淺談街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定

2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》，方案規(guī)定對(duì)地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)，要求落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化問責(zé)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)由試點(diǎn)進(jìn)入全面推開階段。街鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為最基層的“關(guān)鍵少數(shù)”，也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要對(duì)象，界定其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是街鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的關(guān)鍵，筆者就街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的責(zé)任界定談幾點(diǎn)粗淺的看法，僅供審計(jì)同仁參考。

一、責(zé)任界定要充分考慮街鎮(zhèn)及其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“特殊性”

街道辦事處是城市基層政權(quán)組織的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是我國農(nóng)村基層政權(quán)組織,兩者管理職權(quán)接近，非正式場合通常會(huì)看成一種類型的機(jī)構(gòu)。在城市郊區(qū)，基層治理單元兼具鄉(xiāng)村與城市特質(zhì)，設(shè)立的機(jī)構(gòu)主要是街、鎮(zhèn)，不設(shè)鄉(xiāng)。街鎮(zhèn)作為城市郊區(qū)最基層的自然資源資產(chǎn)屬地管理單位，管理的自然資源資產(chǎn)區(qū)域范圍相對(duì)較大，對(duì)象多，涉及森林、土地、水、大氣等多個(gè)要素，資源稟賦差異大，權(quán)屬復(fù)雜，環(huán)境損害問題涉及城鄉(xiāng)、工農(nóng)業(yè)等多方面，而街鎮(zhèn)的地位“尷尬”——什么都要管，什么也管不全。相關(guān)職能部門將部分自然資源資產(chǎn)管理及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作下沉到街鎮(zhèn)，責(zé)任分解到街鎮(zhèn)，但是相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)、保障、權(quán)利等并未隨之下放，街鎮(zhèn)相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任不對(duì)等。街鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為最基層的“關(guān)鍵少數(shù)”，在自然資源資產(chǎn)管理及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中決策權(quán)有限、執(zhí)法權(quán)受限，而被“圈定”的責(zé)任不少，導(dǎo)致這個(gè)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)或無可審、或?qū)徍鬅o法定責(zé)。審計(jì)人員在責(zé)任界定中要充分考慮街鎮(zhèn)及其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“特殊性”，即權(quán)利與責(zé)任不對(duì)等、責(zé)任“虛高”的實(shí)際情況，合情合理界定責(zé)任。

二、責(zé)任界定應(yīng)厘清街鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是以領(lǐng)導(dǎo)干部為對(duì)象開展的，是對(duì)“人”的審計(jì)，“責(zé)任”是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的核心。目前，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向的原則，按查找問題、界定責(zé)任、問題整改的主線貫穿審計(jì)全過程，審計(jì)過程中如果僅按領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在地區(qū)或者主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域查找問題，往往許多審計(jì)人員辛辛苦苦查找的問題，在定責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)并不是街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，屬無效工作，造成審計(jì)資源浪費(fèi)，所以在審計(jì)調(diào)查階段或?qū)徲?jì)前期厘清街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任尤為重要。街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任在理論上應(yīng)依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)、目標(biāo)責(zé)任考核制度、工作方案，以及與上級(jí)政府或職能部門簽訂的責(zé)任書（狀）等來界定，但更應(yīng)結(jié)合實(shí)際、依法依規(guī)、有依有據(jù)、謹(jǐn)慎甄別。如在地方性法規(guī)《武漢市湖泊保護(hù)條例》中規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的湖泊組織巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止填占、污染等侵害湖泊的違法行為，及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告涉湖突發(fā)事件”，可見街道對(duì)湖泊保護(hù)責(zé)任應(yīng)界定在“巡查、發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告”的范圍內(nèi)，街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)湖泊保護(hù)承擔(dān)這些有限責(zé)任。同時(shí)，在街鎮(zhèn)簽訂的一些責(zé)任書（狀）中存在以“文件轉(zhuǎn)文件”的情況，并未實(shí)際運(yùn)作，審計(jì)人員應(yīng)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行取舍，不宜機(jī)械執(zhí)法。

三、責(zé)任界定應(yīng)分析問題成因與責(zé)任的相關(guān)性

“2018長江論壇”上，國務(wù)院參事、國家發(fā)展改革委原副主任徐憲平說：“長江病了！問題在水里、根子還在岸上。”此話道出了環(huán)境損害問題的復(fù)雜性。要落實(shí)環(huán)境損害問題的責(zé)任，審計(jì)人員應(yīng)秉承審計(jì)客觀公正、實(shí)事求是的原則，追根溯源，找出問題的根子，分析問題成因，分析這些因素與領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)及工作安排的相關(guān)性，再判斷界定領(lǐng)導(dǎo)干部在這些環(huán)境問題中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，避免按問題表象定責(zé)追責(zé)，引起審計(jì)爭議。筆者在近年的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中對(duì)湖泊水質(zhì)不達(dá)標(biāo)問題的責(zé)任界定也曾遭遇困惑，被審計(jì)單位及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的責(zé)任界定意見很大，存在爭議。后來審計(jì)組分析近幾年湖泊水質(zhì)變差的成因主要是將湖泊對(duì)外發(fā)包搞水產(chǎn)養(yǎng)殖，承包戶存在投肥養(yǎng)殖情況，對(duì)湖泊水質(zhì)影響很大，而且近幾年湖泊截（攔）污工作不到位，部分地段還存在污水向湖內(nèi)直排等因素。通過審閱被審計(jì)單位近幾年的巡湖日記及相關(guān)會(huì)議記錄、文件，發(fā)現(xiàn)部分湖泊保護(hù)責(zé)任人存在巡查發(fā)現(xiàn)問題不到位、上報(bào)不及時(shí)、制止不力等問題，這些問題與湖泊水質(zhì)不達(dá)標(biāo)存在正相關(guān)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種建立在問題成因分析基礎(chǔ)上的責(zé)任界定更客觀公正，避免了因環(huán)境損害問題存在的潛伏性、時(shí)滯性、外部性等因素造成責(zé)任界定的不確定，也避免了責(zé)任的放大。

四、責(zé)任界定應(yīng)把握好問責(zé)與評(píng)價(jià)的平衡

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理想的模式應(yīng)是建立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間自然資源與生態(tài)環(huán)境狀態(tài)的審計(jì)調(diào)查入手，將資源管理和環(huán)境治理效果與自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履職行為相結(jié)合，對(duì)其履職行為進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，這是在審計(jì)方式方法上的一種創(chuàng)新，也是未來的發(fā)展趨勢。但鑒于目前我國環(huán)境問題的嚴(yán)峻形勢，以及審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立的事實(shí)，《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》要求審計(jì)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，界定其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這就要求審計(jì)人員在審計(jì)實(shí)踐中，把握好問責(zé)與評(píng)價(jià)的平衡。筆者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部履職中存在的面上問題、共性問題，尚未造成環(huán)境損害后果或未違法違規(guī)的，宜在總體評(píng)價(jià)中體現(xiàn)，而對(duì)那些造成環(huán)境損害的相關(guān)問題，則應(yīng)在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題時(shí)界定其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任或直接責(zé)任。如上述湖泊保護(hù)工作中存在的履職不到位的問題，若未造成湖泊環(huán)境損害，可以在審計(jì)評(píng)價(jià)中進(jìn)行定性評(píng)價(jià)；若這種問題性質(zhì)嚴(yán)重，持續(xù)時(shí)間長，是造成湖泊水質(zhì)下降的重要因素，符合《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》中“貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的”問責(zé)情形，則應(yīng)在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題中進(jìn)行反映，并界定其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！?/p>