監(jiān)察官立法三問：資格要件、制度設(shè)計(jì)與實(shí)施空間*

□ 劉練軍

內(nèi)容提要 當(dāng)下學(xué)界已然形成了一股催促監(jiān)察官法盡快出臺(tái)的學(xué)術(shù)熱潮。然而，監(jiān)察官不必亦不易像法官和檢察官那樣走職業(yè)化發(fā)展之路。對(duì)于監(jiān)察官的任職資格要件，參照公務(wù)員法上的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行即可，是否需要由全國人大為之量身定制一部監(jiān)察官法殊為可疑。中國特色監(jiān)察官制度的核心是權(quán)責(zé)對(duì)等，其具體內(nèi)涵相當(dāng)豐富，從監(jiān)察官的稱謂、等級(jí)、任免、考評(píng)、晉升、薪酬到由合署辦公引起的與紀(jì)檢干部的銜接，不一而足。此等細(xì)則化的制度具體如何設(shè)計(jì)，需要充分汲取監(jiān)察體制改革中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。而監(jiān)察法才剛剛實(shí)施，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)尚在積累之中，此時(shí)倉促制定監(jiān)察官法，那最后有可能淪為一種象征性立法，這樣反而損害了法律的尊嚴(yán)。

引 言

據(jù)報(bào)道，有關(guān)部門正在著手研究監(jiān)察官法的起草工作。①此舉應(yīng)該是對(duì)全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的積極回應(yīng)。2018年9月，中國人大網(wǎng)公布了“十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃”，監(jiān)察官法被列入“第二類（立法）項(xiàng)目”，即“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。與此同時(shí)，該“規(guī)劃”還注明監(jiān)察官法的“提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位”是國家監(jiān)察委員會(huì)。②

然而，從2016年12月，十二屆全國人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》至今，③監(jiān)察體制改革也不過為時(shí)兩年。作為監(jiān)察委員會(huì)基本法的監(jiān)察法于2018年3月頒布，至今才實(shí)施一年而已。在未來的監(jiān)察法實(shí)施過程中極有可能會(huì)遇到更多更大的新問題，對(duì)既有問題將來也可能會(huì)摸索出更快更好的新方案。不管是新問題還是新方案，都與履行監(jiān)察職能的監(jiān)察官關(guān)系甚巨。是故，制訂監(jiān)察官法，創(chuàng)建具有中國特色的監(jiān)察官制度不宜從快從速，而理應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，等經(jīng)驗(yàn)與時(shí)機(jī)都成熟之后再啟動(dòng)人大立法程序。關(guān)于監(jiān)察官立法，當(dāng)下學(xué)界更多的是鼓與呼，④已然形成了一股催促監(jiān)察官法盡快出臺(tái)的學(xué)術(shù)熱潮。竊以為，從現(xiàn)有的監(jiān)察體制改革及司法體制改革經(jīng)驗(yàn)上看，擬議中的監(jiān)察官立法需處理好諸多復(fù)雜難題，宜靜待時(shí)機(jī)、暫緩制訂。一旦急遽頒布實(shí)施，其結(jié)果或許始料不及，非但無益于當(dāng)下的監(jiān)察體制改革，而且頗有可能給它帶來治絲益棼之不良影響。有鑒于此，本文嘗試拋出若干問題，與學(xué)界同仁一起思考作為當(dāng)下學(xué)術(shù)熱點(diǎn)的監(jiān)察官立法問題。

一、監(jiān)察官需要何等任職資格要件？

在已有公務(wù)員法的情況下，為何還要制定法官法和檢察官法？因?yàn)榉ü俸蜋z察官不是普通公務(wù)員，他們有自己較為特殊的任職門檻及履職能力要求。同理，在公務(wù)員法之外還需制定監(jiān)察官法，⑤那也一定是監(jiān)察官本身不同于一般公務(wù)員，履行國家監(jiān)察職能與職責(zé)的要求一定高于普通公務(wù)員，須具備特定的職業(yè)教育或工作經(jīng)驗(yàn)。制定監(jiān)察官法應(yīng)該是為了推動(dòng)并保障監(jiān)察官的職業(yè)化發(fā)展之路，如無特殊的職業(yè)化發(fā)展需求，那就無需在公務(wù)員法之外再制定一部新的監(jiān)察官法，此乃毋庸置疑之立法法理。然而，監(jiān)察官到底是一種什么性質(zhì)的“官”，監(jiān)察官職業(yè)化的核心內(nèi)涵是什么，為履行好監(jiān)察職能又到底需要何等特殊的素質(zhì)與能力，在筆者的閱讀范圍內(nèi)，呼吁制定監(jiān)察官法的學(xué)者對(duì)此尚未有較為成熟的思考，更遑論彼此之間達(dá)成共識(shí)。如果不正視并回答此等疑問，那制定出來的監(jiān)察官法是否可行而又行之有效？是否真的“有助于加強(qiáng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，保障國家監(jiān)察工作的規(guī)范化、專業(yè)化，確保國家監(jiān)察體制改革順利推進(jìn)”，尚且存疑。⑥

（一）輕視監(jiān)察官任職資格要件之既有研究

在呼吁制定監(jiān)察官法的專家學(xué)者中，大多數(shù)都就監(jiān)察官制度的基本內(nèi)涵展開過討論，提出了他們各自的見解。如有人鑒于我國公務(wù)員及反腐敗機(jī)構(gòu)嚴(yán)重行政化導(dǎo)向的干部人事管理制度本身問題重重之現(xiàn)實(shí)，提出了建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度，“形成以專業(yè)能力為主導(dǎo)的人事制度安排和激勵(lì)機(jī)制”，其具體內(nèi)容有：（1）以職能分工為基礎(chǔ)設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)；（2）基于專業(yè)分工設(shè)立專業(yè)技術(shù)序列；（3）圍繞專業(yè)化建立配套的人事管理制度。⑦作者在這里提出了“專業(yè)化”的監(jiān)察官制度建設(shè)目標(biāo)，遺憾的是，專業(yè)化具體所指為何，作者在文章中自始至終都未交代清楚，問題的實(shí)質(zhì)被“從輕”處理。與此同時(shí)，還有人提出“以反腐敗為導(dǎo)向建構(gòu)國家監(jiān)察官制度”，其內(nèi)容有三個(gè)方面:（1）制定監(jiān)察官法，完善相關(guān)配套措施；（2）科學(xué)合理地設(shè)置監(jiān)察官的準(zhǔn)入范圍及選任條件；（3）建立健全的監(jiān)察官履職保障機(jī)制。⑧問題是，反腐敗工作到底是一種什么性質(zhì)的工作，從事反腐敗工作的監(jiān)察官到底需要何等準(zhǔn)入門檻及資格要件，此乃以反腐敗為導(dǎo)向的監(jiān)察官制度的核心內(nèi)涵，但作者對(duì)此的思考是否深入成熟值得懷疑。此外，還有學(xué)者從實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革“高效”目標(biāo)出發(fā)，提出建立監(jiān)察官職業(yè)體系以調(diào)動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察 “兩支隊(duì)伍”的積極性。其主要內(nèi)容是：推行監(jiān)察職業(yè)化、工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化，防止紀(jì)檢人員和轉(zhuǎn)隸人員分“你”“我”，面對(duì)共同的困難只有“我們”，在動(dòng)態(tài)改革調(diào)整中加速“兩支隊(duì)伍”的融合進(jìn)程，“有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)監(jiān)察官職業(yè)體系……監(jiān)察官必須取得全國統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)資格，與法官、檢察官、律師等職業(yè)一樣，全國統(tǒng)一設(shè)立門檻標(biāo)準(zhǔn)。不論是紀(jì)委干部還是轉(zhuǎn)隸檢察官要成為監(jiān)察官，必須取得監(jiān)察官資格。只有監(jiān)察官才能從事監(jiān)察業(yè)務(wù)，未獲得監(jiān)察官執(zhí)業(yè)資格的人員，只能輔助監(jiān)察官開展監(jiān)察工作。監(jiān)察官的待遇與非監(jiān)察官的待遇區(qū)別開來，監(jiān)察官內(nèi)部分多個(gè)檔次，收入層次合理拉開，設(shè)立監(jiān)察官成長(zhǎng)的合理預(yù)期”。⑨問題是取得監(jiān)察官資格的門檻標(biāo)準(zhǔn)具體所指為何，作者同樣在文章中言之不詳，難以解渴。

總括而言，有關(guān)監(jiān)察官制度的既有討論中，盡管大家都點(diǎn)到了實(shí)質(zhì)性的問題，但又都有意無意地回避了問題的實(shí)質(zhì)性所在，即對(duì)于監(jiān)察官具體的任職資格要件問題，既有的討論或付之闕如或輕描淡寫。而對(duì)于此等問題的實(shí)質(zhì)，任何的故意回避或無意忽視都使得既有討論之參考價(jià)值大打折扣。所有有關(guān)監(jiān)察官制度的真研究，都必須直面監(jiān)察官的任職資格要件問題，此乃通過立法創(chuàng)設(shè)監(jiān)察官制度的核心所在。要不要制定專門的監(jiān)察官法以及制定什么樣的監(jiān)察官法，歸根結(jié)蒂都在于如何回答這個(gè)問題。

（二）監(jiān)察官任職資格要件申論

其實(shí)，監(jiān)察官制度的關(guān)鍵之點(diǎn)很簡(jiǎn)單，就是監(jiān)察官要不要走職業(yè)化之路，如果要走，那職業(yè)化的監(jiān)察官其任職資格要件具體該如何規(guī)定。毫無疑問，絕大多數(shù)呼吁制定監(jiān)察官法的專家學(xué)者都是監(jiān)察官職業(yè)化的忠實(shí)擁躉。問題僅僅在于關(guān)于監(jiān)察官職業(yè)的任職資格要件，他們中的大多數(shù)人并未形成自己的獨(dú)立見解，彼此之間更并未達(dá)成某種共識(shí)。當(dāng)然，擁躉者中誠然有人對(duì)此有過較為深入的思考，但不能不指出的是，無論從事實(shí)層面還是法理層面檢視，他們的思考都還有再思考的余地。

眾所周知，倡議者多以法官法和檢察官法為借鏡，主張應(yīng)為監(jiān)察官量身定制監(jiān)察官法。⑩據(jù)此推論，在大多數(shù)倡議者看來，監(jiān)察官就像法官、檢察官一樣是一種較為特殊的法律職業(yè)，法學(xué)教育背景和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)耸腔镜谋O(jiān)察官任職資格要件，就像擔(dān)任法官和檢察官需要滿足這兩項(xiàng)要求一樣。根據(jù)2018年4月司法部發(fā)布的《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》（中華人民共和國司法部令第140號(hào)），擔(dān)任監(jiān)察官不必取得“法律職業(yè)資格”。?對(duì)此，有人提出異議，主張初任監(jiān)察官也應(yīng)取得相應(yīng)的法律職業(yè)資格，其原因有三：一是法治化反腐需要監(jiān)察官取得法律職業(yè)資格；二是檢察人員“持證”啟迪“監(jiān)察官”制度完善；三是政治機(jī)關(guān)的屬性不與法律職業(yè)資格要求沖突。?對(duì)于此等異議，相信絕大多數(shù)呼吁制定監(jiān)察官法的人都是并肩支持的。

然而，在這篇異議文章中，作者并沒有對(duì)監(jiān)察官為何要取得法律職業(yè)資格予以充分的論證，盡管觀點(diǎn)鮮明，但說服力并不強(qiáng)。何以如此？陋見以為，要充分舉證監(jiān)察官必須跟法官、檢察官一樣取得法律職業(yè)資格，實(shí)乃強(qiáng)人所難，因?yàn)楸O(jiān)察官行使的是監(jiān)察權(quán)，而執(zhí)行監(jiān)察權(quán)不以取得法律職業(yè)資格為前提條件，此誠由監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)所決定，申論如下。

1．監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)

監(jiān)察權(quán)到底是一種什么性質(zhì)的權(quán)力，憲法和監(jiān)察法并未予以明文之界定。對(duì)此，當(dāng)下學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)，分別為監(jiān)督權(quán)說、監(jiān)察權(quán)說和二元屬性說。監(jiān)督權(quán)說以秦前紅教授為代表，他指出：“國家監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的重大政治體制改革，機(jī)構(gòu)與職能的整合乃是改革的主要方法論。此過程中新機(jī)構(gòu)的設(shè)立及舊機(jī)構(gòu)的撤銷，實(shí)質(zhì)上皆是國家監(jiān)督權(quán)重新配置的外在表現(xiàn)形式，而監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)即為權(quán)力重新配置的結(jié)果?！?既然監(jiān)察委員會(huì)不過是作為國家監(jiān)督權(quán)重新配置的產(chǎn)物，那監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察官行使的當(dāng)然還是監(jiān)督權(quán)。而張建偉教授則認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)行使的是第四權(quán)力即監(jiān)察權(quán)，他說：“國家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力屬性具有復(fù)合性，它集中了黨權(quán)（黨的紀(jì)律檢查權(quán)）與國權(quán)（行政監(jiān)察權(quán)、刑事偵查權(quán)）于一身。從三權(quán)學(xué)說出發(fā)，國家監(jiān)察權(quán)可以歸屬于行政權(quán)。但是，我國并不接受三權(quán)分立學(xué)說……國家監(jiān)察權(quán)是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四權(quán)力，該權(quán)力就是監(jiān)察權(quán)?！?相比于監(jiān)督權(quán)說，作為第四權(quán)的監(jiān)察權(quán)說更為流行，?而憲法和監(jiān)察法中都明文提到監(jiān)察委員會(huì)行使的是監(jiān)察權(quán)。?當(dāng)然，還有人研究認(rèn)為，“監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力兼具行政性與專門調(diào)查性，根據(jù)此二元屬性，可以在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部規(guī)定行政調(diào)查處置部門和專門調(diào)查部門的分離，并確立相應(yīng)的權(quán)力配置、運(yùn)行和監(jiān)督制度”。?這種二元屬性說本質(zhì)上可以歸為行政權(quán)說，因?yàn)樗^的“專門調(diào)查性”權(quán)力其實(shí)也是行政權(quán)的一種，尤其是監(jiān)察委員會(huì)不是作為司法機(jī)關(guān)在行使專門調(diào)查權(quán)時(shí)，其行政權(quán)色彩更是毋庸置疑。但此等行政權(quán)屬性說無疑與監(jiān)察體制改革的目標(biāo)相背離。行使行政權(quán)的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)都是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)當(dāng)然的監(jiān)察對(duì)象，以監(jiān)察委員會(huì)的行政權(quán)監(jiān)察政府機(jī)構(gòu)的行政權(quán)，在學(xué)理上說不通。故而，所謂二元權(quán)力屬性說不宜繼續(xù)堅(jiān)持。

集黨權(quán)（黨的紀(jì)律檢查權(quán)）與國權(quán)（行政監(jiān)察權(quán)、刑事偵查權(quán)）于一身的復(fù)合型監(jiān)察權(quán)說，頗為新穎，且以全國人大之下“一府一委兩院”之政制設(shè)計(jì)高度吻合，即人大行使立法權(quán)，政府行使行政權(quán)，兩院行使司法權(quán)，監(jiān)委行使監(jiān)察權(quán)。然而，由于監(jiān)察委員會(huì)主要履行對(duì)掌握公權(quán)力的機(jī)構(gòu)及其公職人員行使權(quán)力狀況的監(jiān)督，因而這種監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上還是一種監(jiān)督權(quán)，?而監(jiān)督權(quán)同樣可以被稱之為“第四權(quán)”。監(jiān)察法第1條規(guī)定“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法”，第11條規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”。此等規(guī)定揭示，監(jiān)察委員會(huì)乃是為“監(jiān)督”而組建的，監(jiān)督權(quán)乃是它首要的職權(quán)。本文將監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)定性為監(jiān)督權(quán)，?其監(jiān)察法上的依據(jù)就在于此。監(jiān)察法所規(guī)定的調(diào)查、處置等職權(quán)本質(zhì)上是監(jiān)督權(quán)的一種行使方式，且系監(jiān)督權(quán)行使的最為主要的兩種方式。毫無疑問，監(jiān)督離不開調(diào)查與處置，沒有了調(diào)查和處置，那所謂監(jiān)督就只能流于形式了。

當(dāng)然，與改革前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)相比，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)被上升到憲法地位的高度，其合法性和權(quán)威性得到了顯著增強(qiáng)，但其監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)并未因此而發(fā)生蛻變。而監(jiān)督權(quán)說還得到了官方認(rèn)可，如《人民日?qǐng)?bào)》上有關(guān)監(jiān)察體制改革的綜述文章指出：“充分認(rèn)識(shí)深化國家監(jiān)察體制改革是確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，明確監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)?！?“代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)”就足以說明，新創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗的監(jiān)督機(jī)關(guān)，它所行使的監(jiān)察權(quán)在性質(zhì)上就是一種監(jiān)督權(quán)。簡(jiǎn)言之，所謂監(jiān)察權(quán)與傳統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)在權(quán)力屬性上并無實(shí)質(zhì)性差別，兩者完全可以等同視之。

2．履行監(jiān)督權(quán)不必專門技能，監(jiān)察官無需特定任職資格要件

既然監(jiān)察委員會(huì)所行使的是一種監(jiān)督權(quán)，那具體執(zhí)行此等監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察官自然不必具備某種專門技能，擔(dān)任監(jiān)察官當(dāng)然無需某些特定資格要件。諸多學(xué)者呼吁從速制定監(jiān)察官法，其根本原因在于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的性質(zhì)缺乏足夠清晰且正確之認(rèn)識(shí)。在監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計(jì)中，“監(jiān)察委員會(huì)不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān)，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把政治放在第一位?！?正因?yàn)槿绱耍?，有人指出：“監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是政治權(quán)力，而不是司法權(quán)，其在主體、程序、對(duì)象、內(nèi)容、過程等各方面都與之不同……監(jiān)察法的一系列規(guī)定在制度設(shè)計(jì)上形成了‘監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判’的協(xié)同工作機(jī)制，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的內(nèi)在一致和高度互補(bǔ)?！?

的確，“‘監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判’的協(xié)同工作機(jī)制”就足以說明，監(jiān)察委員會(huì)行使的不是司法權(quán)，否則，所謂檢察院起訴和法院審判就成了對(duì)監(jiān)委“司法裁判結(jié)果”的起訴與審判了。有檢察院和法院行使司法權(quán)就足夠了，監(jiān)察委員會(huì)再來“分享”司法權(quán)，只會(huì)造成司法權(quán)的濫用與誤用。對(duì)此，較早關(guān)注監(jiān)察體制改革的馬懷德教授也有深刻認(rèn)識(shí)，他說：“從享有的權(quán)力屬性上看，監(jiān)察委員會(huì)享有調(diào)查權(quán)，這一調(diào)查權(quán)與檢察院享有的偵查權(quán)有所差異，不能完全取代檢察院的偵查權(quán)。相對(duì)而言，調(diào)查權(quán)更為常態(tài)化，更強(qiáng)調(diào)過程預(yù)防和源頭控制，偵查權(quán)則更為特殊化，更側(cè)重于后期追責(zé)……監(jiān)察委員會(huì)所行使的權(quán)力并不屬于憲法上所規(guī)定的司法權(quán)，而與司法權(quán)存在著嚴(yán)格的界限。”?因而，并非行使司法權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)被定性為政治機(jī)關(guān)，政治性是它的本質(zhì)屬性。既然如此，那監(jiān)察官自然不同于檢察官和法官，不需要特定的法學(xué)職業(yè)教育和法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，就像與之合署辦公的黨內(nèi)紀(jì)檢干部無需特定的職業(yè)教育和工作經(jīng)驗(yàn)一樣。既然無需特定的職業(yè)教育背景和相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，那監(jiān)察官事實(shí)上就與普通公務(wù)員沒有本質(zhì)區(qū)別，就像黨內(nèi)紀(jì)檢干部與其他干部不存在本質(zhì)差別一樣。職是之故，監(jiān)察官不必也難以像法官和檢察官那樣走職業(yè)化發(fā)展之路。對(duì)于監(jiān)察官的任職資格要件，參照國家公務(wù)員法上的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行即可，而大可不必由作為國家立法機(jī)關(guān)的全國人大專門為之量身定制一部監(jiān)察官法。

放眼世界，從事監(jiān)察工作一般都沒有特定的入職門檻要求。對(duì)于監(jiān)察專員的任職資格，主要具有三個(gè)方面的素質(zhì)要求：第一，必要的知識(shí)；第二，必要的技能；第三，保持中立的態(tài)度和開闊的胸襟。?瑞典是現(xiàn)代西方監(jiān)察員制度（Ombudsmen）的發(fā)源地，其“監(jiān)察員必須是法律工作者，他們大多數(shù)是法官”。?不過，需要注意的是，具有法官身份的瑞典監(jiān)察員甚至可能沒有法學(xué)教育背景和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，在這一點(diǎn)上，作為法官的瑞典監(jiān)察員與英美國家的法官不可同日而語，后者在正式擔(dān)任法官之前一般都有作為私人執(zhí)業(yè)的辯護(hù)律師經(jīng)歷，并且在律師界享有較高威望，但瑞典法院的法官可以直接從大學(xué)畢業(yè)生中任命而來，并沒有嚴(yán)格且卓著的法律職業(yè)經(jīng)驗(yàn)要求。此外，在瑞典監(jiān)察員可以調(diào)查關(guān)于行政法院不適當(dāng)或者不公平行為的申訴，正如他們能夠調(diào)查對(duì)普通法院的此種申訴一樣。而根據(jù)我國監(jiān)察法，監(jiān)察官不可能像瑞典監(jiān)察員那樣享有同法院和行政法庭有關(guān)的廣泛審查權(quán)力，因而，瑞典監(jiān)察員的任職門檻要求并不適用于我國的監(jiān)察官，畢竟，兩者的法定職權(quán)范圍及其行使程序有著顯著的差別。在瑞典，監(jiān)察員致力于維護(hù)法治，而在我國監(jiān)察官專注于反腐，盡管兩者稱謂類似，但職能與使命不可相提并論。

綜上所述，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)。行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察官并不需要特定的職業(yè)教育和工作經(jīng)驗(yàn)，在這一點(diǎn)上監(jiān)察官與檢察官、法官有著本質(zhì)上的差異，監(jiān)察官不必亦不可能像法官和檢察官那樣走職業(yè)化發(fā)展之路。對(duì)監(jiān)察官任職資格要件認(rèn)識(shí)不深，此誠監(jiān)察官立法熱出現(xiàn)的根本原因。

二、權(quán)責(zé)對(duì)等的監(jiān)察官制度具體如何設(shè)計(jì)？

監(jiān)察法第14條規(guī)定：“國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度”。根據(jù)中央紀(jì)委和國家監(jiān)委對(duì)此等條款的解釋，“監(jiān)察官制度的關(guān)鍵所在是權(quán)責(zé)對(duì)等”、“對(duì)于監(jiān)察官的工資待遇，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則，突出責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，參考有關(guān)專業(yè)干部隊(duì)伍的待遇標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮國家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等因素研究解決方案?！?權(quán)責(zé)對(duì)等乃是監(jiān)察體制改革最為核心的改革原則之一，在過去歷次的政治與司法改革中均未見如此之重視和強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對(duì)等。然而，作為一項(xiàng)全新的改革原則，權(quán)責(zé)對(duì)等的內(nèi)涵與外延如何，不但主導(dǎo)改革的頂層設(shè)計(jì)師未予以說明，就是素來關(guān)注監(jiān)察體制改革的專家學(xué)者也未展開過分析研討，?更遑論達(dá)成有關(guān)于此的學(xué)界通說。既然如此，那權(quán)責(zé)對(duì)等的監(jiān)察官制度具體如何設(shè)計(jì)，不管是在主導(dǎo)改革的政治領(lǐng)導(dǎo)層面，還是論證改革的學(xué)理研究層面，自然都沒有現(xiàn)成的可以拿得出手的方案。在監(jiān)察官具體制度之設(shè)計(jì)都毫無準(zhǔn)備方案的情況下，貿(mào)然啟動(dòng)監(jiān)察官法立法程序，最后如果真的制定出來了，那這種“急就章”式的監(jiān)察官法其可行性和實(shí)效性如何亦不難想象。

根據(jù)頂層設(shè)計(jì)的設(shè)想，我們所要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的是“具有中國特色的監(jiān)察官制度體系”，其基本內(nèi)涵被概括為兩個(gè)方面：一是，“對(duì)監(jiān)察官履職的政治、道德、廉潔等要求作出明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)、擔(dān)當(dāng)相統(tǒng)一，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員增強(qiáng)工作的榮譽(yù)感、責(zé)任感和使命感，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求，依法履職盡責(zé)，為廉政建設(shè)和反腐敗工作貢獻(xiàn)力量”；二是，“在監(jiān)察官等級(jí)設(shè)置上，要?jiǎng)?chuàng)制具有中國特色的監(jiān)察官稱謂和等級(jí)，獨(dú)立于法官、檢察官、警官制度，不照抄照搬?？梢詤⒖脊沤裰型獾谋O(jiān)察官稱謂，創(chuàng)制充分體現(xiàn)中國文化特點(diǎn)的監(jiān)察官銜級(jí)名稱。監(jiān)察官等級(jí)既要層次合理，又要力求扁平化，體現(xiàn)精簡(jiǎn)、高效的隊(duì)伍建設(shè)方針。在監(jiān)察官任免、考評(píng)和晉升等制度設(shè)計(jì)上，要科學(xué)設(shè)立上下進(jìn)退機(jī)制。監(jiān)察官門檻要高、退出機(jī)制要強(qiáng)，尤其是要細(xì)化規(guī)定違法違規(guī)監(jiān)察官降低銜級(jí)、處分等條件，把重音落在從嚴(yán)建設(shè)隊(duì)伍上”。?由此可知，預(yù)想中的監(jiān)察官是個(gè)“高門檻”、“高榮譽(yù)”和“高責(zé)任”的非同一般的國家公職人員。?但監(jiān)察體制改革至今不過區(qū)區(qū)兩年，而監(jiān)察法實(shí)施也不過一年而已，這“三高”具體如何細(xì)則化地規(guī)定，尚有待于不斷總結(jié)全國各地監(jiān)察體制改革實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從長(zhǎng)計(jì)議、逐步推進(jìn)，方為制訂細(xì)則化規(guī)定即監(jiān)察官法之正道。畢竟，構(gòu)建“具有中國特色監(jiān)察官制度體系”的監(jiān)察官法涉及諸多層面的議題，需要統(tǒng)籌謀劃，是個(gè)高度復(fù)雜的系統(tǒng)工程。本質(zhì)上是對(duì)此“三高”目標(biāo)予以細(xì)則化規(guī)定的監(jiān)察官法，一旦罔顧監(jiān)察法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足之基本事實(shí)，而提前啟動(dòng)制定程序并“趕工期”地頒布實(shí)施，那最后極有可能淪為一種象征性立法，?對(duì)于具有中國特色的監(jiān)察官制度體系并無真正的法規(guī)范效力，對(duì)于完善國家監(jiān)察體制改革只有象征意義而無實(shí)際指引作用。

當(dāng)然，在監(jiān)察官制度的具體設(shè)計(jì)方面，理論研究也不是一片空白，還是有人提出過一些看上去頗有新意之設(shè)想。只不過，這些設(shè)想呈現(xiàn)的是碎片化狀態(tài)，體系化較為不足。如有人建議對(duì)監(jiān)察官實(shí)行專業(yè)技術(shù)序列劃分，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查部門、預(yù)防監(jiān)督部門、廉潔教育部門的專業(yè)技術(shù)序列可分別命名為國家監(jiān)察官調(diào)查職系、國家監(jiān)察官預(yù)防監(jiān)督職系、國家監(jiān)察官教育職系。每個(gè)職系劃分為“主任級(jí)”和“員級(jí)”兩個(gè)等級(jí)，而主任級(jí)下面又細(xì)分為四個(gè)等級(jí)，員級(jí)下面再細(xì)分三個(gè)等級(jí)，每個(gè)職系共設(shè)立七個(gè)級(jí)別。?應(yīng)該說此等專業(yè)技術(shù)序列之設(shè)計(jì)本身具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。然而，它終究是一種源自學(xué)者書齋里的設(shè)想，與現(xiàn)實(shí)的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織架構(gòu)甚是隔膜，真要實(shí)施就必須對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行大尺度的改革，其操作性如何可想而知。

首先，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部職能劃分并非像作者設(shè)想的那樣劃分為調(diào)查、預(yù)防監(jiān)督和教育三個(gè)職系，如各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)并未單獨(dú)設(shè)立教育這樣一個(gè)職系。?其次，除調(diào)查、預(yù)防監(jiān)督這兩個(gè)職系之外，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)還設(shè)有多個(gè)其他的職能部門（職系），對(duì)于眾多的非調(diào)查、非預(yù)防監(jiān)督職系，如何設(shè)置它們的專業(yè)技術(shù)序列是個(gè)難度不小的課題。再次，專業(yè)技術(shù)序列劃分僅僅是監(jiān)察官制度系統(tǒng)中較為微小的一部分內(nèi)容。諸如各個(gè)專業(yè)技術(shù)序列的入職門檻、薪資級(jí)別以及專業(yè)技術(shù)序列如何與公務(wù)員法所設(shè)定的公務(wù)員等級(jí)相協(xié)調(diào)等等，這些都是處理起來相當(dāng)棘手的難題。紙上談兵式地創(chuàng)設(shè)一個(gè)專業(yè)技術(shù)序列模型并不難，難的是它們能否與現(xiàn)行的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部架構(gòu)有序銜接，以及與之相配套的制度如何規(guī)劃與措置，否則，就不具備基本的可行性而完全淪為一種學(xué)術(shù)智力游戲。而嚴(yán)肅的法學(xué)研究都應(yīng)重視其實(shí)踐上的可行性而非智力上的優(yōu)越性，就像法律的力量在于實(shí)施而非宣示一樣。

總括而言，權(quán)責(zé)對(duì)等的具有中國特色的監(jiān)察官制度具體內(nèi)涵相當(dāng)豐富，從監(jiān)察官的稱謂、等級(jí)、任免、考評(píng)、晉升、薪酬到由合署辦公引起的與紀(jì)檢干部的通約銜接等等，不一而足。此等細(xì)則化的制度如何設(shè)計(jì)需要的不僅僅是邏輯，更要充分汲取監(jiān)察體制改革中成敗得失之經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。沒有足夠的監(jiān)察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)，再聰明的立法者也難以制定出一部可行有效的監(jiān)察官法。本節(jié)以“權(quán)責(zé)對(duì)等的監(jiān)察官制度具體如何設(shè)計(jì)”作為標(biāo)題，并不是說作者對(duì)此已經(jīng)有足夠成熟的制度預(yù)設(shè)，而是提醒那些呼吁從速制定監(jiān)察官法的學(xué)界同仁，不了解監(jiān)察官制度的核心是權(quán)責(zé)對(duì)等，即便了解但對(duì)其具體的制度設(shè)計(jì)毫無準(zhǔn)備方案，是非理性的、不負(fù)責(zé)的呼吁。監(jiān)察官法如果要制定的話，那最為重要的素材一定是來自監(jiān)察體制改革中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。惟有假以時(shí)日，歷經(jīng)幾年甚至十幾年的監(jiān)察體制改革，全國各地各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行基本穩(wěn)定，在各級(jí)監(jiān)察官的素質(zhì)與能力要求及其任免、等級(jí)、考核、晉升等事項(xiàng)上業(yè)已積累了較為豐富的實(shí)踐成果，此后才能準(zhǔn)確判斷是否要啟動(dòng)監(jiān)察官法的人大立法程序。當(dāng)下各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行尚處于改革初期階段，有關(guān)監(jiān)察官的種種內(nèi)外部事項(xiàng)之實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)極為貧乏，此時(shí)僅僅依靠立法者的努力和專家學(xué)者的研究，注定難以制定出一部良善的能夠發(fā)揮法律實(shí)效力的監(jiān)察官法。

三、監(jiān)察官法：從“書本上的”到“行動(dòng)中的”是否可能？

借鑒法官法和檢察官法的立法經(jīng)驗(yàn)，制定監(jiān)察官法以建設(shè)職業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍，此乃各路學(xué)者在呼吁盡快出臺(tái)監(jiān)察官法時(shí)的基本邏輯，如有學(xué)者認(rèn)為，建立監(jiān)察官職業(yè)共同體制度是守護(hù)國家監(jiān)察權(quán)屬性的根本保障，為此 “應(yīng)借鑒 《法官法》、《檢察官法》的立法技術(shù)和司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)一的《國家監(jiān)察官法》，推進(jìn)監(jiān)察官監(jiān)察規(guī)范化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)”。?類似的邏輯觀點(diǎn)還有很多，恕不一一列舉了。

然而，諸如此類的論斷可謂只知其一，即只知道“書本上的（Law in books）”法官法和檢察官法，而不知其二，即未認(rèn)識(shí)到“行動(dòng)中的（Law in action）”法官法和檢察官法。“行動(dòng)中的”法官法和檢察官法看上去并不像“書本上的”法官法和檢察官法“那樣美”，它們兩者之間有一定的差距，甚至可以說存在著難以跨越的鴻溝。概言之，1995年法官法和檢察官法的制定實(shí)施，僅僅意味著法官和檢察官開始在“書本上”邁向職業(yè)化，而“行動(dòng)中的”職業(yè)化并未隨之得到有效推進(jìn)。為此，最高人民法院從1999年10月起，先后發(fā)布了五個(gè)“五年改革綱要”，?其核心目標(biāo)就在于推動(dòng)法官的職業(yè)化建設(shè)。然而，前面四個(gè)“五年改革綱要”并未達(dá)到預(yù)設(shè)的法官職業(yè)化建設(shè)目標(biāo)，以至于“全面推進(jìn)法官的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)”依然是剛剛發(fā)布的（2019年2月27日）第五個(gè)“五年改革綱要”的總體目標(biāo)之一。

法官職業(yè)化建設(shè)受挫的一個(gè)重要標(biāo)志，是困擾法官已久的法院內(nèi)部科層化難題并未在司法改革中得到切實(shí)有效的化解。?持續(xù)不斷的改革并沒有從根本上改變各地基層法院法官身陷權(quán)力、社會(huì)和司法這三重場(chǎng)域而疲于應(yīng)付之不良境遇，有研究表明：“受到權(quán)力場(chǎng)域和社會(huì)場(chǎng)域的交互影響，司法場(chǎng)域中的基層法官只能擁有‘有限’的司法判斷權(quán)，既需要面對(duì)來自權(quán)力場(chǎng)域中的日常政治，又需要考慮并解決深嵌于社會(huì)場(chǎng)域中的各種人情世故，陷于法律人、公務(wù)員和社會(huì)人三種身份的定位混亂?！?如此一來，“行動(dòng)中的”法官（注意：不是“書本上的”法官）自然缺乏最基本的職業(yè)尊榮感。于是，法官流失就成為司法界一個(gè)持續(xù)經(jīng)年而又幾乎“無解”的普遍現(xiàn)象，且隨著司法改革的深入而呈日益加劇之勢(shì)。實(shí)證研究顯示，法官流失“從類型上看，總體以內(nèi)向型和外向型的體制內(nèi)流動(dòng)為主，市場(chǎng)型流動(dòng)極為有限”，同時(shí)“從流失人員的構(gòu)成來看，表現(xiàn)出年輕化、高學(xué)歷趨勢(shì)”。?“體制內(nèi)流動(dòng)為主”就足以表明，無論在物質(zhì)（工資收入）還是在精神（職業(yè)尊榮）方面，法官職業(yè)都比不上行政機(jī)關(guān)等部門公務(wù)員，否則，法官辭職去做公務(wù)員就說不過去。而“年輕化、高學(xué)歷”法官更容易流失則揭示，對(duì)于年輕的優(yōu)秀法律人才來說，法官職業(yè)已經(jīng)喪失最基本的吸引力了。法院留不住年輕法律精英這一基本事實(shí)有力地證明，面對(duì)法院內(nèi)部的行政化頑疾，“行動(dòng)中的”法官法缺乏足夠的權(quán)威性和拘束力，難以承擔(dān)起保障法官職業(yè)尊榮之使命，辜負(fù)了廣大法官及社會(huì)民眾之期待。法官法如此，檢察官法亦如是，因?yàn)榉ü俜▽?shí)施中所遭遇到的種種制度性障礙，檢察官法同樣無法回避。

當(dāng)然，筆者無意否定法官法和檢察官法頒布本身的積極意義，更非旨在對(duì)其在推動(dòng)法官和檢察官職業(yè)化方面所發(fā)揮的某些作用一概否定。而只是提請(qǐng)學(xué)界同仁注意，從“書本上的”法官法、檢察官法到“行動(dòng)中的”法官法和檢察官法，中間還有很長(zhǎng)的路要走。盡管法官法與檢察官法業(yè)已制定實(shí)施二十余年，但法官和檢察官職業(yè)化共同體遠(yuǎn)未形成，其職業(yè)化建設(shè)之路依然步履艱難、任重道遠(yuǎn)。何以如此呢？其實(shí)，曾擔(dān)任過中國政府顧問的美國行政法專家古德諾對(duì)此早已給出了答案，他說：“政府體制的特點(diǎn)不僅是由法律制度決定的，同樣也是由法外制度決定的。實(shí)際上，事實(shí)確實(shí)如此，與僅能提供法律框架的法律形式相比，法外制度對(duì)政治體制產(chǎn)生的影響更大。”?也就是說，對(duì)于法官和檢察官的職業(yè)化建設(shè)而言，有無法官法和檢察官法這樣的法律文本形式并非問題的關(guān)鍵，因?yàn)榉ㄍ庵贫葘?duì)法官和檢察官職業(yè)化形象之塑造具有更為深遠(yuǎn)的影響。這其中就包括，作為法官法和檢察官法之法外法律的憲法、法院組織法和檢察院組織法如果能得到較好的實(shí)施，?那有無法官法和檢察官法都不會(huì)對(duì)法官和檢察官的職業(yè)化發(fā)展構(gòu)成重大的制度性障礙。甚至可以說，“行動(dòng)中的”法院和檢察院如果能像“書本上的”憲法、法院組織法和檢察院組織法所規(guī)定的那樣運(yùn)作，那人為的大張旗鼓的法官和檢察官職業(yè)化建設(shè)運(yùn)動(dòng)就會(huì)變得多此一舉。因?yàn)椤靶袆?dòng)中的”憲法、法院組織法和檢察院組織法一旦與“書本上的”憲法、法院組織法和檢察院組織法心心相印、舉案齊眉，那來自法院與檢察院內(nèi)外的各種不具有合法性的權(quán)力干涉或人情規(guī)訓(xùn)勢(shì)必會(huì)消失，規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化的法官、檢察官形象自然而然地水到渠成。有無作為實(shí)定法的法官法和檢察官法存在，都不會(huì)對(duì)法官和檢察官良好職業(yè)化形象之養(yǎng)成構(gòu)成某種立法匱乏之障礙。在一定程度上，法官法和檢察官法更多的是對(duì)業(yè)已職業(yè)化的法官和檢察官予以認(rèn)可的保障鞏固之法，而非將大眾化的法官和檢察官鍛造為職業(yè)化的革故鼎新之法。法官和檢察官從大眾化到職業(yè)化的轉(zhuǎn)型是個(gè)相當(dāng)艱巨的系統(tǒng)工程，要法官法和檢察官法單憑一己之力完成此等繁重任務(wù)，此誠綆短汲深、童牛角馬。

毋庸諱言，二十余年來，法官法和檢察官法都不是推動(dòng)法官和檢察官從大眾化向職業(yè)化轉(zhuǎn)型的真正主角。在法官和檢察官職業(yè)化形象的塑造上，種種法外不成文政治制度的影響，顯著大于法官法和檢察官法本身的力量。既然如此，那我們憑什么相信一部監(jiān)察官法的出臺(tái)就可以助推監(jiān)察官切實(shí)邁向職業(yè)化的征途呢？如果監(jiān)察官真的需要職業(yè)化的話。但事實(shí)上，承前所述，本文認(rèn)為監(jiān)察官不同于法官和檢察官，所謂監(jiān)察官職業(yè)化是個(gè)偽問題。如果說二十余年來，我國法官和檢察官職業(yè)化建設(shè)取得了一定的成就，那也并非得益于法官法和檢察官法的出臺(tái)，而主要是由法院和檢察院的經(jīng)費(fèi)管理體制、上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部管理制度及人事制度等方面的改革所推動(dòng)的，此乃法官和檢察官職業(yè)化建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于監(jiān)察體制改革來說，推進(jìn)監(jiān)察官規(guī)范化建設(shè)，首要的是汲取此等法官和檢察官職業(yè)化建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，而不是倉促地制定監(jiān)察官法。概言之，改革各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制，使省以下各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)由省人大統(tǒng)一規(guī)劃和管理，以使之免于重蹈法院過去長(zhǎng)期被“地方化”的覆轍；?改革監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部管理體制，強(qiáng)化監(jiān)察官獨(dú)立辦案的制度，以使之免受來自監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的行政干預(yù)；適度提高監(jiān)察官的工資待遇，以使之在橫向比較上不至于低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，讓監(jiān)察官在薪酬待遇上有足夠的“獲得感”，這比任何其他手段都更有利于吸引并留住精英人才。而人才恰恰是監(jiān)察官制度建設(shè)的重中之重，畢竟，人的因素永遠(yuǎn)是制度建構(gòu)中務(wù)必優(yōu)先考量的戰(zhàn)略性與根本性問題?？梢院敛豢鋸埖卣f，國家監(jiān)察工作之良莠，端賴用人的適當(dāng)與否。

“汝果欲學(xué)詩，工夫在詩外?！鄙罨O(jiān)察體制改革，推進(jìn)監(jiān)察官規(guī)范化建設(shè)的關(guān)鍵不在于制定監(jiān)察官法?！皶旧系摹北O(jiān)察官法設(shè)計(jì)得再完美無瑕，亦難以抵擋法外制度對(duì)監(jiān)察官監(jiān)察職權(quán)行使之影響乃至左右。司法體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，真正推進(jìn)法官和檢察官職業(yè)化建設(shè)的并不是法官法和檢察官法，如何汲取此等法官和檢察官職業(yè)化建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，實(shí)乃權(quán)衡是否要制定監(jiān)察官法的基礎(chǔ)功課。一旦監(jiān)察官法同樣難以從“書本上的”轉(zhuǎn)化為“行動(dòng)中的”，那先總結(jié)相關(guān)立法的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)而暫緩制訂不是更為理性的明智之舉么？概言之，擬議中的監(jiān)察官法未來到底有多大的實(shí)施空間，茲事體大，吾國吾民定當(dāng)鄭重其事。

結(jié) 語

1982年憲法實(shí)施以來最大規(guī)模的國家機(jī)構(gòu)改革正處于緊張有序的進(jìn)行中。?國家機(jī)構(gòu)改革對(duì)于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行多少會(huì)造成一定的沖擊。受此影響，監(jiān)察官的地位與職能今后也不能不有所調(diào)整。?故而，在此等變動(dòng)不居的大改革時(shí)代，無疑不是制定監(jiān)察官法的最佳時(shí)機(jī)，如果它真的需要被制定的話。

關(guān)于監(jiān)察官立法，有人提出了較為謹(jǐn)慎的方案，主張建立中國特色監(jiān)察官制度的法制途徑由國家監(jiān)察委員會(huì)按照憲法、黨章等要求，綜合考慮多種因素來統(tǒng)籌推進(jìn)較為合適。不妨先就監(jiān)察官制度涉及的重要問題提出若干指導(dǎo)性意見，同時(shí)考慮制定《監(jiān)察官制度條例（試行）》。待條件成熟時(shí)，結(jié)合試行情況，再確定比較定型的監(jiān)察官制度。?對(duì)于此等分步走的方案，筆者深以為然。關(guān)于監(jiān)察官制度的立法步驟，官方是這樣解釋的：“國家實(shí)行監(jiān)察官制度，其具體依據(jù)是法律還是其他法規(guī)、規(guī)范性文件等，監(jiān)察法并未作出明文規(guī)定，這有待進(jìn)一步研究論證后再由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行決策?！?由此看來，分步走，先由國家監(jiān)察委員會(huì)制定《監(jiān)察官條例（試行）》這種規(guī)范性文件，等若干年后，如真有必要，則再由全國人大總結(jié)各方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后制定監(jiān)察官法，此誠不失為審慎理性的監(jiān)察官制度立法路徑。無論如何，在國家監(jiān)察體制改革尚處于草創(chuàng)階段的當(dāng)下，由全國人大“一步到位”地制定監(jiān)察官法，委實(shí)顯得過于倉促草率。立法固然要講究效率，但更要注重質(zhì)量。監(jiān)察官立法如果一味地追求高效，而輕視甚至罔顧其品質(zhì)，那最終受害的不僅是法律的權(quán)威，還有立法者的尊嚴(yán)。

注釋：

①參見瞿芃：《今年將研究起草政務(wù)處分法監(jiān)察官法》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年2月15日，第1版。

②參見“十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃”，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm，訪問日期2019年1月22日。

③參見《全國人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月26日，第04版。

④參見張?jiān)牵骸稑?gòu)建科學(xué)規(guī)范的監(jiān)察官制度》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2018年8月6日，第003版；孔令泉：《浙江省法學(xué)會(huì)監(jiān)察法學(xué)研究會(huì)提出首份研究成果》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年7月31日，第002版；姚文勝：《盡快構(gòu)筑具有中國特色的監(jiān)察官制度》，《深圳特區(qū)報(bào)》2018年8月28日，第B05版；陳光中、邵俊：《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學(xué)》2017年第4期；徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第1期；薛彤彤、牛朝輝：《建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第6期；周磊：《中國監(jiān)察官制度的建構(gòu)及路徑研究》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，等等。

⑤2018年12月修訂后的《公務(wù)員法》第3條規(guī)定：“公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理，適用本法。法律對(duì)公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及監(jiān)察官、法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！贝说纫?guī)定表明，公務(wù)員法同樣適用于監(jiān)察官，而可以不必匆忙制定專門的監(jiān)察官法。

⑥孔令泉：《浙江省法學(xué)會(huì)監(jiān)察法學(xué)研究會(huì)提出首份研究成果》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年7月31日，第002版。

⑦?薛彤彤、牛朝輝：《建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第6期，第24～26、25頁。

⑧周磊：《中國監(jiān)察官制度的建構(gòu)及路徑研究》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，第44～46頁。

⑨蔣用來：《實(shí)現(xiàn)“高效”目標(biāo)：打造國家監(jiān)察體制改革“升級(jí)版”》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第7期，第5頁。

⑩如有人提出：“與監(jiān)察體制改革相適應(yīng)，需要建立監(jiān)察官制度，對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行單獨(dú)職務(wù)序列管理。為此，需要在制定《監(jiān)察法》的同時(shí)，比照《法官法》和《檢察官法》，制定《監(jiān)察官法》，對(duì)監(jiān)察官的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、職務(wù)等級(jí)、職業(yè)保障、執(zhí)業(yè)責(zé)任等內(nèi)容作出具體規(guī)定，這樣才能保證監(jiān)察委員會(huì)不辱使命地完成國家賦予的監(jiān)察重任。”參見陳光中、邵俊：《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學(xué)》2017年第4期，第28頁。

?《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》第2條規(guī)定：“初任法官、初任檢察官，申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)、公證員執(zhí)業(yè)和初次擔(dān)任法律類仲裁員，以及行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格”。

?參見李鼎楚、劉穎：《應(yīng)將初任監(jiān)察官資格納入“司考”》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年3月1日，第6版。

?秦前紅：《我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，《中外法學(xué)》2018年第3期，第556頁。

?張建偉：《監(jiān)察至上還是三察鼎立——新監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力體系中的配置分析》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期，第177頁。

?關(guān)于作為第四權(quán)的監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生原因，有研究認(rèn)為：“在現(xiàn)代政治權(quán)力架構(gòu)理論中，監(jiān)察權(quán)作為‘第四權(quán)’的理念，主要是指在原有憲法體制下，在立法權(quán)和司法權(quán)無法對(duì)行政權(quán)力有效監(jiān)督情況下，重組形成新的平行權(quán)力體系，其權(quán)利內(nèi)容包括監(jiān)察、審計(jì)等內(nèi)容……正是為了彌補(bǔ)立法和司法監(jiān)督效率不足，時(shí)效性差等問題，建立專門監(jiān)察制度的方案逐步受到各國重視，并在各國發(fā)展起來?！比~青、王小光：《域外監(jiān)察制度發(fā)展評(píng)述》，《法律科學(xué)》2017年第6期，第74頁。

?憲法第127條和監(jiān)察法第4條均規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。

?鄭曦：《監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第11期，第71頁。

?在監(jiān)察法中，“監(jiān)督”乃是高頻詞，一共出現(xiàn)了23次，可以說，監(jiān)督實(shí)乃監(jiān)察權(quán)存在的最基本的形態(tài)。

?有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力屬性的最新研究指出：“監(jiān)察委員會(huì)作為向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)，所行使的監(jiān)督權(quán)與人民代表大會(huì)的監(jiān)督是不可同日而語的。這種監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象不是國家機(jī)關(guān)，而是所有行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)督的重點(diǎn)是公職人員是否存在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的情況，這種監(jiān)督同時(shí)包含著黨紀(jì)監(jiān)察、政府監(jiān)察和刑事監(jiān)察等三個(gè)方面?！庇纱丝芍髡呤聦?shí)上將監(jiān)察委員會(huì)所行使的權(quán)力稱之為監(jiān)督權(quán)了。參見陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，《比較法研究》2019年第1期，第4頁。

?本報(bào)記者：《國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年11月6日，第001版。

?彭訓(xùn)文：《四大亮點(diǎn)引領(lǐng)反腐敗國家立法》，《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》2018年3月26日，第005版。

?賀夏蓉：《準(zhǔn)確把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年6月14日，第6版。

?馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期，第16頁。劉艷紅教授持有類似觀點(diǎn)，她指出：根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)察法的規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)并非刑事偵查權(quán)，雖然具有刑事偵查權(quán)的‘實(shí)質(zhì)’，但由于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)具備‘行紀(jì)檢’三種調(diào)查權(quán)的特質(zhì)，即便在調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)，也不能將之割裂開而與刑事偵查權(quán)等量齊觀”。參見劉艷紅：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第6期，第8頁。

?參見沈躍東：《憲法上的監(jiān)察專員研究》，法律出版社2014年版，第123～124頁。監(jiān)察制度在我國源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，我國古代監(jiān)察官選任的標(biāo)準(zhǔn)盡管各個(gè)朝代略有不同，但一般都遵循三個(gè)基本條件：一是剛正不阿、直言敢諫；二是博學(xué)多識(shí)、明于理法；三是具備地方（或基層）任職的經(jīng)歷等。參見程遂營(yíng)：《“二十四史”〈循史〉、〈酷吏〉列傳與中國古代監(jiān)察官的選任》，《北方論叢》2001年第1期，第125頁?？梢哉f，特定的職業(yè)教育與從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，從未成為監(jiān)察官選任的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，中外皆然。

?[英]弗蘭克·斯特西：《瑞典監(jiān)察員制度——同英國議會(huì)專員的比較研究》，潘漢典摘譯，《環(huán)球法律評(píng)論》1984年第2期，第21頁。

???中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第102～104頁。

?筆者以“權(quán)責(zé)對(duì)等”為篇名并且以“監(jiān)察”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)（cnki.net）上進(jìn)行搜索，未找到任何相關(guān)論文。

?其實(shí)，早在古希臘時(shí)期柏拉圖就將監(jiān)察官視為“高門檻、高責(zé)任、高榮譽(yù)”的職業(yè)，他指出：“如果我們的監(jiān)察官比行政官更優(yōu)秀，能夠公正完善地完成他們的工作，那么我們整個(gè)民族和國家都會(huì)繁榮昌盛，會(huì)享有真正的幸?！晕覀儽仨毧吹剑姓O(jiān)察是至關(guān)重要的，擔(dān)任監(jiān)察官的人必須在各方面都出類拔萃。因此選拔監(jiān)察官要有某種新方式?！薄霸诒O(jiān)察官們活著期間，由于大家都認(rèn)為他們是值得獲得全國最高榮譽(yù)的人，所以他們?cè)谒械膽c典中都可以坐在最前面的席位上?！眳⒁奫古希臘]柏拉圖：《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海人民出版社2001年版，第709、397頁。柏拉圖的此等論述足以表明，將監(jiān)察官定位為“三高”職業(yè)，絕非當(dāng)下我國監(jiān)察體制改革所首創(chuàng)。

?“象征性立法”這個(gè)法學(xué)概念最早見于刑法學(xué)者的研究，如劉艷紅指出：“象征性刑事立法‘不是服務(wù)于法益保護(hù) 。對(duì)于保障和平的共同生活不是必要的，但為了謀求刑法之外的目的，就像安撫選民或者表達(dá)國家自我姿態(tài)的法律規(guī)定’?？梢姡笳餍粤⒎ㄗ畲蟮奶攸c(diǎn)是，立法是一種對(duì)犯罪施以威脅的姿態(tài)或情緒。象征性立法之所以是象征性的，是因?yàn)榇朔N立法不追求刑罰規(guī)范的實(shí)際效果，而更多的只是為了表達(dá)立法者的某種姿態(tài)與情緒、態(tài)度與立場(chǎng)”。參見劉艷紅：《象征性立法對(duì)刑法功能的損害——二十年來中國刑事立法總評(píng)》，《政治與法律》2017年第3期，第36～37頁。二十余年來，法官法、檢察官法并沒有達(dá)到其預(yù)設(shè)的建設(shè)職業(yè)化的法官和檢察官隊(duì)伍之目標(biāo)，它更多的是表達(dá)了立法者重視法官和檢察官制度建設(shè)的姿態(tài)、情緒與立場(chǎng)。

?如中共江西省紀(jì)委、省監(jiān)察廳合署辦公，機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)19個(gè)職能室，但并無專門的教育職能部門。這19個(gè)職能室是：辦公廳（省預(yù)防腐敗局辦公室）、組織部、宣傳部、調(diào)研法規(guī)室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室（省黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省政府糾正行業(yè)和部門不正之風(fēng)辦公室）、信訪室、省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、案件監(jiān)督管理室、第一至第七紀(jì)檢監(jiān)察室、案件審理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、離退休干部室、機(jī)關(guān)黨委，下屬4個(gè)事業(yè)單位：培訓(xùn)中心、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)中心、信息中心和網(wǎng)絡(luò)輿情中心。另外，中共江西省紀(jì)委派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)42家。參見http://www.jxdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201702/t20170215_84322.htm，訪問日期2018年12月8日。由此可知，監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜，絕不是“調(diào)查、預(yù)防監(jiān)督和教育”這樣三個(gè)職系可以容納得了的。

?徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第1期，第24頁。

?1999年10月，最高人民法院發(fā)布《人民法院五年改革綱要》（法發(fā)[1999]28號(hào)）；2005年10月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004-2008）》（法發(fā)[2005]18號(hào)）；2009年3月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）》（法發(fā)[2009]14 號(hào)）；2015年2月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》（法發(fā)[2015]3號(hào)）；2019年2月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見—人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019－2023）》（法發(fā)[2019]8 號(hào)）。

?劉練軍：《法院科層化的多米諾效應(yīng)》，《法律科學(xué)》2015年第3期，第20～34頁。

?徐清：《三重場(chǎng)域下中國基層法官離職類型探討》，《法學(xué)》2018年第4期，第117頁。

?張青：《基層法官流失的圖景及邏輯：以Y省部分基層法院為例》，《清華法學(xué)》2018年第4期，第48頁。

?[美]弗蘭克·古德諾：《政治與行政——政府之研究》，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第3頁。

?“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，分別見于憲法第131條和法院組織法第4條；“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，分別見于憲法第136條和檢察院組織法第4條。法院和檢察院所有的問題最終都會(huì)在一定程度上導(dǎo)致此等規(guī)定形同虛設(shè)，而此等規(guī)定形同虛設(shè)必將導(dǎo)致法官和檢察官的職業(yè)化之路崎嶇坎坷甚至面臨無法逾越的天塹鴻溝。試想，如果憲法的此等規(guī)定尚不足以保障法官獨(dú)立審判和檢察官獨(dú)立辦案，那還能指望法官法與檢察官法具有如此之保障功能嗎？

?有研究指出：“司法地方化是指以地方保護(hù)主義為特征的司法，其實(shí)質(zhì)是司法行政化。司法行政化是指司法在宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)、內(nèi)部組織體系、司法主體、司法行為、司法目標(biāo)諸方面向行政轉(zhuǎn)化。司法規(guī)范化是指司法在上述幾個(gè)方面回歸司法，成為只服從法律的實(shí)施規(guī)范的機(jī)構(gòu)。成功的司法必須是整體的、以司法規(guī)范化為導(dǎo)向的，因此必須從整體上、在規(guī)范化的視角下理解《決定》中關(guān)于司法改革的內(nèi)容，放棄碎片化的、非規(guī)范化的司法改革?！眳⒁娭苡览ぃ骸端痉ǖ牡胤交⑿姓?、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期，第59頁。

?參見李浩燃：《上下貫通，下好機(jī)構(gòu)改革一盤棋》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月14日，第005版。

?正因?yàn)槿绱?，有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的組織立法亦不宜倉促上馬。當(dāng)然，比較而言，監(jiān)察委員會(huì)組織立法應(yīng)該先于監(jiān)察官立法，但監(jiān)察委員會(huì)組織立法恰恰未被提上議事日程，此等吊詭現(xiàn)象值得深思玩味。有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)組織立法研究，可參見劉練軍：《監(jiān)察委員會(huì)組織立法芻議》，《法治研究》2018年第6期。

?姚文勝：《盡快構(gòu)筑具有中國特色的監(jiān)察官制度》，《深圳特區(qū)報(bào)》2018年8月28日，第B05版。