上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展問(wèn)題和應(yīng)對(duì)策略

張敏清

0 引言

住房是人類生存的基本物質(zhì)要素。確保市民“住有所居”，提升城市居住品質(zhì)是建設(shè)宜居城市的重要方面，也是我國(guó)政府的一項(xiàng)重要施政目標(biāo)。十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持住房是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。這推進(jìn)了住房多渠道供應(yīng)的探索，也是住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要措施，對(duì)住房發(fā)展的戰(zhàn)略性和方向性都提出了新的要求，讓保障和改善市民居住條件成為保障民生的重要抓手。

目前，在居民購(gòu)房支付能力兩極分化、商品住房土地成本不斷上升、房?jī)r(jià)持續(xù)過(guò)快增長(zhǎng)等多重因素影響下，北京、上海等特大城市普遍面臨城鎮(zhèn)住房緊張、“夾心層”人口住房難等問(wèn)題。筆者通過(guò)梳理上海住房建設(shè)中存在的突出問(wèn)題，分析國(guó)家關(guān)于特大城市住房發(fā)展及人口調(diào)控等方面政策要求，提出上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展的對(duì)策和路徑。

1 上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展概況

改革開(kāi)放以來(lái)，在土地使用制度與住房制度兩大改革的推動(dòng)下，上海市住房市場(chǎng)進(jìn)入高速發(fā)展的軌道?？偭恳?guī)模方面，全市城鎮(zhèn)住房建筑總量17年間增幅超過(guò)2倍（圖1）。城鎮(zhèn)居民居住水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由2004年的29.4 m2①數(shù)據(jù)來(lái)源：2003年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計(jì)公報(bào)。增加到2016年的36.1 m2②數(shù)據(jù)來(lái)源：2016年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。，接近全國(guó)人均水平（36.6 m2），居住條件持續(xù)改善。

空間布局方面，近年的用地發(fā)展趨勢(shì)顯示，上海市城鎮(zhèn)住房向中心城外快速擴(kuò)展，中心城周邊地區(qū)和新城以外的郊區(qū)城鎮(zhèn)成為住宅用地?cái)U(kuò)張和人口集聚的主要區(qū)域之一[1]。中心城以全市35%的住宅用地資源吸納了近50%的常住人口；在軌道交通建設(shè)的帶動(dòng)下，中心城周邊地區(qū)的住宅用地軸向拓展趨勢(shì)明顯，寶山、閔行已基本形成成片發(fā)展的居住區(qū)格局，用地規(guī)模接近1997年用地規(guī)模的6倍；郊區(qū)城鎮(zhèn)住宅用地增長(zhǎng)超過(guò)1997年用地規(guī)模的4倍[2]（圖2-圖3）。

住房保障方面，經(jīng)過(guò)多年的探索發(fā)展，上海已基本構(gòu)建形成以廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房（即經(jīng)濟(jì)適用住房）、公共租賃住房（含單位租賃房）、征收安置住房（即動(dòng)遷安置房）為特征的“四位一體”、租購(gòu)并舉的住房保障體系。按照“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，對(duì)各類需要政府保障的住房困難家庭進(jìn)行統(tǒng)籌安排、分類解決，保障范圍已覆蓋到全市住房困難的城鎮(zhèn)居民家庭和有穩(wěn)定工作的外來(lái)常住人口[3]。至2017年，保障性住房建筑面積約占全市城鎮(zhèn)住房面積的16%。隨著住房保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，幾十年一直困擾上海的住房短缺矛盾得到了一定程度的緩解。

2 上海住房發(fā)展問(wèn)題

根據(jù)上海城市未來(lái)發(fā)展愿景調(diào)查③數(shù)據(jù)來(lái)源：“上海，我的2035”公眾調(diào)研報(bào)告，2014.10，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院。，市民將“大氣和水環(huán)境、住房環(huán)境、養(yǎng)老設(shè)施”作為城市應(yīng)優(yōu)先改善的首要問(wèn)題，表明公眾對(duì)良好環(huán)境和宜居生活等方面的迫切需求。但上海住房發(fā)展現(xiàn)狀仍然存在一些突出問(wèn)題，影響住房資源的合理分配和有效利用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 市民需求與住房資源之間的互動(dòng)關(guān)系把握不足

在人口總量控制的背景下，人口結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變，將直接影響到住房的需求結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響到住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

家庭規(guī)模小型化是近些年上海人口發(fā)展最顯著的趨勢(shì)之一，其必然對(duì)住房套型面積提出更多的要求?！吧虾?035”總體規(guī)劃明確要求，至2035 年，全市新增住房中中小套型占比不低于70%[4]。而上?，F(xiàn)狀的中小套型（90 m2以下）住房比重偏低，約占全市住房套數(shù)總量的63%，低于國(guó)際同類型城市比例（香港77%、首爾69%、紐約92%）[5]。

圖1 2000—2017年城鎮(zhèn)住房建筑規(guī)模變化情況

上海是全國(guó)最早進(jìn)入老齡化且老齡化程度最嚴(yán)重的城市。老年人口的激增將產(chǎn)生大量諸如老年公寓、適老性住宅等住房類型的需求。而現(xiàn)有的普通社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)方面往往力不從心，生活看護(hù)、醫(yī)療保障等均無(wú)法滿足老年人日益增長(zhǎng)的生活需求。

此外，上海在建設(shè)全球城市的過(guò)程中，包括外來(lái)常住人口在內(nèi)的城市居民的學(xué)歷水平和職業(yè)層級(jí)正在逐步提升。這些來(lái)自全世界和全國(guó)的高素質(zhì)人才已經(jīng)成為城市高質(zhì)量發(fā)展階段的核心競(jìng)爭(zhēng)力，越來(lái)越多的城市意識(shí)到要通過(guò)提供“品質(zhì)人居”來(lái)留住人才，防止人們?cè)凇坝媚_投票”時(shí)因?yàn)榫痈卟幌碌姆績(jī)r(jià)和持續(xù)增加的生活壓力而逃離。

2.2 住房投資屬性過(guò)高和戶型過(guò)大, 導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在

由于土地資源的稀缺和持續(xù)增長(zhǎng)的居住需求，居高不下的房?jī)r(jià)和中低收入家庭住房需求之間的矛盾在上海尤為突出：房屋均價(jià)由2006年的9 540元/ m2上升到2016年的38 369元/ m2，漲幅超過(guò)300%，遠(yuǎn)超過(guò)同期城市居民人均可支配收入的漲幅（156%），也遠(yuǎn)超過(guò)同期上海GDP 的漲幅（136%）。房?jī)r(jià)的增速遠(yuǎn)超過(guò)大眾購(gòu)房支付能力的提升，對(duì)于一般市民群體，尤其是城鎮(zhèn)中低收入者和剛起步的青年人才來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)壓力沉重，而他們對(duì)住房需求的迫切程度卻最大?；叩姆?jī)r(jià)扭曲了正常的住房供需關(guān)系，偏離了房子的居住屬性和改善民生的發(fā)展目標(biāo)。

此外，新增住房戶型大，租賃住房市場(chǎng)發(fā)育不成熟等現(xiàn)象也嚴(yán)重影響了市場(chǎng)的消費(fèi)能力，特別是加大了青年創(chuàng)新群體的居住壓力。套型面積方面，上海大于140 m2的大套型住房的套數(shù)占全市總量的比重超過(guò)8%，特別在黃浦、靜安、青浦和松江等區(qū)的占比更是超過(guò)15%。另一方面，“以售為主”的住房供應(yīng)方式以及租賃市場(chǎng)的不規(guī)范管理，影響市民的租房意愿。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，上海租賃住房的家庭戶占總家庭戶的42.1%，且租賃需求仍在不斷擴(kuò)大；但目前全市新建住房仍是以售為主，2017年全市新建住房中租賃住房占比不足15%。

圖2 1997—2017年城鎮(zhèn)住宅用地面積變化情況（km2）

圖3 上海市歷年城鎮(zhèn)住宅用地分布圖

2.3 被保障群體的訴求和保障性住房的供應(yīng)存在錯(cuò)位

由于上海房地產(chǎn)市場(chǎng)化程度較高，且被保障人群數(shù)量眾多、構(gòu)成復(fù)雜，其保障性住房發(fā)展的特殊性就更為明顯，矛盾更為突出。

供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，政府或機(jī)構(gòu)持有的公共租賃房規(guī)模偏小，還存在著入住門(mén)檻限制、設(shè)施配套不全等問(wèn)題，難以滿足大多數(shù)處于起步階段的創(chuàng)新群體的較高租賃需求，特別是在陸家嘴金融區(qū)、張江等創(chuàng)新群體大量集聚的地區(qū)存在租賃住房相對(duì)短缺的問(wèn)題；而機(jī)構(gòu)持有的租賃住房在上海主要針對(duì)一些高端小區(qū)、高端客戶，尚未建立起一批解決中低收入居民保障性住房需求的機(jī)構(gòu)持有型住房。

空間布局方面，針對(duì)大量在中心城區(qū)就業(yè)、就學(xué)與就醫(yī)的被保障群體，郊區(qū)大型居住社區(qū)模式的保障性住房在建設(shè)選址時(shí)往往忽視被保障群體對(duì)于就業(yè)聯(lián)系、交通條件和公共服務(wù)的空間需求，導(dǎo)致人口實(shí)際居住需求和住房供應(yīng)在空間布局上無(wú)法對(duì)應(yīng)，形成某些區(qū)域住房供應(yīng)的相對(duì)“短缺”和相對(duì)“過(guò)?！保斐梢欢ǔ潭壬辖ǔ珊蠊?yīng)失效。

2.4 不同區(qū)域住房供求的“空間失配”

住房作為一種消費(fèi)品，其發(fā)展的主要矛盾已從快速城鎮(zhèn)化造成的單純住房供求數(shù)量問(wèn)題轉(zhuǎn)化為不同區(qū)域住房供求的空間匹配問(wèn)題，住房建設(shè)的“空間績(jī)效”[6]亟需加以重視。近年來(lái)，上海的住房建設(shè)向郊區(qū)快速拓展過(guò)程中，由于就業(yè)崗位與住房布局未有效結(jié)合、軌道交通建設(shè)模式低效、公共設(shè)施配置不均衡等原因，造成全市尤其是郊區(qū)住房布局的“空間失配”，影響了住房空間資源的有效供給。

以軌交服務(wù)能力為例，全市現(xiàn)狀軌道交通站點(diǎn)服務(wù)半徑600 m的住宅用地覆蓋水平從中心城向外迅速下降（表1）。由于現(xiàn)狀軌道交通主要集中在中心城，郊區(qū)的軌道交通建設(shè)對(duì)住房分布的帶動(dòng)作用有待加強(qiáng)。且郊區(qū)軌道交通的建設(shè)未能與其他公共交通方式相銜接，降低了大運(yùn)量軌道交通的空間組織效能，最后導(dǎo)致軌道交通與住房建設(shè)用地間的錯(cuò)位，造成大量郊區(qū)居住區(qū)的無(wú)效供應(yīng)[7]。

3 上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展的若干策略

為緩解人口快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境緊約束之間的矛盾，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的上海，全市住房發(fā)展不僅需要關(guān)注空間績(jī)效，有效整合住房布局與軌道交通建設(shè)、就業(yè)崗位分布、公共設(shè)施等配套資源；也需要關(guān)注存量利用、實(shí)現(xiàn)存量用地的二次更新和存量住宅的盤(pán)活改造；更需要關(guān)注民生改善，向住房困難群體提供更實(shí)用的保障性住房，滿足城市居民多層次、多樣化的住房需求，從總量、布局、結(jié)構(gòu)等方面對(duì)城市住房發(fā)展采取必要的引導(dǎo)和控制，構(gòu)建與全球城市相適應(yīng)的住房總體格局，實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展由“數(shù)量增長(zhǎng)”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)變[8]。

表1 2017年軌道交通站點(diǎn)600 m覆蓋住宅用地比例情況

3.1 人本視角： 豐富住房類型, 提供滿足多樣化需求的住房

住房發(fā)展的主體是人，住房規(guī)劃歸根結(jié)底是對(duì)于人的需求研究。對(duì)于住房供給來(lái)說(shuō)就是適應(yīng)市場(chǎng)的有效需求，應(yīng)對(duì)上?，F(xiàn)階段人口的發(fā)展特點(diǎn)和未來(lái)的發(fā)展形勢(shì)，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)住房類型的多樣性，滿足不同類型人群的居住需求。

一是應(yīng)對(duì)上海少子化與家庭小型化趨勢(shì)，增改并舉，增加中小套型住房。一方面，在全市，特別是軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)結(jié)合實(shí)際需求，持續(xù)增加中小套型住房供應(yīng)；另一方面，用好存量中小套型住房資源，加強(qiáng)石庫(kù)門(mén)里弄、工人新村中大量中小套型老舊住房的修繕和維護(hù)，積極推進(jìn)此類住房的綜合改造利用，實(shí)現(xiàn)存量中小住房的持續(xù)使用。

二是應(yīng)對(duì)人口老齡化趨勢(shì)，鼓勵(lì)發(fā)展適老性住宅建設(shè)。根據(jù)我國(guó)傳統(tǒng)文化和家庭結(jié)構(gòu)的演變規(guī)律，居家養(yǎng)老在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期，仍將是我國(guó)老齡人口最理想的養(yǎng)老模式。因此，增加老年公寓或老年社區(qū)等適老性住宅的供給是城市面臨的新挑戰(zhàn)。針對(duì)現(xiàn)有住區(qū)，既要鼓勵(lì)通過(guò)加建、插建等方式，合理配置老年公寓，倡導(dǎo)適老性住宅與普通住房混合布局；也要優(yōu)化現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施，積極推進(jìn)既有居住小區(qū)適老化改造，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老[9]。

三是針對(duì)外來(lái)人才建立起多層次、多渠道和多形式的住房問(wèn)題解決機(jī)制。為引進(jìn)人才尤其是青年人才提供租賃住房，鼓勵(lì)在就業(yè)集聚區(qū)完善若干交通便利、環(huán)境優(yōu)良、設(shè)施完善、文化包容的社區(qū)；為新入職大學(xué)生群體，通過(guò)提供公租房或發(fā)放租金補(bǔ)貼等多種靈活方式以保障其過(guò)渡性需要；鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等單位在園區(qū)內(nèi)或周邊配建公共租賃房，用于本單位職工的安置。

3.2 存量視角： 在建設(shè)用地總量鎖定的前提下保障住宅用地供應(yīng)

伴隨著快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，近幾年來(lái)上海、深圳等特大城市已顯現(xiàn)出發(fā)展空間緊促、土地資源嚴(yán)重短缺等突出問(wèn)題。2016年4月公布的《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》要求超大和特大城市中心城區(qū)，原則上不安排新增建設(shè)用地計(jì)劃。建設(shè)用地總量的“天花板”和耕地保護(hù)的“硬約束”倒逼特大城市不得不依靠存量空間提質(zhì)增效來(lái)滿足住宅用地的需求。

許多全球城市通過(guò)存量利用、二次更新和混合使用等方式，挖掘住房增量空間?！洞髠惗匾?guī)劃》中KPI（Key Performance Indecation）指標(biāo)在每年2月公布的年度監(jiān)測(cè)報(bào)告中將“通過(guò)存量用地轉(zhuǎn)化的新增住宅用地比例”指標(biāo)作為住房發(fā)展的控制指標(biāo)之一，績(jī)效指標(biāo)中包括“最大化地使用已經(jīng)開(kāi)發(fā)的空間比例”，以達(dá)到“保持新的住房開(kāi)發(fā)至少96%是先前開(kāi)發(fā)的土地”這一計(jì)劃目標(biāo)（表2）。

上海，在全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)的前提下，將2 500萬(wàn)常住人口規(guī)模作為長(zhǎng)期調(diào)控目標(biāo)，未來(lái)住房的增量以滿足本地城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民住房改善所產(chǎn)生的需求為主，住宅用地供應(yīng)應(yīng)逐步從單一的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向多元的存量挖掘，鼓勵(lì)通過(guò)用地二次更新、舊住房改造、工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方式，加快盤(pán)活城市中大量低效粗放利用的存量土地，充分挖掘新增住房的供應(yīng)空間，確保建設(shè)用地的高效集約利用。同時(shí)，根據(jù)城市發(fā)展階段、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)支撐、設(shè)施配套、環(huán)境改善和新城、新市鎮(zhèn)住房入住水平，動(dòng)態(tài)調(diào)整住宅用地的供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)序以及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，并對(duì)規(guī)劃用地供給作出一定的彈性預(yù)留，以適應(yīng)不同情景下城市可承載人口的合理需求。

表2 《大倫敦規(guī)劃》（2011年）住房關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）

表3 城鎮(zhèn)住房政策分區(qū)導(dǎo)向

3.3 公平視角： 擴(kuò)大保障范圍, 推廣量身定制的可負(fù)擔(dān)住房

保障性住房是住房供應(yīng)體系的重要組成部分。保障性住房供給的核心是保障對(duì)象與保障方式的確定，目的是為處于不同階段的被保障群體建立多層次的保障框架。

圖4 上海市城鎮(zhèn)住房政策分區(qū)示意圖

為中低收入住房困難家庭提供廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房和租賃補(bǔ)貼等多種保障方式。考慮到此類被保障群體對(duì)于就業(yè)、交通和公共服務(wù)的需求更為敏感，鼓勵(lì)保障性住房采用配套和混合布局，以“小集中，大分散”為導(dǎo)向，結(jié)合就業(yè)中心、交通站點(diǎn)、公共活動(dòng)中心等地區(qū)布局保障性住房。針對(duì)動(dòng)拆遷家庭，鼓勵(lì)采取“以貨幣補(bǔ)償為主、實(shí)物安置為輔”的保障方式。

針對(duì)存在階段性住房困難的青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體以及在上海短期工作的人群，可通過(guò)提供租賃住房降低其居住成本。一方面要加大新建住房中租賃住房的配建比重，適度提高就業(yè)集聚地區(qū)租賃住房比重，鼓勵(lì)結(jié)合軌道交通站點(diǎn)復(fù)合開(kāi)發(fā)；另一方面鼓勵(lì)盤(pán)活存量閑置住房資源，鼓勵(lì)將閑置的工廠、倉(cāng)庫(kù)、辦公樓、酒店式公寓按規(guī)定程序改建為公共租賃房，同時(shí)依靠市場(chǎng)和政府的共同力量建立起多樣化的住房保障體系，并通過(guò)完善的立法系統(tǒng)和規(guī)劃等措施有效解決住房緊缺問(wèn)題。

3.4 空間視角： 差異化引導(dǎo)住房布局, 增加城鎮(zhèn)住房有效供給

住宅空間是承載城市居住功能的重要載體，也是城市空間格局的組成要素。住房空間布局的有效性不僅會(huì)影響居民的生活質(zhì)量，也會(huì)影響整個(gè)城市的社會(huì)空間演變[10]。根據(jù)“上海2035”總體規(guī)劃構(gòu)建的“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系，結(jié)合現(xiàn)狀城鎮(zhèn)住房的發(fā)展情況及存在問(wèn)題，將全市分為5類城鎮(zhèn)住房政策分區(qū)（圖4），實(shí)施不同的住房發(fā)展策略（表3）。由重點(diǎn)引導(dǎo)區(qū)向嚴(yán)格控制區(qū)逐層強(qiáng)化住房建設(shè)的管控，加強(qiáng)住房與軌道交通、就業(yè)崗位和公共設(shè)施配套在空間上的整合，強(qiáng)化產(chǎn)城融合與宜居生活，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)職住空間匹配。合理確定主城區(qū)住宅用地供應(yīng)規(guī)模，重點(diǎn)增加租賃和中小套型住房的比重，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的居住，保證主城區(qū)的活力；新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)是未來(lái)人口重點(diǎn)導(dǎo)入地區(qū)，增加住宅用地的供應(yīng)規(guī)模，并相應(yīng)增加就業(yè)機(jī)會(huì)；嚴(yán)格控制一般新市鎮(zhèn)住房建設(shè)規(guī)模，尤其是缺乏產(chǎn)業(yè)、交通和配套設(shè)施支撐的遠(yuǎn)郊地區(qū)。

4 結(jié)語(yǔ)

住房發(fā)展關(guān)系到每一個(gè)城市居民的安居樂(lè)業(yè)，健全可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)的住房供應(yīng)體系是深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善民生的重要領(lǐng)域。在土地資源緊約束、人口發(fā)展特點(diǎn)轉(zhuǎn)變和現(xiàn)狀住房供需存在結(jié)構(gòu)性矛盾的背景下，特大城市的住房發(fā)展應(yīng)以“保障住房基本權(quán)益、提升居住生活品質(zhì)”為主線，突出底線保障和社會(huì)公平，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度；同時(shí)，優(yōu)化住房空間配置，著力提高住房資源發(fā)展績(jī)效，實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展由“數(shù)量增長(zhǎng)”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)變，從而提升市民幸福感和城市宜居度，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。