特大城市人口調(diào)控的再思考

王智勇

(中國社會科學院 人口與勞動經(jīng)濟研究所， 北京 100028)

近年來，有關(guān)特大城市人口調(diào)控的研究日益增多，大致可以分成兩派：一派主張按市場規(guī)律辦事，即特大城市人口規(guī)模是市場自發(fā)形成的結(jié)果，特別是產(chǎn)業(yè)演變的結(jié)果，政府不應(yīng)加以干預(yù)[1]；另一派則從政府管理的角度出發(fā)，認為資源有限，特別是財力不足，無法滿足巨大人口規(guī)模所需的各種城市公共服務(wù)，并且隨著特大城市人口規(guī)模的擴大，各種城市病日益突出，加大了政府管理的難度，因而政府應(yīng)加以管理[2]。然而，需要指出的是，現(xiàn)有絕大多數(shù)研究都僅從單一城市來看待城市人口規(guī)模問題；而現(xiàn)實情形是，隨著城市的發(fā)展，城鄉(xiāng)勞動力市場一體化進程加快，都市圈和城市群日益以新的形態(tài)出現(xiàn)，因此，特大城市人口調(diào)控的問題顯然應(yīng)突破原有的單一城市框架，把特大城市的人口規(guī)模納入都市區(qū)和城市群的框架來考慮。

隨著城市化進程的加速和全球化進程的深入，城市的組織形態(tài)和空間形式也在變化。大城市的發(fā)展，參照資源最優(yōu)配置和環(huán)境功能整合的原則，在客觀上構(gòu)成了由中心城市及周邊城鎮(zhèn)相結(jié)合的都市圈，成為現(xiàn)代城市發(fā)展的一個新的空間單元，城市的競爭是以中心城市為核心的城市區(qū)域或城市集團的競爭，而都市區(qū)(圈)也是全球化分工、合作以及競爭過程中的基本單位[3]。換言之，城市化發(fā)展已進入更高的發(fā)展階段——大都市區(qū)發(fā)展階段，更加強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和地域功能分工[4]。從歷史的角度看，二戰(zhàn)以后，隨著世界范圍工業(yè)化與城市化的快速推進，以及不同層次、不同地域大中小城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重塑和空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以大城市為主導的城市圈或城市群體已逐漸發(fā)展成為各國經(jīng)濟發(fā)展的核心載體。綜觀世界，幾乎所有特大城市的傳統(tǒng)單中心結(jié)構(gòu)趨向于消融，在更大的地域空間內(nèi)逐步演化為多中心結(jié)構(gòu)的都市區(qū)[5]。在全球化的背景下，城市不再以個體的形式單獨發(fā)展，而是以城市群這樣綜合發(fā)展的統(tǒng)一體的形式出現(xiàn)，并參與到區(qū)域競爭中。城市群在整個國家戰(zhàn)略中有著舉足輕重的地位。中國城市化與區(qū)域一體化的發(fā)展，特別是自2000年以來城市化的加速，促進了大都市區(qū)和城市群的發(fā)展。當今城市群已成為全新的國家參與全球競爭與國際分工的基本地域單元，其發(fā)展深刻影響著國家的國際競爭力，對國家經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重大意義。經(jīng)濟全球化與區(qū)域經(jīng)濟一體化必然要求重視和加強城市群的發(fā)展[6]。

中國共產(chǎn)黨的十九大報告明確指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)雄安新區(qū)?！本痛耍瑢τ诔鞘腥旱囊?guī)劃和建設(shè)問題被提到了重要的議程之上。實際上，自2015年以來，國家發(fā)改委就已經(jīng)明確了京津冀城市群、長江中游城市群、長江三角洲城市群、海西城市群等諸多城市群規(guī)劃，全國主要的特大城市均已被納入各個城市群之中，并且作為核心城市驅(qū)動著城市群的發(fā)展。因此，對于特大城市人口調(diào)控問題，也勢必需要從都市圈和城市群的角度來進行，實現(xiàn)特大城市人口經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

本文的安排如下，首先闡述特大城市與城市群的聯(lián)系，其次運用國際通行的劃分方法對中國的都市區(qū)加以劃分，構(gòu)建中國基本的城市群，然后，重點闡述以北上廣深一線城市為核心的超級都市區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)變化的關(guān)系，闡明人口隨產(chǎn)業(yè)演變而變動且一線城市人口增長已經(jīng)顯著放緩的現(xiàn)狀。最后，立足于城市群和都市區(qū)理念和規(guī)劃，進一步闡述特大城市人口調(diào)控應(yīng)突破行政邊界，遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)律，重點在于疏解人口而非控制人口。在此基礎(chǔ)上，提出了疏解特大城市人口的政策建議。

一、特大城市與城市群

城市群與城市密切相關(guān)，其以城市為基礎(chǔ)，尤其是以大城市為核心，從某種程度上可以說是城市發(fā)展的高級形態(tài)。幾乎所有的城市群問題都圍繞著城市本身來展開，一切與城市有關(guān)的問題也必然會體現(xiàn)在城市群之中。城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在城鎮(zhèn)化格局中具有“綱舉目張”的獨特作用。因此，在城市群規(guī)劃中，要科學劃定城市群范圍，合理確定城市群及各城市的定位。城市和城市群的研究離不開最基本的定義，從另一角度看，這實際上也是城鄉(xiāng)劃分問題。只有明確了城市的定義，才有可能進一步劃分出城市的核心區(qū)域和外圍區(qū)域，構(gòu)建都市區(qū)(圈)并在此基礎(chǔ)上分析城市的影響范圍和內(nèi)部的人員、貨物及資金的流向，從而逐步構(gòu)建城市群。

對城鎮(zhèn)化的不同理解和判斷顯然會帶來不同的政策主張。在現(xiàn)今社會經(jīng)濟發(fā)展形勢下，城市并非獨立的區(qū)域，大都與周邊區(qū)域保持密切往來，中心城市與周邊區(qū)域密切關(guān)聯(lián)而形成的區(qū)域常常被稱為都市圈(區(qū))，是工業(yè)化與城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物[7]。國際上對都市圈(區(qū))的劃分標準通常主要包括美國的統(tǒng)計標準、日本的通勤標準和英國的勞動力市場標準等[8-9]。值得注意的是西方都市區(qū)界定中都有通勤人口這一項指標[10]。國內(nèi)學術(shù)界對都市區(qū)的認識有相當一部分強調(diào)其是一種城市功能地域，由具有一定人口規(guī)模的中心城市和與之有密切聯(lián)系的周邊城市、城鎮(zhèn)或縣域組成，并強調(diào)了中心和外圍之間雙向互動的經(jīng)濟聯(lián)系[11-12]。都市圈(區(qū))在城市管理、城市規(guī)劃等方面具有重大價值，但中國官方尚未加以界定。國內(nèi)許多學者對都市圈(區(qū))進行了廣泛的研究，并借鑒國際劃分標準對中國的都市圈進行了相應(yīng)的界定[13-20]，得出了不同數(shù)量的都市圈。然而，國內(nèi)現(xiàn)有研究偏重于大都市區(qū)的核心城市研究，而較少關(guān)注縱深區(qū)域[21]，尤其是沒有采用國際可比較標準進行都市區(qū)界定。并且多數(shù)研究關(guān)注于一個中心城市對周邊的影響，而現(xiàn)實中存在的情形往往是多個中心城市交織在一起對周邊區(qū)域共同作用，形成城市群，這種情形無論是在京津冀、長三角還是珠三角都很典型。因此，系統(tǒng)地研究都市圈(區(qū))和城市群，是當前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。

大城市，尤其是特大城市在信息經(jīng)濟時代具有明顯的優(yōu)勢。一方面，要求工業(yè)化時代的各種產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟要素向外擴散；另一方面，要求信息化時代的各種高層次經(jīng)濟要素向中心城市集聚，以推動城市結(jié)構(gòu)的更新和重塑，從而加快大都市圈的演化進程[22]。城市群這種區(qū)域性集中發(fā)展模式已被世界各國廣泛采用，以克服國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的各種障礙，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達國家，城市集群化發(fā)展已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的指導性戰(zhàn)略[23]。在后工業(yè)化時代，城市經(jīng)濟以服務(wù)業(yè)為主導，而服務(wù)業(yè)的發(fā)展必然會拉動中心城市功能的有序擴散，從而帶動中心城市周邊城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，為大都市區(qū)經(jīng)濟空間的形成奠定產(chǎn)業(yè)基石。日本城市群產(chǎn)業(yè)在城市群中呈現(xiàn)出圈層化的逆序分布形態(tài)。以東京城市群為例，城市群核心主要是第三產(chǎn)業(yè)，中間環(huán)狀地帶主要是第二產(chǎn)業(yè)，外圈層則主要是第一產(chǎn)業(yè)[24]。

二、中國都市區(qū)和城市群劃分

早在2014年，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃就提出要建設(shè)若干城市群，旨在持續(xù)推動地區(qū)經(jīng)濟增長，不過規(guī)劃中并未明確城市群的具體構(gòu)成。目前，已知城市群的劃分來源于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，而城市群到底應(yīng)該如何構(gòu)成？這一問題始終沒有得到深入的研究，但國家針對城市群發(fā)展的若干政策已經(jīng)陸續(xù)出臺，國家發(fā)改委自2015年起也批復了包括長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃、哈長城市群規(guī)劃和成渝城市群規(guī)劃等多個城市群規(guī)劃，然而這些城市群之間是否真的已經(jīng)形成緊密聯(lián)系尚缺乏學理的解釋。都市圈和城市群在促進經(jīng)濟增長，帶動地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)集聚等方面起著至關(guān)重要的作用[25]，科學合理的都市圈和城市群政策也勢必會有效推動經(jīng)濟發(fā)展。城市群規(guī)劃的實施將有助于打破行政區(qū)劃限制，在城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面實現(xiàn)合作共贏，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面實現(xiàn)共建共享，在資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。當前國內(nèi)對都市圈和城市群的研究缺乏對中心城與外圍地區(qū)之間的通勤率閾值和外圍地區(qū)人口規(guī)模及密度標準等問題的深入研究[4]。

城市化的過程通常被定義為城市人口相對于農(nóng)村人口不斷增長的過程。實際上，準確地定義城市和農(nóng)村并非易事，因為城市與農(nóng)村之間的界限往往并不明晰，城市與農(nóng)村的犬牙交錯使得情形更復雜。特別是要準確地定義城市邊界，往往需要借助于復雜的手段，比如在發(fā)達國家采用遙感衛(wèi)星影像來準確測算城市邊界。在許多發(fā)展中國家，特別是中等收入國家，在界定城市的過程中，除了采用人口密度這一常用指標以外，還采用從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口的比例等輔助指標來加以界定。因此，不同國家在考慮城鄉(xiāng)劃分時標準不一，這就使得國家之間城市化的比較難以進行。即使是按照單一的人口密度指標測量，城市化在世界范圍內(nèi)的差異仍然非常顯著，因為各國城市和農(nóng)村的密度標準顯然不同?？v使在一個國家內(nèi)部，由于城市區(qū)域往往會突破行政邊界，但數(shù)據(jù)的統(tǒng)計卻是基于行政邊界，這使得城市間的比較依舊困難。

基于這樣的一種現(xiàn)實考慮，在歐盟的支持下，經(jīng)合組織(OECD)推出了“城市功能區(qū)”(FunctionalUrbanArea,FUA)的概念，旨在提供一套標準化的城市測量方法，以便可以在國家之間比較城市的相關(guān)問題。這種方法強調(diào)的是城市的實際經(jīng)濟聯(lián)系，而不是行政邊界，因為影響城市之間相互作用的主要因素包括距離、網(wǎng)絡(luò)、引力以及活動偏好[26]?？紤]到國家和地區(qū)之間的現(xiàn)實差異性，OECD的“城市功能區(qū)”在不同國家之間有不同的門檻值，但在其他方面基本相同，從而使得國家之間的比較成為現(xiàn)實。城市功能區(qū)主要考慮人口密度、人口規(guī)模和通勤模式，因而，關(guān)注的重點是一體化的城市勞動力市場，即城市的中心區(qū)域與周邊區(qū)域之間是否存在著密切的經(jīng)濟往來，這種經(jīng)濟往來通常可以通過通勤流加以測量。

OECD提出的城市功能區(qū)劃分有3個關(guān)鍵步驟，歸結(jié)起來，主要有以下方面。

村干部譚體慶介紹，村里利用地勢落差，將村民生活污水通過管道流入格柵池，然后依次進入調(diào)節(jié)池、A級生化池、O級生化池，最后排入人工濕地，讓植物吸收處理，當水質(zhì)達到標準后才進行排放，使污水變成清水再循環(huán)到大自然中。“污水的處理效果很理想，流出來的水很清澈，村里的群眾都很高興?！?015年，村里投入50萬元啟動了污水處理系統(tǒng)，使全村的生活污水實現(xiàn)了集中處理。

第一步，確定核心區(qū)。通過格網(wǎng)(grid)人口數(shù)據(jù)來確定城市核心區(qū)。城市核心區(qū)由相鄰的市鎮(zhèn)構(gòu)成，這些市鎮(zhèn)至少有50%的人口都生活于高密度聚集區(qū)內(nèi)。高密度聚集區(qū)定義為由人口密度至少1500人/km2(美國和加拿大由于地廣人稀，這一標準降為1000人/km2)且總?cè)丝谥辽?0000人(日本、韓國和墨西哥由于人口密集，這一標準提高為100000人)的相鄰公里格網(wǎng)組成。

第二步，合并核心區(qū)。在通勤數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，把不相鄰的核心區(qū)納入相同的城市功能區(qū)。若2個城市核心區(qū)任意一個的勞動人口有超過15%在另一個核心區(qū)工作，則可以認為這2個核心區(qū)是一體化的，可以歸入同一都市區(qū)內(nèi)(多中心城市也納入考慮范圍)。城市功能區(qū)的劃分恰恰認可了多中心城市—區(qū)域的組織形態(tài)。

第三步，確定城市外圍區(qū)。在核心區(qū)以外，城市勞動力市場的“勞動力來源區(qū)”由那些把15%或以上勞動力輸送到核心區(qū)就業(yè)的市鎮(zhèn)組成。圍繞某個單一城市功能區(qū)的市鎮(zhèn)將被納入考慮范疇，而那些不相鄰的市鎮(zhèn)則加以舍棄。

可見，城市功能區(qū)是由核心區(qū)和外圍區(qū)構(gòu)成的，而外圍區(qū)往往可能會突破行政邊界。這種方法也使得確定一個城市功能區(qū)是單一中心還是多中心成為可能，不僅如此，也有助于確定城市集中的程度。正是由于能夠更好地測量城市化的進程并方便國際比較，一些研究逐漸轉(zhuǎn)向了中國的城市功能區(qū)劃分[27-28]。不過，對于城市區(qū)域的劃分標準仍舊是一個難點，尤其是如何來根據(jù)通勤數(shù)據(jù)確定核心區(qū)和外圍區(qū)，主要的障礙在于中國并沒有現(xiàn)成的通勤數(shù)據(jù)可用，不僅如此，公里格網(wǎng)人口數(shù)也無法獲得(盡管通過擬合的方式可以近似地獲得，但結(jié)果并不準確)。

城市，尤其是大中型城市與其周邊區(qū)域的密切聯(lián)系是中國經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展中一個不爭的事實。這種現(xiàn)象也充分體現(xiàn)了城市體系的基本特征，即城市與城市之間存在著人員、貨物、資金和數(shù)據(jù)的密切往來。都市圈是一個具有綜合功能的特大城市以其強大的輻射功能帶動周邊大中小城市發(fā)展，從而形成具有一體化特征的城市功能區(qū)[29]。綜合國際經(jīng)驗看，通勤區(qū)背后所蘊含的統(tǒng)一勞動市場才是都市區(qū)的本質(zhì)之所在[10]。然而，人們居住與工作的距離不可能無限地拉長，因為通勤的成本制約著這一距離。換言之，即使沒有通勤數(shù)據(jù)，仍舊可以依據(jù)人口密度、交通條件和地形地貌特征來測算出一個合理的通勤距離，從而估算出每個城市的通勤區(qū)域，對中國而言，這也是目前情形下的一種次優(yōu)選擇。

通過細致的計算和基于最大信息基礎(chǔ)上的判斷，本文得到全國范圍內(nèi)的城市功能區(qū)劃分結(jié)果，其在全國的分布如圖1所示。

資料來源：作者基于第六次人口普查數(shù)據(jù)利用ArcGIS繪制圖1 中國城市功能區(qū)劃分結(jié)果

從圖1可以看到：都市區(qū)的分布在空間上呈現(xiàn)非常不均衡的格局，華北、東北、山東、江蘇、廣東等區(qū)域的都市功能區(qū)很密集，廣袤的西北地區(qū)則較少有城市功能區(qū)。東北三省過去作為中國的重工業(yè)基地，在發(fā)展重工業(yè)的同時，由于鐵路和公路網(wǎng)的修建與完善，人口的集聚促成了大量城市的興起和發(fā)展，使得東北三省成為中國城市最為密集的區(qū)域。東部城市功能區(qū)帶動經(jīng)濟增長的效應(yīng)已經(jīng)在過去的30多年間得到充分體現(xiàn)，而西部缺少城市功能區(qū)，這可能是經(jīng)濟發(fā)展緩慢的一個主要原因，甚至與東部地區(qū)差距日益擴大的特征也同樣在過去30多年間得到印證。由此可見，城市和城市功能區(qū)在促進地區(qū)經(jīng)濟增長中的作用非常顯著。圖1還顯示：目前國家制定的城市群和城市帶規(guī)劃(京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、長三角城市群和珠三角城市群)全部都位于城市功能區(qū)中，但已有的規(guī)劃顯然沒有把全部城市功能區(qū)包括在內(nèi)，例如，新疆和云南等地區(qū)的城市功能區(qū)都沒有被納入國家城市群的規(guī)劃之中，這意味著在已有規(guī)劃之外，還應(yīng)制定出適當?shù)恼邅泶龠M城市功能區(qū)的發(fā)展壯大，進而推動區(qū)域經(jīng)濟增長。

明確中國的城市功能區(qū)在很大程度上相當于明確了中國的都市區(qū)(圈)和城市群，這使得中國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有了更加清晰的抓手。在經(jīng)濟全球化大背景下，城市群已成為一個國家經(jīng)濟發(fā)展中最具活力和潛力的增長點，是國家參與全球競爭和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的核心地域單元[30]。在當前全球經(jīng)濟低迷的國際環(huán)境下，中國經(jīng)濟處于中等收入階段之際，通過城鎮(zhèn)化建設(shè)來推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大決策。明確并制定合理的城市群發(fā)展戰(zhàn)略是其中一項重要內(nèi)容，而城市功能區(qū)的劃分，則給決策參考提供了堅實可靠的理論支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三、基于大都市區(qū)和城市群之上的特大城市人口規(guī)模再思考

圖3 北京大都市區(qū)邊界

城市功能區(qū)的劃分，也為研究中國的城市體系和城市規(guī)模提供了很好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。有關(guān)中國城鎮(zhèn)化過程中不同規(guī)模城市的發(fā)展戰(zhàn)略一直存在爭議，即到底發(fā)展何種規(guī)模的城鎮(zhèn)對中國來說是最為有利的。有研究提出：城鎮(zhèn)化優(yōu)勢正在從特大城市向中型城市轉(zhuǎn)移，中國的城鎮(zhèn)化以發(fā)展中型城市為主將帶來更大效益[31]。有的研究甚至將優(yōu)化的城市規(guī)模定位于人口250萬～700萬的中大型城市與大城市[32]?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》(2014—2020年)中提出了“嚴格控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展中小城市”的思路。如前所述，城市并非是獨立的個體，而是與周邊形成一體化勞動力市場的一個整體，因而談?wù)摮鞘幸?guī)模問題，采用城市功能區(qū)比城市本身更具有合理性。

圖2 中國城市功能區(qū)規(guī)?！恍?/p>

從圖2可以看到，從城市功能區(qū)的角度看，中國的大城市并不像人們想象的規(guī)模那么大，甚至可以說，尚未達到其應(yīng)有的理論值，相比之下，中國的中等規(guī)模城市功能區(qū)比較符合預(yù)期，而中小城市功能區(qū)則呈現(xiàn)略有過多的趨勢。從2000—2010年，超大型城市功能區(qū)有了進一步的發(fā)展，而中等規(guī)模及以下的城市功能區(qū)基本保持不變，但即使如此，超大型都市區(qū)仍然在理論預(yù)期線之下，未達到應(yīng)有水平。因而，可以說，當前中國的超大型都市區(qū)仍需要充分發(fā)揮他們在集聚人口和經(jīng)濟方面的強大吸引力。

具體到北京、上海、廣州和深圳這4個城市，國家明確規(guī)定了其人口規(guī)模的上限，如果聯(lián)系到各自所在的城市功能區(qū)和城市群，那么人口規(guī)?？刂凭托枰辛硪环紤]。

由圖3可以看到，北京大都市區(qū)并不僅僅是北京市的行政邊界范圍，而是包括了河北和天津的一部分市縣。

同樣，上海大都市區(qū)邊界也不僅僅限于上海市行政邊界，而是包括了江蘇和浙江的一部分市縣,如圖4所示。

而廣州大都市區(qū)和深圳大都市區(qū)同樣突破了各自的行政邊界，而且2個大都市區(qū)緊密地聯(lián)系在一起，如圖5所示。

圖4 上海大都市區(qū)邊界

圖5 廣深大都市區(qū)邊界

由表1可以看到，截至2010年，在以一線城市為核心的四大都市區(qū)中，廣州、北京和深圳3個大都市區(qū)的人口規(guī)?；鞠喈敚虾４蠖际袇^(qū)人口規(guī)模明顯高于其他3個大都市區(qū)。人口密度最高的是深圳，其次是上海，而北京人口密度最低。如果北京、上海和廣州大都市區(qū)都按深圳大都市區(qū)的密度標準計算，那么其人口將分別達到6367.84萬人、3739.08萬人和5767.11萬人。從這個角度看，北京和廣州大都市區(qū)都還有很大的人口聚集空間，這也與北京和廣州大都市區(qū)擁有較大的面積密切相關(guān)。值得注意的是，北京大都市區(qū)的北部和西部為山區(qū)，這些區(qū)域不可能承載與平原地區(qū)一樣的人口。如果按照上海大都市區(qū)人口密度的標準計算，那么廣州和北京大都市區(qū)的人口將分別達到5244.96萬人和5791.296萬人。同樣地，相比于現(xiàn)有的人口數(shù)量，北京和廣州大都市區(qū)都還有很大的人口聚集空間。

如果把一線大都市區(qū)放在全球范圍內(nèi)加以比較，可以看到，其人口密度明顯低于東京和首爾都市圈，其中北京和廣州還沒有達到紐約和倫敦都市圈的人口密度標準。如果按照紐約都市圈人口密度的標準計算，那么廣州和北京大都市區(qū)的人口將分別達到3919.67萬人和4327.96萬人(見表2)。

表1 北上廣深大都市區(qū)面積與人口比較

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)劃分結(jié)果和五普六普數(shù)據(jù)計算

表2 世界主要大都市圈人口、土地比較

數(shù)據(jù)來源：上海、深圳相關(guān)數(shù)據(jù)來自相應(yīng)統(tǒng)計公報，北京、廣州數(shù)據(jù)來自2010年人口普查資料，國外都市圈數(shù)據(jù)來自O(shè)ECD官方網(wǎng)站

人口的變化在不同的大都市區(qū)之間既存在相似的特征，也有明顯的差異，數(shù)據(jù)表明，2000—2010年，四大都市區(qū)人口增長率基本相同，年均增長約1.4%(見表3)。然而，從大都市區(qū)人口增長的結(jié)構(gòu)看，又有明顯差異。北京和上海大都市區(qū)的人口增長以核心城市明顯快于外圍區(qū)域為特征，而廣州深圳大都市區(qū)的人口增長呈現(xiàn)核心城市與外圍區(qū)域趨同增長態(tài)勢。此外，2010年以來，北京和上海人口增長的態(tài)勢明顯趨緩，特別是2016年以來，人口增長非常有限，根據(jù)最新的統(tǒng)計公報，2017年末，北京市常住人口2 170.7萬人，比上年末減少2.2萬人，下降0.1%，為2000年以來首次出現(xiàn)負增長。2017年末上海市常住人口為2 418.33萬人，比上年末減少1.37萬人。而廣州和深圳人口增長的趨勢則略有提升。這種差異在很大程度上源于由產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化所引起的人口變化。以“十二五”期間一線城市二三產(chǎn)業(yè)增長情況看，廣州和深圳的發(fā)展明顯快于北京和上海(見圖6)，不僅如此，廣州和深圳作為大都市區(qū)的核心城市，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級較周邊區(qū)域快，而周邊區(qū)域仍在大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，因而對外來人口會有更強的吸引力。

表3 北上廣深大都市區(qū)人口變化比較

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)五普六普數(shù)據(jù)和城市統(tǒng)計公報計算

圖6 一線城市“十二五”期間第二三產(chǎn)業(yè)增長率比較

同樣位于珠三角地區(qū)，廣州和深圳人口的變化情況卻也存在明顯差異，這種差異可以說與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有著密切關(guān)系。

圖7 深圳市第二產(chǎn)業(yè)GDP比例變化與人口增長

從“六五”時期到“九五”時期，深圳人口增加迅速，年增長率遠在廣州之上，相反，廣州的人口增長率從“七五”以來就保持了平穩(wěn)的態(tài)勢，雖然在“八五”時期也有相對較快的增長階段，但總體上呈現(xiàn)遞減的趨勢(見表4)。

表4 廣州和深圳人口增長速度比較

數(shù)據(jù)來源：《廣州統(tǒng)計年鑒》和《深圳統(tǒng)計年鑒》

可以看到，深圳人口快速增長時期也正好是第二產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展和擴張時期，自2005年起，深圳第二產(chǎn)業(yè)比例呈現(xiàn)下降趨勢，而人口的增長速度也隨之明顯下降(見圖7)。

相比之下，廣州市的第二產(chǎn)業(yè)自20世紀70年代末以來就呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢，故而其人口的增長也呈現(xiàn)穩(wěn)步而平緩的增長趨勢(見圖8)。

由此可以看到，北上廣深一線城市人口的增長已經(jīng)達到頂峰，未來也不太可能會有人口的急劇增長，人口只會緩慢增長，甚至有可能轉(zhuǎn)為負增長。正是從這個角度講，對一線城市人口調(diào)控的必要性實際上正逐漸喪失。但以一線城市為核心的大都市區(qū)人口的增長仍有可能保持較快態(tài)勢，特別是廣州和深圳大都市區(qū)，由于其周邊縣市仍以第二產(chǎn)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，故而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中仍會吸引一定規(guī)模的外來人口。從另一個角度看，正是由于周邊縣市的發(fā)展，也給了核心城市人口疏解的渠道，即通過加強公共交通，特別是軌道交通來引導人口向外圍區(qū)域轉(zhuǎn)移。

圖8 廣州市第二產(chǎn)業(yè)比例變化與人口增長

一線城市人口問題并非是總量問題，而是結(jié)構(gòu)問題，即人口的空間分布嚴重失衡，這才導致了諸多的大城市病。如前所述，放眼全球主要大都市區(qū)，北上廣深大都市區(qū)的人口密度并不高，尤其是與東京和首爾大都市區(qū)相比。但若仔細看大都市區(qū)的人口空間分布，那問題也就顯現(xiàn)出來了。從人口分布的角度看，國際大都市均呈現(xiàn)從中心向外圍擴張的態(tài)勢，逐漸形成規(guī)律性的圈層空間結(jié)構(gòu)。以紐約為例，紐約大都市圈由內(nèi)而外分成4層，分別稱為城區(qū)、內(nèi)環(huán)、中環(huán)和外環(huán)，各層人口比例分別為37%、23%、28%和12%。倫敦都市圈分成內(nèi)倫敦和外倫敦，人口比例分別為40%和60%。可見，中心城區(qū)人口比例以不超過40%為宜。但上海中心城區(qū)人口比例接近50%，北京五環(huán)內(nèi)聚集的人口也接近50%，可見，中心城市聚集人口過多，這是許多大城市問題的癥結(jié)所在。上海都市圈、上海市、上海中心城人口密度差異非常大，人口密度分別為2 343人/km2、3 814人/km2和16 000人/km2。與人口密度較大的國內(nèi)外大都市圈核心區(qū)域比較，可發(fā)現(xiàn)上海中心城(外環(huán)內(nèi))人口過密，其過密程度在全球居于前列。而中心城之所以呈現(xiàn)人口過密狀態(tài)，原因主要在于城市功能和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源過度集中①[注]① 張車偉,王智勇,蔡翼飛.上海市人口調(diào)控研究[R].中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所工作論文,2015.。

四、結(jié)論與政策建議

城市人口的變化與產(chǎn)業(yè)的演變密切相關(guān)，也與城市發(fā)展所處的特定形態(tài)緊密相連。在城市發(fā)展過程中，第二產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)長期作為城市經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力，第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大也吸引了大量的外來人口，而當城市轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻谌a(chǎn)業(yè)主導時，外來人口的增長日趨減少，城市人口規(guī)模達到頂峰或進入穩(wěn)定期，因此，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級達到應(yīng)有結(jié)構(gòu)，特大城市的人口上限問題也無需過多擔憂。而且，隨著城市功能由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，由單一城市功能向大都市區(qū)和城市群轉(zhuǎn)變，人口調(diào)控的思路也需要重新考慮，特大城市人口調(diào)控應(yīng)基于大都市區(qū)和城市群，而不是基于單一城市。從大都市區(qū)的角度看，與國際主要大都市區(qū)相比，北上廣深為核心的大都市區(qū)人口仍有較大增長空間，而人口從核心城市向外圍區(qū)域疏解本身也是人口調(diào)控的一種順勢而為的積極思路。

大都市區(qū)的人口問題并非體現(xiàn)于總量，而是體現(xiàn)于結(jié)構(gòu)問題，因此，采取積極的疏解舉措，減少中心城區(qū)人口密度是當務(wù)之急。放眼于整個大都市區(qū)，特大城市應(yīng)積極推進公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導人口由中心城市向外圍轉(zhuǎn)移。大都市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以交通先行為主，公共資源合理空間配置為輔，適應(yīng)疏解特大城市非核心功能的需要，促進人口從中心城區(qū)向外圍區(qū)域疏散。特別是北上廣深一線城市為核心的大都市區(qū)應(yīng)立足于國際視野，打造一體化交通網(wǎng)絡(luò)，形成城市群綜合交通體系，重點是建設(shè)銜接好國家級通道，建立起便捷、高效的集疏運網(wǎng)絡(luò)和完善的臨空經(jīng)濟區(qū)交通體系[33]。研究表明:僅僅改善交通而不合理配置公共資源，只會使人口更多地向中心城區(qū)集聚，只有兩者相結(jié)合，才能有效疏解人口。值得注意的是，特大城市在向外擴張的同時，相應(yīng)的公共資源和公共服務(wù)應(yīng)適時跟進，合理配置，才能促進人口的空間優(yōu)化。

特大城市人口疏解應(yīng)努力促進職住平衡和產(chǎn)城融合，從而促進人口的均衡分布。郊區(qū)新城應(yīng)積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，解決職住分離問題。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應(yīng)發(fā)揮生產(chǎn)要素價格相對低廉優(yōu)勢，按照整體功能定位，積極對接核心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。選擇在人口居住密度高且規(guī)模較大的區(qū)域，特別是條件較好的外圍區(qū)域布置相關(guān)產(chǎn)業(yè)，吸引就業(yè)人口從中心城區(qū)向郊區(qū)新城和外圍區(qū)域轉(zhuǎn)移。加強新城和外圍區(qū)域的公共服務(wù)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護。要使新城發(fā)揮聚集人口的作用，不僅需要有足夠的就業(yè)崗位、良好的交通條件，更需要有完善的教育和醫(yī)療、商業(yè)、休閑娛樂等公共資源和服務(wù)設(shè)施。為了實現(xiàn)新城的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)建立完善的國土空間用途管制制度，注重提高土地的使用效率，推動能源生產(chǎn)和消費革命，促進綠色循環(huán)低碳發(fā)展，加強生態(tài)環(huán)境保護和治理，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進生態(tài)保護與建設(shè)。

對照已有的城市群發(fā)展規(guī)劃，中國城市群的發(fā)展仍需要有更為細致的政策來推動。目前國家推出的城市群發(fā)展政策包括了比較突出的一些城市群，但并未把一些業(yè)已形成，且具有潛力成為有影響的城市群包括在內(nèi)，而一些規(guī)模較小的城市群和都市圈對地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展具有重要作用，若能有相應(yīng)的政策扶持，則勢必會有力推動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

采用城市功能區(qū)比采用按行政區(qū)劃的城市來衡量城市規(guī)模更為合理，瞄準機制更為可靠。根據(jù)城市功能區(qū)的劃分結(jié)果，中國的超級大都市區(qū)仍有一定的發(fā)展空間，國家仍需促進超級大都市區(qū)的發(fā)展，以充分發(fā)揮其在集聚方面的潛力，更好地發(fā)揮輻射周邊區(qū)域的作用。