我國選舉中的“另選他人”制度及其完善

□ 陳亦超

內(nèi)容提要 選舉權(quán)具有主觀和客觀雙重屬性，主觀上選舉權(quán)的根本目的是保障公民的自由意識表達，客觀上選舉權(quán)則要求國家通過一系列制度設(shè)計，確保選舉權(quán)利有實現(xiàn)的可能。“另選他人”的制度設(shè)計是基于候選人制度對公民意志表達的限制而出現(xiàn)的補充性設(shè)計。我國選舉規(guī)范體系中對于“另選他人”的規(guī)定具有法定權(quán)利性、范圍廣泛性和行權(quán)簡易性的特征。但是這項制度與我國的候選人提名制度、候選人公開制度需進一步銜接。人大代表從事的選舉和選民直接參與的選舉中能否“另選他人”也應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，為了更好地發(fā)揮“另選他人”對于保障選舉權(quán)實現(xiàn)的功能，還需要在制度設(shè)計中予以改進。

從2016年底至2017年初，我國各省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)完成了新一屆的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大代表選舉。在所有新一屆的縣鄉(xiāng)人大代表中，有一些代表是通過另選他人的方式當(dāng)選的。例如，根據(jù)北京市人大常委會發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字，北京市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共當(dāng)選9941名新一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，其中另選他人當(dāng)選30人，占0.3%，①人數(shù)和比例與上一屆相比有所下降②。通過另選他人方式選舉人大代表，在媒體報道中常常被認為體現(xiàn)了我國政治文明的進步。③但是與此相對照的是在全國人大會議選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人員過程中，曾經(jīng)也有過不少另選他人的情況，在宣布選舉結(jié)果時出現(xiàn)選舉虛擬人物、網(wǎng)絡(luò)明星等為國家領(lǐng)導(dǎo)人。同樣是另選他人，這種情況也被普遍認為與換屆選舉的嚴肅氣氛格格不入。

“另選他人”是我國選舉制度中的一種投票方式，是指在正式候選人名單之外，另外選舉其他選民或者人大代表作為代表或者國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的投票形式。目前，針對我國選舉中“另選他人”的研究相對較少，在期刊網(wǎng)檢索只有三篇論文專門對此進行研究，觀點也不一致，有的認為“另選他人”制度總體上體現(xiàn)了社會主義民主，但是在操作階段還需要改進。也有學(xué)者認為，選舉中的“另選他人”在法律層面和實際操作層面都存在一定問題，不符合選舉權(quán)和被選舉權(quán)平等保護的原則，存在較明顯弊病，不符合選舉法治化基本原則。④本文試從選舉權(quán)的基本屬性出發(fā)，以法教義學(xué)的方法對選舉權(quán)內(nèi)涵進行規(guī)范分析，厘清另選他人在我國現(xiàn)行選舉規(guī)范體系中對公民選舉權(quán)實現(xiàn)的必要性，并就實踐中的問題提出進一步改進完善的建議。

一、我國選舉規(guī)范體系中“另選他人”制度的發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

目前我國與選舉相關(guān)的制度規(guī)范主要包括兩類，一是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，即全國人大代表和地方各級人大代表；二是某些國家公職人員，即各級人大常委會組成人員、國家主席和副主席、中央軍委主席、“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員等。我國關(guān)于選舉的規(guī)范體系在憲法的選舉權(quán)規(guī)定之下，也可按照上述分類標準橫向分成兩個部分進行梳理。此外，雖然村民委員會和居民委員會屬于基層群眾自治組織而非一級國家政權(quán)，村委員選舉和居委會選舉也不應(yīng)當(dāng)作為選舉國家代議機關(guān)代表或者國家公職人員的范疇。但是，在一些學(xué)者的研究中，提出了這一選舉對于我國民主政治的功能，將其作為選舉權(quán)研究中的特別情況進行論述。⑤本文中也對涉及村委員和居委會選舉的相關(guān)規(guī)范體系進行了一并梳理。

我國選舉制度發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代。早在中華蘇維埃時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了《中國工農(nóng)兵會議（蘇維埃）第一次全國代表大會選舉條例》、《中華蘇維埃共和國選舉細則》、《蘇維埃暫行選舉法》等⑥，開始了選舉產(chǎn)生代表和政府機構(gòu)的實踐。新中國建立后，1953年2月中央政府委員會制定頒布了 《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，這是新中國第一部選舉法。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議重新修訂了選舉法，適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，對選舉制度作了一些重要改革，使人民群眾能夠更加充分地行使當(dāng)家作主權(quán)利，為人民代表大會制度注入新活力。此后，全國人大及其常委會于 1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和2015年先后對選舉法進行了6次修改。伴隨著我國選舉制度的發(fā)展，“另選他人”制度也經(jīng)歷了從無到有、從個別到普遍的發(fā)展過程，目前在我國各級各類選舉中已經(jīng)成為了一項普遍適用的制度。

（一）我國“另選他人”制度的歷史發(fā)展

“另選他人”的出現(xiàn)與選舉規(guī)模、選舉方式的變化和發(fā)展息息相關(guān)。新中國成立以前關(guān)于選舉的文件中沒有對“另選他人”作出規(guī)定，這與我黨在革命戰(zhàn)爭年代的執(zhí)政初期所面臨的執(zhí)政環(huán)境是緊密聯(lián)系的。當(dāng)時的政治形勢下，對候選人的階級成分、政治表現(xiàn)、工作能力等都要進行嚴格篩選，而且當(dāng)時選舉規(guī)模相對較小，對候選人情況都比較了解，另選他人制度不具備必要性。同時，在選民的文化程度普遍較低情況下所采用的投票形式，也使得另選他人的投票形式?jīng)]有實現(xiàn)的可行性。例如，在中華蘇維埃時期，選舉時常常不用書面投票，而是采用舉手表決的方式進行，舉手多數(shù)者當(dāng)選，實踐中就不存在“另選他人”的問題。⑦即使到了陜甘寧邊區(qū)時期，《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》、《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》等法律法規(guī)確立了“普遍、直接、平等、無記名”的選舉制度，⑧由舉手表決改為無記名投票制度，但是在選舉投票實踐中，多采用在候選人身后的碗里投黃豆，在選票上贊成的候選人名字后面燙一個洞，在選票上寫贊成的候選人的序號等方式進行，因此另選他人制度依然不存在實施條件。⑨

新中國成立時，由政治協(xié)商會議選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會。1949年9月29日，一屆政協(xié)一次會議的主席團會議通過了 《中央人民政府委員會選舉辦法》，其中明確規(guī)定“如欲另選在候選人名單之外之候選人，可在畫去候選人姓名下空白處填寫所欲選之姓名”。這是因為在新中國成立的初期，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨與其他民主黨派在政治協(xié)商會議上選舉第一屆中央人民政府委員會作為首屆政府，必須要充分體現(xiàn)民主性，除了在人選的醞釀產(chǎn)生過程中經(jīng)過充分的民主協(xié)商程序，還在投票環(huán)節(jié)增加了另選他人的方式，以最大程度的發(fā)揚民主。在這之后，各地方制定的人民政府委員會選舉辦法中，也都規(guī)定了“另選他人”制度。1953年我國第一部選舉法第五十一條明確規(guī)定，選舉人可按代表候選人名單投票，亦可另選自己愿選的其他任何選民。1979年選舉法和此后的歷次修改，都保留了對“另選他人”的規(guī)定。

關(guān)于選舉國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的程序能否另選他人，新中國建立初期的相關(guān)法律沒有具體規(guī)范。但是，1954年9月28日《人民日報》第一版記錄下了當(dāng)時第一屆全國人大第一次會議選舉國家主席的場景：“執(zhí)行主席宣布：根據(jù)一百零九位代表的聯(lián)合提名，中華人民共和國主席的人選是毛澤東，中華人民共和國副主席的人選是朱德。當(dāng)執(zhí)行主席問代表們有無別的提名時，沒有另外的提名。全體代表以熱烈的掌聲歡迎這個提名?！薄皥?zhí)行主席并宣布：各位代表如不同意提名名單上的人，可以另外選舉所愿意選舉的人。每個代表都可以投票選舉自己?！雹?959年人民日報關(guān)于第二屆全國人大一次會議選舉的報道中，也有關(guān)于執(zhí)行主席宣布可以另選他人的內(nèi)容。?

（二）各級人大代表選舉規(guī)范體系中的另選他人制度

1.憲法規(guī)范。我國憲法第五十九條和第九十七條對全國人大代表和地方各級人大代表由選舉產(chǎn)生作出了明確規(guī)定。其中，全國人大代表和省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人大代表由間接選舉產(chǎn)生，縣鄉(xiāng)兩級人大代表由直接選舉產(chǎn)生。憲法對于具體的選舉產(chǎn)生方式并沒有作進一步具體規(guī)范，而是授權(quán)由法律規(guī)定。

2.法律規(guī)范。在全國人大及其常委會制定的法律層面，涉及人大代表選舉的規(guī)范主要涵蓋在選舉法、地方組織法、解放軍選舉辦法和港澳選舉辦法?、臺灣省出席第十三屆全國人民代表大會代表協(xié)商選舉方案。其中，選舉法第四十條規(guī)定，選舉人對于代表候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)。解放軍選舉辦法第二十六條也作了相同規(guī)定。?地方組織法第二十三條規(guī)定，選舉采用無記名投票方式。代表對于確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何代表或者選民，也可以棄權(quán)。香港、澳門采用了選舉會議選舉的方式，臺灣省全國人大代表采用協(xié)商選舉方式，均沒有規(guī)定另選他人。根據(jù)上述規(guī)定，除選舉港澳臺的全國人大代表以外，其他選舉全國人大代表和地方各級人大代表，不論是直接選舉還是間接選舉，都可以另選他人。

3.地方性法規(guī)。我國31個省、自治區(qū)和直轄市的人大及其常委會均制定了關(guān)于選舉人大代表的相關(guān)地方性法規(guī)，主要包括實施選舉法的相關(guān)辦法和直接選舉縣鄉(xiāng)兩級人大代表的細則，相關(guān)規(guī)范中均對另選他人作出了明確。例如，《新疆維吾爾自治區(qū)縣級以下人民代表大會代表直接選舉實施細則》第四十條第二款規(guī)定：“每一選民在一次選舉中只有一個投票權(quán)。選舉人對于代表候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他選民，也可以棄權(quán)。”

（三）國家公職人員選舉規(guī)范體系中的另選他人制度

1.憲法規(guī)范。我國憲法規(guī)定，國家主席、副主席、中央軍委主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長，以及全國人大常委會組成人員，由全國人民代表大會選舉。地方各級人大常委會組成人員、人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員、人民法院院長和人民檢察院檢察長由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。對于選舉的具體規(guī)范沒有進一步涉及。

2.法律規(guī)范。我國涉及國家公職人員選舉的規(guī)范主要包括全國人大議事規(guī)則、地方組織法、代表法等。代表法第十一條規(guī)定：“代表對確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選他人，也可以棄權(quán)?！钡胤浇M織法第二十三條規(guī)定，選舉采用無記名投票方式。代表對于確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何代表或者選民，也可以棄權(quán)。全國人大議事規(guī)則對于選舉的具體辦法沒有明確規(guī)定，而是在第三十七條規(guī)定，全國人民代表大會會議選舉和決定任命的具體辦法，由大會全體會議通過。近幾屆全國人大第一次會議通過的選舉和決定任命辦法都規(guī)定，對選舉票上的候選人，代表可以表示贊成，可以表示反對，也可以表示棄權(quán)；表示反對的，可以另選他人。?

3.地方性法規(guī)。關(guān)于國家公職人員選舉的地方性法規(guī)主要包括兩類：一是，所有省一級的人大均制定了代表法的實施辦法，在其中均按照代表法的規(guī)定，對另選他人作出規(guī)定。二是，一些省、自治區(qū)、直轄市制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，在涉及選舉正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的規(guī)定中，對另選他人作出規(guī)定。例如，《安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》第二十六條中規(guī)定了“代表對于確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他選民”。

（四）村委會和居委會選舉規(guī)范體系中的另選他人制度

我國憲法第一百一十一條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉?！蓖ǔ６源迕裎瘑T會、居民委員會的選舉不作為國家選舉制度的組成部分。但是考慮到基層群眾自治制度作為我國的基本政治制度之一，在基層民主中的重要地位，本文也對涉及“兩委”選舉的有關(guān)規(guī)定進行了梳理。村民委員會組織法和城市居民委員會組織法中，沒有對村委會和居委會選舉是否可以另選他人作出明確規(guī)定。但在地方性法規(guī)中，對于村委會和居委會選舉中的“另選他人”制度作了規(guī)定。除山西省和甘肅省外，全國有29個省、自治區(qū)和直轄市都規(guī)定了村委會選舉可以另選他人。對居委會選舉中的“另選他人”作出規(guī)定的地方較少，北京市、安徽省、江西省、福建省、山東省、重慶市等地方規(guī)定了居委會選舉可以另選他人。

二、我國選舉中“另選他人”制度的特點

“另選他人”雖然不是我國選舉制度中的一項獨創(chuàng)制度，但與其他國家相比也較有特色。有的國家在相關(guān)法律中反而明確禁止另選他人，如果填寫了候選人以外的姓名則作為廢票處理。例如日本公職人員選舉法第四十六條明確規(guī)定，選民只能在選票上填寫一名候選人的姓名；在第六十八條關(guān)于無效選票的規(guī)定中也提出，填寫一名以上候選人、填寫不清楚或者填寫候選人以外的其他姓名都屬于無效選票。實踐中，在由選民直接選舉議員的選票上通常也都印上了兩條提示，一是只能在下方框內(nèi)填寫一名候選人；二是請勿填寫候選人以外的其他人名。加拿大2000年《聯(lián)邦選舉法》在第七十六條規(guī)定，任何填寫除候選人以外姓名的選票都是無效的。根據(jù)《聯(lián)邦選舉法》的草案說明，這一條規(guī)定的目的就是為了防止 “另選他人”。有的國家雖然允許“另選他人”，但是有些未在法律中予以明確，有些也設(shè)置了一些限制條件，例如美國在實踐中，各州不論是手寫的選票還是電子觸摸屏的投票機，通常都會在正式候選人下方設(shè)置“另選他人”（Writer-in）的選項，但是聯(lián)邦立法并沒有對大選投票中是否可以“另選他人”作出明確規(guī)定。從我國選舉規(guī)范中對于“另選他人”制度的規(guī)定分析，主要有幾方面特點：

（一）法定權(quán)利性

我國對于“另選他人”的相關(guān)規(guī)定均明確采用“可以”的表述，與投贊成、反對和棄權(quán)并列規(guī)定。從文義解釋的角度，采用“可以”的表述，在立法技術(shù)上是一種賦權(quán)性規(guī)定。因此，可以將另選他人理解為是我國相關(guān)法律明確賦予選舉人的一種權(quán)利。這項權(quán)利是選舉權(quán)項下投票權(quán)的一部分。選民或者代表在投票時，投贊成、反對、棄權(quán)或者另選他人，都應(yīng)該作為投票權(quán)的組成部分。從法定權(quán)利的角度理解，如果在有關(guān)選舉中組織方通過各種手段不允許“另選他人”，例如在選票上不印制“另選他人”的選項，或者在計票過程中不將“另選他人”的票數(shù)計入，都屬于侵犯選民選舉權(quán)的行為。

（二）范圍廣泛性

我國另選他人制度涵蓋了從基層到國家層面的各級各類選舉，不論是直接選舉還是間接選舉，不論是選舉人大代表還是選舉有關(guān)國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層選舉還是國家層面的選舉，都可以采用另選他人的投票方式。有些國家只能在某些選舉中采用另選他人，而有的選舉中則不能另選他人。例如，美國在許多市、郡或者學(xué)校教育委員會的選舉中，都會通過預(yù)選篩選正式候選人，大部分州都規(guī)定在這類預(yù)選中不允許另選他人。

（三）行權(quán)簡易性

單從規(guī)定“另選他人”的條款看，我國對于另選他人是在投票環(huán)節(jié)進行規(guī)定，并沒有任何限制。但是考慮到在不同選舉中，對于選舉對象的資格條件規(guī)定，并不能說我國對于另選他人并沒有任何限制。以人大代表選舉為例，雖然選舉法第四十條規(guī)定，選舉人對于代表候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)。但是綜合憲法和法律其他規(guī)定看，我國憲法和法律規(guī)定了當(dāng)選代表的基本條件，此外選舉法還有不得賄選，不得直接或者間接接受境外機構(gòu)、組織、個人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助等規(guī)定，這些限制對于另選他人的人選也是當(dāng)然具有約束力的。如果存在這些情形，雖然在投票、計票環(huán)節(jié)不一定直接宣布選票作廢，但是在代表資格審查委員會進行審查后，可以宣布當(dāng)選無效。但是，這些限制條件與其他候選人的要求是一致的，并沒有設(shè)置針對另選他人的特殊限制。例如，美國很多州的立法中都對“另選他人”的人選資格作出限制性規(guī)定。雖然投票人通過“另選他人”的方式將選票投給某人，但是如果他未能依法履行相關(guān)申報程序，則投給他的選票將不予統(tǒng)計。如得克薩斯州要求提交意向聲明，并要求根據(jù)參選職位不同繳納相關(guān)費用，如有意成為聯(lián)邦參議員選舉時“另選他人”的人選，需要繳納5000美元。?

三、“另選他人”制度對選舉權(quán)實現(xiàn)的補充作用

所謂“選舉”，從一般語義上說，可以泛指通過一定的程序和方式選出某人擔(dān)任代表或者特定職務(wù)的行為，例如《現(xiàn)代漢語詞典》就將“選舉”解釋為 “用投票或舉手等表決方式選出代表或負責(zé)人。”?在這個層面上，選舉在現(xiàn)代民主社會中廣泛存在于社會生活的各個領(lǐng)域中，一些民商事的法律也不乏將“選舉”作為特定職位產(chǎn)生方式的法定要求。例如，公司法出現(xiàn)選舉的規(guī)定多達17處，涉及股東會的職權(quán)、董事會和監(jiān)事會中職工代表產(chǎn)生、監(jiān)事會主席產(chǎn)生等。?但就作為一項基本權(quán)利而言，選舉權(quán)所涉及的“選舉”具有特定的含義，通常被界定為符合法定資格的公民根據(jù)自己的意愿，依照法定程序和方式，選舉代表機關(guān)的代表或者某些國家公職人員的行為。?

（一）國家保障選舉權(quán)實現(xiàn)的積極義務(wù)與消極義務(wù)

一項權(quán)利的實現(xiàn)體現(xiàn)在國家的保障義務(wù)方面，既包括消極義務(wù)也包括積極義務(wù)，這兩方面如同一枚硬幣的一體兩面，既各有區(qū)別、各有側(cè)重，又相互聯(lián)系、相互滲透。但是事實上，就具體一項權(quán)利而言，同樣一項制度中，國家的保障和侵害總是相伴而行。例如，國家建構(gòu)基本權(quán)利實現(xiàn)所必須的制度,提供基本權(quán)利的組織與程序上的保障,固然可以看作是國家將基本權(quán)利的內(nèi)涵予以具體化的過程,體現(xiàn)著國家對基本權(quán)利的積極保障,然而這一具體化的過程也同樣意味著基本權(quán)利的內(nèi)涵被限定在一定的范圍之內(nèi),這在實際上可能就是對基本權(quán)利的侵害。?

具體到選舉權(quán)，《世界人權(quán)宣言》第二十一條第三款規(guī)定：“人民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ)；這一意志應(yīng)以定期的和真正的選舉予以表現(xiàn)，而選舉應(yīng)依據(jù)普遍和平等的投票權(quán)，并以不記名投票或相當(dāng)?shù)淖杂赏镀背绦蜻M行?！边x舉的目的是為了表現(xiàn)人民對于政府組成的意志，因此選舉的要義在于真實，即反映選民的真實意愿。?從國家的消極義務(wù)而言，保障選舉權(quán)的實現(xiàn)要求盡可能排除國家對于個人真實意志表達的干預(yù)。而從國家積極義務(wù)看，為了使得盡可能廣泛的個人行使選舉權(quán)，各國需要普遍建立各項選舉制度，包括候選人制度。通過對候選人的提名和充分信息公開，在現(xiàn)代國家大規(guī)模選舉中提供了意志表達的客觀可能性。但是，必須承認世界選舉制度普遍使用的候選人制度下，最終可供選民選擇的候選人名單本質(zhì)上是通過各種非普遍性參與的篩選程序處理后的，所以僅僅從保障投票權(quán)的角度進行制度設(shè)計，不論是差額選舉、無記名投票還是秘密寫票等方式，投票權(quán)行使的前提就已經(jīng)被限定在了候選人名單，很難確保候選人中一定有能反映選民真實意圖的人選。

（二）現(xiàn)代選舉制度對于選民真實意圖表達的限制

如上文所述，在現(xiàn)代國家中由于參與選舉的選民人數(shù)眾多，通過實施候選人制度，可以有效集中選票，提高選舉的成功率，體現(xiàn)選舉效率性。?同時，雖然選舉權(quán)與被選舉權(quán)經(jīng)常被一并認為是一國公民的基本政治權(quán)利，但是很多時候公民獲得選舉權(quán)的資格與被選舉權(quán)的資格是不同的。不論從我國還是外國選舉制度看，對于不同職位的候選人資格條件，往往要高于選舉人的資格。因為從理論上來講，候選人要代表選民參與國家政治生活和社會公共管理，因而需要具備能夠準確傳達選民意愿，并能為選民贏得一定利益的能力。?候選人制度通過實施候選人提名、登記、公示等程序，可以確認候選人是否真正符合相關(guān)資格條件，同時在一些國家還對其競選行為和資金使用進行監(jiān)管。但是經(jīng)由候選人制度的嚴格把控，最終選舉人在行使投票權(quán)時可供選擇的候選人可能都無法真實反映選舉人的實際意愿。

與候選人制度相關(guān)的還有關(guān)于提名權(quán)行使的限制。大部分西方國家在政黨政治體制下，在候選人提名環(huán)節(jié)重視政黨提名的候選人，特別是通過立法確保一些比較大的政黨在提名候選人中的優(yōu)先權(quán)，而對于一些小政黨提名或者選民提名的候選人，則附加了一些限制條件。根據(jù)美國各州憲法或者法律規(guī)定，除民主黨和共和黨提名的候選人直接成為正式候選人以外，其他黨派提名的候選人或者沒有黨派支持的獨立候選人，都必須提交一定數(shù)量的請愿簽名，才能夠成為最后大選的正式候選人，例如，亞拉巴馬州要求是全州注冊選民數(shù)量的3%的簽名，加利福尼亞州規(guī)定是2%。我國選舉法規(guī)定：“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人?！睆囊?guī)范本身分析，不論是執(zhí)政黨、參政黨、人民團體或者選民聯(lián)名提名，都具有相同的提名權(quán)。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計看，以北京市為例，2016年底剛剛結(jié)束的新一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表換屆選舉中，選民10人以上聯(lián)名推薦當(dāng)選的8812人，占全部當(dāng)選代表的88.6%，選民的提名權(quán)相對行使較好。但是從規(guī)范本身看，我國選舉法也設(shè)置了一系列提名候選人的篩選程序，例如在直接選舉中，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團體提名推薦的代表候選人名單要經(jīng)過選民小組討論、協(xié)商或者預(yù)選的程序，才能最終確定正式代表候選人名單。在這一程序中，就勢必存在選民希望推舉的候選人最終沒有進入正式代表候選人名單。

（三）“另選他人”制度是對選民真實意圖表達的補充完善

“另選他人”的特點是，凡是有投票權(quán)的人，事實上都可以在正式選舉中享有提名權(quán)，如果某個人選在選舉中獲得法定票數(shù)，只要符合候選人的一般資格條件，即使沒有被事先提名，該人選也可以當(dāng)選。在投票環(huán)節(jié)采用“另選他人”方式是通過一項行為同時行使了選舉權(quán)的兩項具體內(nèi)容，即提名權(quán)與投票權(quán)二合一。公民在另選他人過程中，實質(zhì)上是先通過行使提名權(quán)，將其所選擇的人選越過所有的候選人提名程序，直接列入了最后的候選人名單，其次為該人選投上一票?？紤]到選舉權(quán)的制度性保障中，不論是在規(guī)范邏輯還是在實際操作中，都存在不能充分反映選民意愿的可能性。另選他人正是為了解決選舉中的候選人制度對于公民真實意愿表達實現(xiàn)的限制而做的補充性設(shè)計，當(dāng)正式候選人名單中的所有候選人都無法體現(xiàn)選舉的真實選舉意愿時，選民可以突破候選人名單的限制，通過采用“另選他人”的方式提出其他人選，并為其投票。

四、我國“另選他人”制度的問題與完善

從上述特點中可以進一步歸納出，我國選舉規(guī)范制度中對于“另選他人”的規(guī)定，貫穿于各級各類的選舉。不論是縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉、村委會和居委會選舉，還是在全國人民代表大會上選舉國家主席，都將“另選他人”作為選民或者代表的一項權(quán)利，可以在投票過程中不加任何限制地使用。從目前的制度規(guī)范看，不論是從規(guī)范體系內(nèi)部的自恰性而言，還是從實踐的科學(xué)性而言，都還存在一些有待商榷的問題值得深入研究。

（一）投票權(quán)主體與提名權(quán)主體之間的差異

如上文中所述，“另選他人”的實質(zhì)是選民在投票過程中同時行使了提名權(quán)和投票權(quán)。從我國法律規(guī)定看，投票權(quán)享有的主體是選民個人，這一點是毋庸置疑的。但是就提名權(quán)而言，情況相對比較復(fù)雜。我國選舉法規(guī)定選民或者代表，十人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人。單從這一正常的候選人提名程序看，單一的選民或者代表個人并不是提名權(quán)實施的主體。單從法律本身規(guī)定而言，選民是否具有提名權(quán)，可以進一步研究，但即使有，這一提名權(quán)也是不完整的，這也是與世界主要國家選舉制度的規(guī)定相一致的。但是在國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉中，法律明確規(guī)定了選民或者代表不是行使提名權(quán)的主體。例如，全國人大組織法第十三條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長、秘書長、委員的人選，中華人民共和國主席、副主席的人選，中央軍事委員會主席的人選，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的人選，由主席團提名，經(jīng)各代表團醞釀協(xié)商后，再由主席團根據(jù)多數(shù)代表的意見確定正式候選人名單。根據(jù)這一規(guī)定，主席團為上述人選的提名權(quán)行使主體，代表不具備提名權(quán)。但是，另選他人制度設(shè)計實質(zhì)上繞開了選舉制度中的候選人提名制度，而賦予了選民或者代表個人獨立的提名權(quán)，即使只有一位選民或者代表在投票時另選他人，被“另選”的人在計票時也將被列入候選人名單并獲得一票。在一些選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人的場合，之所以宣布票數(shù)時會出現(xiàn)一些虛擬人物獲得一票的情況，也正是因為另選他人實質(zhì)上繞開了候選人提名制度，理論上任何人均可以直接成為投票環(huán)節(jié)的正式候選人。

（二）正式候選人與“另選他人”對象在信息公開程度上的不一致

我國選舉法第八章“代表候選人”中規(guī)定了一系列公布候選人有關(guān)情況的程序，確保選民能夠?qū)蜻x人信息有所了解，包括：（1）推薦者應(yīng)向選舉委員會介紹代表候選人的情況。（2）接受推薦的代表候選人應(yīng)向選舉委員會如實提供個人身份、簡歷等基本情況。（3）選舉委員會應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。（4）推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。（5）選舉委員會根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。以上程序主要涉及選民在選舉活動中的知情權(quán)。采用另選他人產(chǎn)生的候選人，在前期不需要開展上述公開程序，直接進入投票，一方面影響到選民的知情權(quán)，另一方面也造成了列入候選人名單的候選人與另選他人的人選的不平等。

（三）“另選他人”對象身份無法確認

在2005年浙江省某縣六屆五次人代會上，有“陳某”和“何某”兩人通過“另選他人”當(dāng)選，但是在該縣具有60多萬總?cè)丝诘男姓^(qū)域內(nèi)，存在同名同姓的情況，無法真正確定當(dāng)選人員的真實身份。?目前選票設(shè)計大多只要求在“另選他人”欄中填寫候選人的姓名，未要求提供工作單位、身份證號碼等身份信息，在中國目前同名同姓普遍存在的情況下，即使當(dāng)選也很難對人選的身份進行確認。同時，目前選舉采用無記名投票，即使出現(xiàn)同名同姓的情況，也無法再進一步向選民核實“另選他人”的人選信息。

（四）人大代表如濫用“另選他人”可能違反代表義務(wù)

根據(jù)我國代表法規(guī)定，各級人大代表都是各級國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。?可見，人大代表在作為本級國家權(quán)力機關(guān)組成人員、參與本級人大行權(quán)履職過程中，行使的不光是憲法賦予公民的選舉權(quán)，而是國家權(quán)力。代表法同時要求代表具有“自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責(zé)”等義務(wù)。?行使的權(quán)利與權(quán)力的差異，應(yīng)當(dāng)帶來代表在選舉中的投票要求和對于普通公民在選舉中的投票要求應(yīng)當(dāng)有所差異。至少如果全國人大代表在選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人過程中，只是為了玩笑心理而采用“另選他人”方式投票給一些虛擬人物，就已經(jīng)違反了“勤勉盡責(zé)”的代表義務(wù)，而對于這種情況目前法律沒有相應(yīng)的約束措施，這就在規(guī)范性上產(chǎn)生了問題，有待進一步研究。

總體而言，在肯定另選他人在有利于選舉權(quán)實現(xiàn)的價值基礎(chǔ)上，對于其制度設(shè)計和具體操作程序可以作進一步的完善。

第一，對于采取“另選他人”形式投票的選舉范圍應(yīng)當(dāng)結(jié)合提名權(quán)行使的主體進一步限制。對于村民委員會、居民委員會選舉這一類按照法律規(guī)定可以由村民、居民個人直接行使提名權(quán)的，在投票時可以采用“另選他人”形式。對于中央國家機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉，根據(jù)法律只能由全國人大主席團行使提名權(quán)的，應(yīng)當(dāng)禁止代表在投票中“另選他人”。在各級人大代表選舉和地方各級國家機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉中，根據(jù)選舉法、地方組織法等規(guī)定，選民或者代表聯(lián)名都可以提出人選，是否都可允許采用“另選他人”的方式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況進一步研究?？傮w而言，與基層人大代表選舉相比，為堅持黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，特別是“黨管干部”原則，在國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉過程中，由主席團提出的正式候選人名單，經(jīng)過各級黨委的考察和相關(guān)程序，提名更為慎重。雖然根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定也可以另選他人，但是如果濫用這項權(quán)利，將其作為個人戲謔或者表達不滿的工具，不但不符合人大代表履行代表職務(wù)的要求，也與“另選他人”制度設(shè)計的初衷背道而馳。

第二，考慮到目前只填寫另選他人的人選的姓名，很可能出現(xiàn)同名同姓的情況，指向性不夠明確，可以考慮在選票印制時予以提示填寫人選的工作單位或者其他基本信息，既能夠避免指向不明的情形，也可以要求選民在采用另選他人方式投票時，至少對人選的情況有最基本的了解，避免隨意投票、人云亦云。

第三，對于通過另選他人當(dāng)選的代表缺少在提名階段充分公示信息的情況，可以考慮在當(dāng)選后除公布代表名單外，再公布相關(guān)簡歷信息，并在相關(guān)代表活動中加強與選民的溝通交流。

第四，代表資格審查委員會應(yīng)當(dāng)在審查程序中對于另選他人方式當(dāng)選代表的資格條件進行認真審查核實，包括其是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，是否存在賄選等破壞選舉的違法行為，是否有直接或者間接接受境外機構(gòu)、組織、個人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助以及其他當(dāng)選無效的違法行為，如果存在上述情形，可以向同級人大常委會報告，由人大常委會根據(jù)報告確定代表的當(dāng)選無效。

注釋：

①北京市人大常委會：《本市新一屆區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉產(chǎn)生》，http://www.bjrd.gov.cn/xwzx_1/xwkx/yfly/201611/t20161125_168089.html，訪問于2017年10月20日。

②根據(jù)北京市人大常委會網(wǎng)站數(shù)據(jù)，上一屆換屆選舉當(dāng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表9931人，其中另選他人當(dāng)選47人，占0.47%。http://www.bjrd.gov.cn/xwzx_1/xwkx/bjrd/201211/t20 121130_100894.html，訪問于2017年10月20日。

③中國國際廣播電臺：《票箱里“跳”出來的代表：王亮當(dāng)選人大代表回放》，http://gb.cri.cn/41/2004/01/13/116@43 880.htm，訪問于2017年10月20日。

④李翔宇：《“另選他人”制度的法理反思及其折射的民主困境芻議》，《人大研究》2013年第8期。

⑤焦洪昌：《選舉權(quán)的法律保障》，北京大學(xué)出版社2005年11月版，第188頁。

⑥卓凡：《中華蘇維埃法制史》，江西高校出版社1992年8月版，第82～83頁。

⑦田利軍：《中華蘇維埃共和國選舉制度述論》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》第23卷第4期，1996年10月。

⑧《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》第二條，1939年1月陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過。

⑨馬成：《陜甘寧邊區(qū)基層民主選舉研究——以1941年鄉(xiāng)選為考察對象》，吉林大學(xué)法學(xué)院法律史專業(yè)博士畢業(yè)論文，2013年6月。

⑩摘自中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站 “中國概況”欄目，http://www.gov.cn/test/2008-03/06/content_910627.htm，訪問于2017年10月22日。

?《人民日報》1959年4月28日第一版報道：“在進行各項選舉的時候，執(zhí)行主席首先根據(jù)會議主席團成員和各代表組組長、副組長的聯(lián)合提名，宣布候選人名單，征詢代表們有無別的提名，并且說明如不同意提名名單上的人，可以另外選舉自己所愿意選舉的人，也可以選舉自己?！県ttp://www.china.com.cn/guoqing/2012-01/11/content_243778 97.htm，訪問于2017年10月22日。

?每屆換屆選舉前，全國人民代表大會制定通過香港和澳門選舉產(chǎn)生全國人大代表的辦法，簡稱為“港澳選舉辦法”，最近制定實施的為2017年3月15日第十二屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)選舉第十三屆全國人民代表大會代表的辦法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)選舉第十三屆全國人民代表大會代表的辦法》。

?參見《中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法》第二十六條。

?例如，1998年3月10日第九屆全國人大第一次會議通過的《第九屆全國人民代表大會第一次會議選舉和決定任命辦法》規(guī)定：“對選舉票上的候選人，代表可以表示贊成、反對、棄權(quán)。表示反對的，可以另選他人，表示棄權(quán)的，不能另選他人。”

?美國德克薩斯州選舉法，http://www.statutes.legis.state.tx.us/Docs/EL/htm/EL.146.htm，訪問于2017年10月22日。

?《現(xiàn)代漢語辭典》（第六版），商務(wù)印書館2012年出版，第1476頁。

?此外，證券法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、農(nóng)村土地承包法等不少民商事法律中也有選舉的規(guī)定。

?焦洪昌：《選舉權(quán)的法律保障》，中國政法大學(xué)2005年博士論文。

?張翔：《基本權(quán)利的雙重性質(zhì)》，載《法學(xué)研究》2005年第3期。

?李步云主編：《人權(quán)法學(xué)》，高等教育出版社2005年2月版，第199頁。

?靳爾剛、詹成付主編：《國外選舉制度精選》，中國社會出版社2003年版，第71頁。

?胡盛儀、陳小京、田穗生：《中外選舉制度比較》，商務(wù)印書館2005年版，第164頁。

?杜順華：《“另選他人”主體身份的認定》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2005-05/17/content_337878.htm，訪問于2018年12月30日。

?參見《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二條第二款、第三款規(guī)定。

?同上引第四條第六項。