校車交通安全管理法律問題研究

王曉興，黃婷

（公安部道路交通安全研究中心，北京 100062，中國）

1 校車交通安全管理現(xiàn)狀

1.1 人均校車保有量少

據(jù)2012年教育部對全國校車情況摸底調(diào)查顯示，《校車安全管理?xiàng)l例》實(shí)施后，獲得校車使用許可的校車數(shù)量為5.22萬輛，符合國家標(biāo)準(zhǔn)的校車有2.09萬輛。同時(shí)，據(jù)教育部《2012年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2012年全國接受義務(wù)教育和學(xué)前教育的在校生共有1.81億人。經(jīng)測算，平均3467.43名學(xué)生擁有一輛獲得校車使用許可的校車，平均8660.29名學(xué)生擁有一輛符合國家標(biāo)準(zhǔn)的校車。

1.2 校車事故數(shù)量、傷亡人數(shù)逐年遞減

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，全國校車事故數(shù)721起，死亡人數(shù)223人，受傷人數(shù)879人；2012年，全國校車事故數(shù)376起，死亡人數(shù)107人，受傷人數(shù)424人；2013年，全國校車事故數(shù)390起，死亡人數(shù)100人，受傷人數(shù)401人；2014年，全國校車事故數(shù)163起，死亡人數(shù)48人，受傷人數(shù)184人；2015年，全國校車事故數(shù)163起，死亡人數(shù)52人，受傷人數(shù)136人。經(jīng)分析，除2015年校車事故數(shù)與去年持平、2015年校車事故死亡人數(shù)輕微上升外，自2011年至2015年，校車事故數(shù)量、傷亡人數(shù)呈逐年遞減態(tài)勢。

1.3 校車違法數(shù)量普遍增加 違法種類較為集中

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國共查處校車交通違法3.2萬起，其中，現(xiàn)場查處1.6萬起，非現(xiàn)場查處1.6萬起；2016年全國共查處校車交通違法3.5萬起，其中，現(xiàn)場查處1.7萬起，非現(xiàn)場查處1.8萬起。

從2016年現(xiàn)場查處違法種類來看，駕駛?cè)宋窗匆?guī)定使用安全帶1805起，占10.3%，同比上升53.2%；駕駛校車運(yùn)載學(xué)生未按照經(jīng)審核確定線路行駛1456起，占8.3%，上升33.5%；逾期未檢查1005起，占5.7%，下降37.9%；校車載客超員未達(dá)20%的893起，占5.7%，下降0.5%；未按照規(guī)定指派照管人員隨車照管乘車學(xué)生826起，占4.7%，上升15.4%。

2 國內(nèi)外校車安全管理規(guī)范梳理

2.1 我國校車管理規(guī)范

經(jīng)梳理，目前我國專門的校車管理規(guī)范共有《校車安全管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）1部行政法規(guī)，《專用校車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理規(guī)則》1部部門規(guī)章以及《校車標(biāo)識(shí)》（GB24315-2009）、《專用校車安全技術(shù)條件》（GB24407-2012）、《專用校車學(xué)生座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強(qiáng)度》（GB24406-2012）3部國家標(biāo)準(zhǔn)。

此外，我國專門的校車管理規(guī)范還有省級地方性法規(guī)10部，分別包括山西、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東、寧夏、四川、陜西；地級政府規(guī)章5部，分別包括深圳、東莞、沈陽、西安、銅川；省級政府規(guī)章14部，分別包括北京、河北、內(nèi)蒙、上海、浙江、安徽、江西、江蘇、廣西、海南、重慶、甘肅、青海、新疆；地方性規(guī)范性文件50余部。

《條例》是我國首部專門規(guī)范校車安全管理的法律規(guī)范，包括總則、學(xué)校和校車服務(wù)提供者、校車使用許可、校車駕駛?cè)?、校車通行安全、校車乘車安全、法律?zé)任和附則8部分，重點(diǎn)在相關(guān)主體責(zé)任、校車質(zhì)量安全保障制度、校車駕駛?cè)速Y格條件和駕駛行為規(guī)范、校車優(yōu)先通行權(quán)、相關(guān)法律責(zé)任等方面做出了規(guī)定。地方性法律法規(guī)以及地方性規(guī)范性文件分別在《條例》基礎(chǔ)上圍繞管理體制、資金保障、日常監(jiān)管、校車服務(wù)事項(xiàng)、通行規(guī)則、安全乘車等方面做了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，具體詳見附件。

2.2 國（境）外校車安全管理規(guī)范

2.2.1 美國

為保障校車安全，美國建立了校車安全法律體系，其中聯(lián)邦層面出臺(tái)了《國家交通與機(jī)動(dòng)車安全法》《公路安全計(jì)劃第17號(hào)方針》《聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車安全標(biāo)準(zhǔn)》《機(jī)動(dòng)車與校車安全修正案》《校車讓停法》等5部規(guī)范，為各州提供了校車安全立法的總體原則；各州政府在聯(lián)邦校車安全立法指導(dǎo)思想下，分別在行政法典、機(jī)動(dòng)車法典和綜合性法典中設(shè)定了詳細(xì)的校車安全規(guī)則。

此外，無論是聯(lián)邦政府還是各州政府都極其重視校車駕駛?cè)速Y格及工作內(nèi)容。一是依法對校車駕駛?cè)笋{駛資格進(jìn)行考核和審批，主要包括5方面內(nèi)容：（1）駕駛?cè)吮仨毇@得商用車駕駛資格證，然后通過附加考試取得校車駕駛許可證書；（2）在指定醫(yī)院進(jìn)行體檢，大部分州規(guī)定的體檢標(biāo)準(zhǔn)都等同于或者高于聯(lián)邦規(guī)定的商用機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)梭w檢標(biāo)準(zhǔn)。被聘用的駕駛?cè)耍诒黄赣闷陂g也需要定期體檢，對在后續(xù)體檢中不符合條件的，將被取消聘用；（3）各州都規(guī)定在擔(dān)任校車駕駛?cè)酥?，必須通過規(guī)定的藥物與酒精檢測，在聘用期間接受定期的檢測；（4）校車駕駛?cè)松蠉徎虮黄赣们绊殔⒓硬⑼ㄟ^當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T主辦的培訓(xùn)；（5）校車駕駛?cè)吮仨毻ㄟ^主管部門的犯罪和交通違章記錄審查。二是各州都規(guī)范了校車駕駛?cè)说墓ぷ鲀?nèi)容。校車駕駛?cè)瞬粌H完成接送工作，還應(yīng)當(dāng)注意行車安全、學(xué)生上下車的安全；校車日常安全檢查、校車衛(wèi)生清潔、緊急事件的應(yīng)對等方面內(nèi)容。

2.2.2 巴西

巴西《交通法典》第13章對校車作出了專門規(guī)定。一是明確車輛安全要求。用于作為校車用途的車輛，在獲得州或者聯(lián)邦特區(qū)交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)和單位所發(fā)放的許可證后才能運(yùn)行，同時(shí)要求，作為客車進(jìn)行注冊登記；每周進(jìn)行安全和強(qiáng)制安裝設(shè)施的檢查；身體噴涂醒目的“校車”字樣；安裝瞬時(shí)記速記時(shí)器，在校車前面最上端安裝白色燈、閃爍燈或者黃色燈，在車輛后面最上端安裝紅色燈；每個(gè)座位安裝安全帶并編號(hào)等。二是明確校車駕駛?cè)速Y質(zhì)。校車駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)大于21周歲，并持有D類駕駛證，沒有犯過任何重度違規(guī)或極其嚴(yán)重違規(guī)，或在之前的12個(gè)月內(nèi)重犯過中度違規(guī)，上過學(xué)習(xí)國家交通委員會(huì)相關(guān)條規(guī)的課程。三是校車許可證必須張貼在車廂內(nèi)部可見的地方，并寫明允許載乘人數(shù)；如果載乘人數(shù)超過生產(chǎn)商所規(guī)定的限乘數(shù)，該車將禁止運(yùn)行。

2.2.3 泰國

泰國《交通法》對4種涉及校車的違法行為規(guī)定了較重的處罰。一是校車不按照法律規(guī)定的方式運(yùn)載乘客的，處500泰銖罰款；二是當(dāng)校車停車接送學(xué)生時(shí)，其他駕駛?cè)藳]有減速慢行，超車時(shí)沒有謹(jǐn)慎駕駛的，處1000泰銖罰款；三是校車行駛過程中，乘客不得阻擋駕駛?cè)艘暰€或妨礙駕駛?cè)瞬倏剀囕v，不得將手、胳膊等伸出車外，校車遇交通信號(hào)燈或其它障礙物停車后，不得隨意上下乘客，否則將處以500泰銖罰款；四是接送學(xué)生途中，校車車主或駕駛?cè)吮仨氃谛＼嚽昂蠓胖酶叨戎辽?5厘米的“SCHOOL BUS（校車）”標(biāo)志牌，當(dāng)校車不再用于接送學(xué)生時(shí)，駕駛?cè)吮仨殞ⅰ癝CHOOL BUS（校車）”的標(biāo)志牌遮擋，否則將被處以200泰銖罰款。

2.2.4 臺(tái)灣地區(qū)

臺(tái)灣地區(qū)《道路交通安全規(guī)則》規(guī)定，專供載運(yùn)學(xué)生之校車，應(yīng)依規(guī)定加漆標(biāo)識(shí)。此外，《道路交通管理處罰條例》規(guī)定，汽車駕駛?cè)藸幍佬旭?，在遇校車不依?guī)定禮讓，或減速慢行者，將被處新臺(tái)幣600元以上1800元以下罰款。

3 我國校車安全管理現(xiàn)存問題

3.1 《條例》規(guī)定不完善

3.1.1 校車定義較窄

《條例》規(guī)定，校車是指取得使用許可，用于接送接受義務(wù)教育的學(xué)生上下學(xué)的7座以上的載客汽車。此外，對于集中接送幼兒的，幼兒園應(yīng)當(dāng)使用幼兒專用校車。實(shí)踐中，接受高等教育、私立中小學(xué)等非義務(wù)教育的學(xué)生上下學(xué)的車輛，以及學(xué)校組織外出活動(dòng)時(shí)使用的車輛，具有校車性質(zhì)，卻并未納入《條例》管理范疇。

3.1.2 相關(guān)責(zé)任主體不明確

一方面，民事賠償主體不明確?！稐l例》第59條未明確規(guī)定事故賠償責(zé)任主體，未明確校車所有人是否屬于民事賠償主體；另一方面，校車安全管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制責(zé)任主體不明確?！稐l例》明確建立校車安全管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制、校車安全管理信息共享機(jī)制，但并未明確負(fù)責(zé)部門。

3.1.3 缺少相關(guān)法律責(zé)任

《條例》第16條規(guī)定，校車標(biāo)牌應(yīng)當(dāng)載明號(hào)牌號(hào)碼、車輛所有人、駕駛?cè)?、行駛線路等信息，但并未規(guī)定違反此條款的法律責(zé)任。

3.1.4 處罰手段不明確

《條例》明確公安交管部門定期將校車駕駛?cè)说缆方煌ㄟ`法信息抄送其所屬單位和教育行政部門，但并未規(guī)定校車駕駛?cè)怂鶎賳挝缓徒逃块T收到抄送信息后如何對校車駕駛?cè)诉M(jìn)行教育和處罰。

3.2 政府部門監(jiān)管責(zé)任不明確

《條例》要求縣級以上地方人民政府教育、公安、交通運(yùn)輸、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門履行校車安全管理的相關(guān)職責(zé)，但并未明確部門監(jiān)管責(zé)任，實(shí)際中部分地區(qū)并未形成合力。

3.3 學(xué)校主體責(zé)任未落實(shí)

首先，部分學(xué)校使用不符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者報(bào)廢、改裝、未年檢的車輛作為校車，車輛安全隱患大。其次，部分學(xué)校聘用未獲得校車駕駛資格的人員駕駛校車，未組織校車駕駛?cè)藛T學(xué)習(xí)安全防范、應(yīng)急處置和應(yīng)急救援知識(shí)等方面知識(shí)。最后，部分學(xué)校為逃避監(jiān)管，瞞報(bào)、漏報(bào)學(xué)生及校車數(shù)量、校車安全檢驗(yàn)情況、校車安全運(yùn)營情況等信息。

3.4 日常監(jiān)管不到位

首先，動(dòng)態(tài)監(jiān)控未落實(shí)。部分校車未安裝動(dòng)態(tài)監(jiān)控裝置，部分地區(qū)未建立監(jiān)管平臺(tái)，校車全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管缺失。其次，部分農(nóng)村地區(qū)地廣人稀、學(xué)生分散，警力有限，難以全方位監(jiān)管。最后，對超員、超速、不按審核路線行駛等違法行為處罰力度不夠，震懾不足。

4 下步建議

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

4.1.1 修改完善《校車安全管理?xiàng)l例》

在《校車安全管理?xiàng)l例》中明確各部門職責(zé)權(quán)限，并將校車安全情況作為地方政府職能部門績效考核內(nèi)容。

4.1.2 修改完善《道路交通安全法》

在《道路交通安全法》中特別明確校車行使優(yōu)先的通行權(quán)利，并推動(dòng)加強(qiáng)校車危險(xiǎn)駕駛行為處罰力度。

4.2 落實(shí)地方政府主導(dǎo)責(zé)任及相關(guān)職能部門監(jiān)管責(zé)任

4.2.1 建立校車安全管理聯(lián)席會(huì)議制度

建議相關(guān)部門定期召開安全聯(lián)席會(huì)議，互通校車管理信息，分析研究校車管理存在的問題及對策，及時(shí)消除交通安全隱患。

4.2.2 加大校車配置使用資金投入力度

通過財(cái)政資助、政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等多種方式，鼓勵(lì)學(xué)校、幼兒園配備校車，支持公共交通經(jīng)營企業(yè)提供校車服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)資金投入校車運(yùn)營業(yè)務(wù)。

4.2.3 科學(xué)規(guī)劃校車運(yùn)營線路

全面排查轄區(qū)學(xué)生數(shù)量、居住地等情況，摸清底數(shù)，健全臺(tái)賬，合理劃定校車運(yùn)營路線。

4.2.4 建立校車登記備案制度

教育主管部門負(fù)責(zé)對校車進(jìn)行登記備案，對存在安全隱患的駕駛?cè)嘶蜍囕v，可視情況給予停運(yùn)處理，督促學(xué)校履行校車安全防范責(zé)任制度；交通運(yùn)輸部門實(shí)施校車企業(yè)備案管理制度，對符合要求的企業(yè)核發(fā)臨時(shí)校車運(yùn)營資質(zhì)，全面加強(qiáng)對校車安全運(yùn)營的監(jiān)管工作，對非法運(yùn)營接送學(xué)生幼兒車輛及時(shí)開展整頓，制止和糾正非法運(yùn)營行為。

4.2.5 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

通過深入宣傳《道路交通安全法》《刑法修正案（九）》《條例》等法律法規(guī)和安全駕車、安全乘車知識(shí)，引導(dǎo)駕駛?cè)俗裾率胤?、文明駕車，引導(dǎo)中小學(xué)生拒乘違法車、確保安全。

4.3 公安交管部門嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管職責(zé)

4.3.1 加大路面執(zhí)法活動(dòng)

開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，針對農(nóng)村接送學(xué)生車輛私拉散運(yùn)行為比較突出的情況，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，組織交警、交通、教育等部門加大對非客運(yùn)車輛接送中小學(xué)生的查出力度，不定期集中整治非法運(yùn)營“黑校車”。同時(shí)加強(qiáng)日常監(jiān)管，切實(shí)做到“校前查”“上路查”“突擊查”“舉報(bào)查”。

4.3.2 建立校車違法反饋制度

定期反饋校車安全管理情況，對校車交通違法行為及時(shí)抄告教育部門，由教育部門督促學(xué)校從源頭上加強(qiáng)安全管理。

4.3.3 加強(qiáng)校車駕駛?cè)藢忩?yàn)

公安交管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《條例》要求，把牢校車駕駛?cè)藢忩?yàn)關(guān)，力爭從源頭上消除交通事故隱患。

4.3.4 加強(qiáng)校車安全技術(shù)檢驗(yàn)

公安交管部門要強(qiáng)化校車安全技術(shù)檢驗(yàn)，確保校車符合國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，凡安全技術(shù)狀況不符合標(biāo)準(zhǔn)的車輛，一律責(zé)令限期整改，對達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的車輛，立即報(bào)廢，消除安全隱患。

4.4 學(xué)校落實(shí)主體責(zé)任

4.4.1 健全校車駕駛?cè)似赣弥贫?/p>

嚴(yán)格按照《條例》要求，把牢校車駕駛?cè)藢彶殛P(guān)，建立健全校車駕駛?cè)硕ㄆ趯W(xué)習(xí)制度。對于出現(xiàn)酒駕、嚴(yán)重超員、嚴(yán)重超速等嚴(yán)重交通違法行為的駕駛?cè)艘宦山馄浮?/p>

4.4.2 規(guī)范校車運(yùn)營

對校車噴涂統(tǒng)一外觀標(biāo)志、核發(fā)并安置校車標(biāo)牌、健全管理檔案；嚴(yán)格運(yùn)營管理，落實(shí)定車（固定班次、固定車輛）、定時(shí)間（固定接送時(shí)間）、定路線（固定接送線路）、定人（固定駕駛員、固定隨車照管人員）、定座位（固定學(xué)生座位）、定檢（定期檢測維護(hù)）等“六定”措施。

4.4.3 建立外出報(bào)備制度

學(xué)校組織外出游玩等集體活動(dòng)應(yīng)當(dāng)向教育部門和公安交管部門備案，由公安交管部門審核登記車輛和駕駛?cè)饲闆r。