重慶市自然保護區(qū)發(fā)展面臨的新問題及對策研究

陶光彪 黃 豪 鄧生杙 肖藝曼

（重慶市綦江區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站 重慶 400000）

近年來，習總書記提出要深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，共抓大保護、不搞大開發(fā)，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。那么，重慶在新一輪的發(fā)展轉(zhuǎn)變中，如何切實擔負起上游職責，如何解決自然保護區(qū)管理的短板，充分發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，維護地區(qū)生態(tài)功能，真正實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，是當今最為重要的課題。

1 重慶市自然保護區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

1979年4月，重慶市第一個自然保護區(qū)—縉云山自然保護區(qū)建立[1]，拉開了重慶自然保護區(qū)建設的序幕，經(jīng)過將近40年的建設和發(fā)展，重慶市自然保護區(qū)建設成效顯著，截止到目前，已建成58個自然保護區(qū)，總面積為853085.93hm2，占重慶市國土面積的10.35%。包含了自然生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類、自然遺跡類三大類型的自然保護區(qū)，在水源涵養(yǎng)、水土保持、物種多樣性保護和維護生態(tài)平衡等方面發(fā)揮了重要作用，成為長江上游和三峽庫區(qū)生態(tài)保護屏障的重要組成部分[2]。

按照管理級別進行分類，在58個自然保護區(qū)中：國家級自然保護區(qū)6個，共 241387.1hm2；市級自然保護區(qū) 19個，共 274100.1hm2；縣（區(qū)）級自然保護區(qū)33個，共337598.73hm2。

表1 重慶市自然保護區(qū)按照管理級別分類統(tǒng)計表

按照類型進行分類，在58個自然保護區(qū)中：自然生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)37個（森林生態(tài)系統(tǒng)類27個，內(nèi)陸濕地和水生態(tài)系統(tǒng)類10個），共514383.73hm2；野生生物類自然保護區(qū)19個（野生動物類10個，野生植物類9個），共297244.2hm2；自然遺跡類自然保護區(qū)2個，共41458hm2。

表2 重慶市自然保護區(qū)按照類型分類統(tǒng)計表

2 當前自然保護區(qū)發(fā)展存在的問題

2.1 保護區(qū)規(guī)劃不夠合理

（1）保護區(qū)內(nèi)人口密集，原住居民生產(chǎn)生活對保護區(qū)影響較大。根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)管理條例》規(guī)定：禁止任何單位和個人進入核心區(qū)，緩沖區(qū)只準進入從事科學研究觀測的活動，除實驗區(qū)可進行參觀考察、旅游等活動外，核心區(qū)和緩沖區(qū)實際構(gòu)成了一個“無人區(qū)”，以確保原始生態(tài)不受破壞和干擾，并禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。但現(xiàn)實中，由于自然保護區(qū)規(guī)劃不夠合理，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)老鄉(xiāng)場劃入保護區(qū)范圍，居民聚居程度高，大量原住民在核心區(qū)、緩沖區(qū)隨意進出，生產(chǎn)生活和交通旅游等設施多，人為活動頻繁，使自然保護區(qū)內(nèi)出現(xiàn)普遍違法問題。比如城口縣大巴山國家級自然保護區(qū)，其保護區(qū)總面積為136017hm2，占縣域面積的42.1%，共涉及到12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3.3萬多常住人口，由于居民土地、林地等生產(chǎn)資料都處于保護區(qū)內(nèi)，生產(chǎn)生活對自然資源的依賴度較高，給生態(tài)環(huán)境帶來干擾及破壞，使得自然保護區(qū)的保護和管理與群眾利益產(chǎn)生沖突，不能調(diào)度起群眾保護的積極性，保護難度大。

（2）保護區(qū)基礎設施建設難以落地。因核心區(qū)和緩沖區(qū)仍存在大量的原著居民，按照《中華人民共和國自然保護區(qū)管理條例》，自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)必須進行嚴格管理，導致一些諸如交通設施、水利設施、通信設施等民生工程難以落地，并且部分保護區(qū)內(nèi)貧困人口眾多。如綦江區(qū)萬隆縣級自然保護區(qū)內(nèi)有2個貧困村、225戶貧困戶、貧困人口770人，城口縣大巴山國家級自然保護區(qū)貧困人口5000多人，受自然保護區(qū)相關法律、法規(guī)的限制，當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游開發(fā)受到制約，部分貧困村、貧困戶實施的扶貧開發(fā)項目難以落地。

2.2 管理力量薄弱

根據(jù)目前重慶市自然保護區(qū)的管理體制，自然保護區(qū)的管理工作實行綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制，環(huán)境保護部門作為自然保護區(qū)綜合管理部門，其他各個相關行政主管部門作為自然保護區(qū)的行業(yè)管理部門，管理部門眾多，導致管理主體分散。另外，保護區(qū)管理人員少、經(jīng)費不足、設備落后的問題也十分突出，在中央環(huán)保督察推動下，雖然重慶市各級自然保護區(qū)均已建立管理機構(gòu)，但自然保護區(qū)管護基礎設施薄弱、管護手段落后、科技水平不高的問題十分突出。尤其是專業(yè)管理人員嚴重不足，大多數(shù)管理人員屬于半路轉(zhuǎn)行，業(yè)務水平和能力不高，不能進行高層次的物種調(diào)查與保護，嚴重影響科研工作的開展；同時，政府在資金方面的投入也無法滿足實際管理需要，保護區(qū)防火、通訊、監(jiān)測、科研等基礎設施缺乏會對正常的建設、管理產(chǎn)生影響，從而影響保護區(qū)管理效果[3]。比如大巴山國家級保護區(qū)山高坡陡，地形地貌復雜，僅有10余名管理人員，因缺乏有效的監(jiān)管設備、科技手段，很難及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題；綦江區(qū)共有3個自然保護區(qū)，僅有18名管理人員，每個保護區(qū)平均6名管理人員，平均每人管理1556hn2范圍，再加上技術(shù)裝備落后，管理難度較大。因此，自然保護區(qū)人員、經(jīng)費、設備、基礎設施亟需加強。

3 重慶市自然保護區(qū)發(fā)展對策

（1）科學規(guī)劃?？茖W規(guī)劃自然保護區(qū)是實現(xiàn)自然保護區(qū)科學管理的基礎，對自然保護區(qū)的劃界、功能區(qū)區(qū)劃、保護價值進行科學的評估，對劃界不合理、符合調(diào)整規(guī)劃條件的，實事求是調(diào)整空間布局，將生態(tài)價值低的人口密集區(qū)、交通干線等調(diào)出保護區(qū)范圍，集中力量實現(xiàn)應保盡保，實事求是、因地制宜、科學統(tǒng)籌推進自然保護區(qū)的保護和發(fā)展；同時，制定保護區(qū)生態(tài)移民政策，出臺民生工程、扶貧工程、基礎設施建設工程的指導性意見，分類解決民生和遺留問題，對于保護對象價值重大、與原住民發(fā)生沖突的區(qū)域，制定政策，有步驟、分區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)搬遷。

（2）改革體制。科學的管理體制是自然保護區(qū)良性發(fā)展的關鍵，因此，要強化自然保護區(qū)管理體制建設：①推進自然保護區(qū)管理體制改革，承擔管理職責的主體越多，管理責任就難以落實，管理的效果越差。因此，應當強化對自然保護區(qū)的統(tǒng)一管理，加強機構(gòu)、職能以及人員的整合力度，組建統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，專門行使自然保護區(qū)的監(jiān)督管理權(quán)利，確保權(quán)利集中，責任明確，有效的進行生態(tài)資源管理[4]。②要建立自然保護區(qū)資金投入體系，一方面要加大財政資金投入，另一方面要通過社會、市場等渠道來完善融資體系，資金能夠保障，才能完善自然保護區(qū)的辦公、科研、監(jiān)測等必要的基礎設施與技術(shù)裝備，才能實施生態(tài)搬遷、生態(tài)補償。③加大人才隊伍建設，要配備充足的自然保護區(qū)管理人員，加強理論知識學習，不斷提升管理水平和綜合素質(zhì)，選拔專業(yè)對口、業(yè)務能力強的專業(yè)技術(shù)人才，及時開展保護區(qū)的科學研究。④建立科學的開發(fā)體系，探索制定自然保護區(qū)生態(tài)旅游標準，建立嚴格的市場準入和認證標準[5]，加強保護區(qū)內(nèi)旅游項目管理，開展符合自然保護區(qū)規(guī)劃的生態(tài)旅游，把保護、科研、監(jiān)測、旅游和教育有機結(jié)合起來，統(tǒng)一規(guī)劃和與布局，正確處理保護與開發(fā)、旅游與教育等關系[6]，實現(xiàn)自然保護區(qū)及周邊地區(qū)在生態(tài)、經(jīng)濟、社會等方面的可持續(xù)發(fā)展。