注意力水平整體較高。國(guó)家海洋局和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)均位于第一象限的主均衡區(qū)，即國(guó)家海洋局和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)參與協(xié)商決策的廣度和強(qiáng)度整體高于其它政府主體，且是一種高度均衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)，表明國(guó)家海洋局和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)在海洋環(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平最高，同時(shí)凸顯了海洋環(huán)境保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弱脫鉤狀態(tài)，即海洋環(huán)境保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須保持動(dòng)態(tài)均衡。除國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家海洋局和財(cái)政部位于第一象限外，其它各主體均位于第三和第四想象，以環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部為代表的位于第四想象各主體在協(xié)商決策中偏向于與多個(gè)部門(mén)進(jìn)行協(xié)作，但整體協(xié)作強(qiáng)度偏低；以國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部等為代表的位于第三象限次高協(xié)調(diào)區(qū)的各主體在協(xié)調(diào)的廣度與強(qiáng)度上均有待進(jìn)一步提升，他們?cè)诤Ｑ蟓h(huán)境協(xié)商決策中的注意力水平整體偏低。

四、總結(jié)與討論

本文以海洋環(huán)境政策為樣本，通過(guò)文本內(nèi)容分析與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，發(fā)現(xiàn)了海洋環(huán)境治理中政府注意力變遷的一些規(guī)律和特性。概括而言，這些規(guī)律和特性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

海洋環(huán)境治理中的政府注意力水平整體較高，呈現(xiàn)出一種波動(dòng)式的緩慢上升的演變趨向，且近期顯現(xiàn)出持續(xù)增強(qiáng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。較之于海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，海洋環(huán)境治理的相關(guān)議題在政府稀缺的注意力資源中同樣占據(jù)重要比重，甚至在2005年之前，政府在海洋環(huán)境領(lǐng)域的注意力比重一度超越政府在海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的注意力比重，隨后，政府在海洋經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境領(lǐng)域的注意力水平處于一種此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)變化中，直到2010以后隨著我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出而被打破，但自2016年伊始，政府在海洋環(huán)境治理中的注意力水平再次快速提升，2017年黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步將人與自然和諧共生作為習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義思想的基本方略之一。為貫徹落實(shí)黨的十九大精神，國(guó)家海洋局于次年二月首次以規(guī)劃的形式從海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全局高度印發(fā)決勝全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作時(shí)間表和路線圖的《全國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2017年—2020年)》，詳細(xì)規(guī)劃了決勝期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思路、原則和任務(wù)，政府對(duì)海洋環(huán)境治理的關(guān)注度空前加強(qiáng)，因此可以推測(cè)，在隨后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，政府在海洋環(huán)境治理中的注意力水平將進(jìn)一步提升。

海洋環(huán)境治理中的政府注意力呈現(xiàn)出明顯的層次性和同步性特征，且政府在各類(lèi)海洋環(huán)境事務(wù)中注意力水平的不穩(wěn)定性愈加凸顯。海洋環(huán)境治理作為政府提供的一種的公共服務(wù)，其公共屬性決定了海洋環(huán)境治理的多目標(biāo)屬性，但注意力卻是一種有限的稀缺性資源，因此政府必須將有限的注意力資源在不同時(shí)間不同目標(biāo)間進(jìn)行持續(xù)性分配，海洋環(huán)境治理中的政府注意力呈現(xiàn)出的層次性和同步性特征表明，政府同一時(shí)間節(jié)點(diǎn)上同時(shí)將注意力資源在不同的海洋環(huán)境事務(wù)間進(jìn)行分配，這種分配更多的是一種差額分配而非均衡分配。由圖2可知，自我國(guó)第一部海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施以來(lái)，政府注意力呈現(xiàn)出的層次性和同步性特征便一直以動(dòng)態(tài)均衡的形式存在。在2000年以后，隨著海洋環(huán)境監(jiān)督管理逐漸成為海洋環(huán)境治理的常態(tài)化事項(xiàng)，這種層次性和同步性特征便日益加強(qiáng)。但海洋環(huán)境治理中的政府注意力水平并非一成不變，而是處于一種動(dòng)態(tài)的相對(duì)變化之中，且自2005年伊始，這種變化愈加明顯。一個(gè)典型特征是2005年以后在各類(lèi)海洋環(huán)境事務(wù)中的政府注意力水平出現(xiàn)多個(gè)峰值，這種變化在海洋污染防治與海洋環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域尤為凸顯，其次為海洋生態(tài)保護(hù)。

海洋環(huán)境治理中政府注意力的供給源多元化，各政府主體在不同決策模式中的注意力水平呈現(xiàn)出明顯的差異性。除海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的與海洋環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的政府主體外，包括財(cái)政部、公安部等16個(gè)政府主體也不同程度參與海洋環(huán)境治理的相關(guān)領(lǐng)域，賦予海洋環(huán)境治理以更高的注意力水平。通過(guò)對(duì)不同決策模式下各政府主體的注意力水平的探討，可以發(fā)現(xiàn)，在單獨(dú)決策模式下，國(guó)家海洋局、國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部參與的海洋環(huán)境制定占政策總量的88.85%，表明在單獨(dú)決策模式下，國(guó)家海洋局、國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部賦予海洋環(huán)境治理的注意力水平最高；在協(xié)商決策模式下，位于第一象限的國(guó)家海洋局、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部的整體協(xié)調(diào)度最高，表明在協(xié)商決策模式下，國(guó)家海洋局、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部賦予海洋環(huán)境治理的注意力水平最高，其中，國(guó)家海洋局無(wú)論是在單獨(dú)決策模式下還是協(xié)商決策模式下均是賦予海洋環(huán)境治理注意力水平最高的政府主體，這在很大程度上是由不同政府主體職能間的差異所導(dǎo)致的。

2018年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成立了自然資源部，改組了生態(tài)環(huán)境部，將原國(guó)家海洋局的相關(guān)職能進(jìn)行了調(diào)整，將其分屬于上述的兩個(gè)部門(mén)。在新的機(jī)構(gòu)框架下，海洋環(huán)境治理的政府注意力是否會(huì)有不同的變遷規(guī)律和特性？海洋環(huán)境治理的政策，以及治理績(jī)效是否會(huì)呈現(xiàn)出不一樣的面貌？本文的研究，尚未涉及于此。但是我們相信，通過(guò)梳理以往海洋環(huán)境治理的注意力變遷，可以為未來(lái)的海洋環(huán)境治理展望提供參考，甚至為其預(yù)測(cè)提供重要的基礎(chǔ)。

誠(chéng)然，本文的研究，也存在一些有待進(jìn)一步深化的地方：影響政府注意力分配的因素，究竟通過(guò)何種深層次機(jī)理導(dǎo)致政府注意力的變遷仍有待進(jìn)一步深入探究；海洋環(huán)境治理中的政府注意力與海洋環(huán)境治理績(jī)效又存在何種相互關(guān)系，也有待深入考察；本文僅將中央政府作為研究對(duì)象，忽視了廣大地方政府尤其是沿海地方政府在海洋環(huán)境治理中的注意力變遷，今后需要進(jìn)一步完善。