天津自主創(chuàng)新示范區(qū)政策創(chuàng)新的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

◎文/李曉鋒

一、天津自主創(chuàng)新示范區(qū)科技創(chuàng)新政策特點(diǎn)

（一）創(chuàng)新政策種類較多，涉及面較廣

以天津自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū) （以下簡稱天津自創(chuàng)區(qū)）為樣本，共梳理出2013—2016年間的各類科技創(chuàng)新政策92項(xiàng)。詳見表1。

（二）創(chuàng)新政策功能聚焦明顯

按照功能進(jìn)行政策聚焦分析，一是調(diào)動(dòng)科技型中小企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新人才等不同主體創(chuàng)新積極性的分配政策35項(xiàng)，占政策總數(shù)的38%，具體包括股權(quán)和分紅權(quán)激勵(lì)政策6項(xiàng)，科技成果轉(zhuǎn)化（處置權(quán)、收益權(quán)、購買科技成果政策）4項(xiàng)，支持企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收政策16項(xiàng)，支持人才發(fā)展政策9項(xiàng)。二是鼓勵(lì)特定科技創(chuàng)新行為的政策31項(xiàng)，占政策總數(shù)的34%，具體包括研發(fā)機(jī)構(gòu)、服務(wù)平臺(tái)建設(shè)政策20項(xiàng)，支持企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)政策9項(xiàng)，企業(yè)海外并購合作政策2項(xiàng)；三是支撐條件和環(huán)境營造政策12項(xiàng)，占政策總數(shù)的13%，包括科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策3項(xiàng)，科技金融政策9項(xiàng)。四是其他類科技政策14項(xiàng)。綜上，可以看出70%以上的政策聚焦于前兩類，重點(diǎn)用于激勵(lì)創(chuàng)新主體的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。

表1 2013-2016年天津國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)創(chuàng)新政策統(tǒng)計(jì)

（三）創(chuàng)新政策支持重點(diǎn)呈現(xiàn)漸變趨勢(shì)

劃分的10大類別中，支持研發(fā)機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)方面政策最多，達(dá)到22%；其次是支持企業(yè)提升自主創(chuàng)新能力方面政策，占比17%；對(duì)于支持海外合作并購、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、科技成果轉(zhuǎn)化方面政策較少，分別占比2%、3%和4%。但是從年度政策出臺(tái)數(shù)量看，每個(gè)領(lǐng)域又發(fā)生著較大的變化，支持研發(fā)機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、支持企業(yè)提升自主創(chuàng)新能力、支持產(chǎn)品開發(fā)等相對(duì)傳統(tǒng)的政策呈現(xiàn)出逐年遞減趨勢(shì)，而總量較少的股權(quán)和分紅權(quán)激勵(lì)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、科技金融、人才發(fā)展等政策呈現(xiàn)出逐年遞增趨勢(shì)。

二、存在的主要問題

（一）創(chuàng)新政策執(zhí)行力存在一定不足

一是企業(yè)對(duì)現(xiàn)有創(chuàng)新政策的知曉度不高。由于對(duì)科技創(chuàng)新政策的宣傳不足、宣傳形式單一，政策發(fā)布后，企業(yè)負(fù)責(zé)人很少能在第一時(shí)間關(guān)注到相關(guān)信息。二是企業(yè)對(duì)創(chuàng)新政策申請(qǐng)的具體渠道不清楚。例如：由于創(chuàng)新政策涉及的政府管理部門較多，部分高新技術(shù)企業(yè)不了解職工教育經(jīng)費(fèi)8%稅前扣除政策和申報(bào)流程。三是對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化法律法規(guī)相配套的政策實(shí)施細(xì)則不夠明確。例如：關(guān)于科技成果的定價(jià)，沒有明確以什么方式進(jìn)行，沒有明確在合同簽訂前還是在合同簽訂后公示等。

（二）創(chuàng)新政策自身設(shè)計(jì)存在一定缺陷

1.在支持企業(yè)自主創(chuàng)新稅收政策方面，一是部分創(chuàng)新政策享受門檻條件比較高，大部分企業(yè)難以享受。例如：《有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)所得稅優(yōu)惠》、《股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人所得稅5年分期繳納》政策，優(yōu)惠政策要求投資對(duì)象必須為中小高新技術(shù)企業(yè)，這就要求申報(bào)企業(yè)具有一定的研發(fā)投入、具有良好的成長性，但目前天津自創(chuàng)區(qū)內(nèi)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)很多都是非高新技術(shù)企業(yè)，并且也很難符合高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定條件，也就很難享受相關(guān)優(yōu)惠政策。二是部分創(chuàng)新政策的優(yōu)惠覆蓋面比較窄。例如：《轉(zhuǎn)增股本個(gè)人所得稅5年分期繳納》、《股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人所得稅5年分期繳納》政策，很少有企業(yè)采用以上兩種激勵(lì)手段，企業(yè)往往根據(jù)實(shí)際需求自主選擇更為直接的激勵(lì)方式。另外，5年分期繳納股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人所得稅意味著獎(jiǎng)勵(lì)人員仍然要在未獲得實(shí)際收益的情況下先行繳納相關(guān)稅款，未來若股票貶值甚至企業(yè)破產(chǎn)，已繳納稅款可能大于實(shí)際收益。

表2 天津國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)創(chuàng)新政策變化情況

2.在科技金融政策方面，一是天使投資機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，投資額度不大。天使投資機(jī)構(gòu)設(shè)立不足，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)模難以滿足初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)需求，支持創(chuàng)業(yè)投資的政策杠桿效應(yīng)未能充分發(fā)揮，引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)資金對(duì)初創(chuàng)期企業(yè)的投資力度不大。二是知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款流程不暢。知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款退出渠道狹窄，知識(shí)產(chǎn)權(quán)估價(jià)、交易問題尚未解決，知識(shí)產(chǎn)權(quán)融資規(guī)模較低。知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款的技術(shù)、制度和政策環(huán)境還不夠完善，一體化知識(shí)產(chǎn)權(quán)投融資體系遠(yuǎn)未形成。三是科技型中小企業(yè)信貸融資難度較大。缺少科技型中小企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償貸款操作細(xì)則，科技型中小企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系不健全，在自創(chuàng)區(qū)內(nèi)缺少建立科技信貸銀行或科技信貸專營機(jī)構(gòu)，并且相關(guān)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)也較少。四是對(duì)科技保險(xiǎn)的引導(dǎo)和激勵(lì)方式單一、力度不大?？萍急ｋU(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散功能未充分發(fā)揮，保險(xiǎn)工具開發(fā)不多，科技保險(xiǎn)內(nèi)涵不夠豐富，保險(xiǎn)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投資方面還未能涉及。

3.在科技成果處置權(quán)和收益權(quán)政策方面，一是轉(zhuǎn)化各方存在一定研發(fā)目標(biāo)差異。高校和科研院所注重技術(shù)的創(chuàng)新性，研究成果往往過于超前或太理想化。企業(yè)注重產(chǎn)品開發(fā)和生產(chǎn)，注重研發(fā)技術(shù)的實(shí)用性，雙方目標(biāo)差距較大，很難找到科技成果轉(zhuǎn)化與合作的切合點(diǎn)。二是科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)比例不夠高。雖然修訂后的《天津市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》提高了對(duì)科技人員轉(zhuǎn)化科技成果最低獎(jiǎng)勵(lì)力度，對(duì)現(xiàn)金和股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)最低比例從20%提高到50%，但相比國內(nèi)其他省市，該比例仍然較低，比如，南京規(guī)定至少60%，最高95%，湖北省規(guī)定不低于70%，最高99%。三是科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)的納稅比例過高。獎(jiǎng)勵(lì)給科研人員的報(bào)酬需要交納一定的稅費(fèi)，繳稅比例在5%～45%之間，一般是40%，高額的稅率降低了科技成果轉(zhuǎn)化的積極性。四是轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)納入工資總額的制度限制了科技成果轉(zhuǎn)化。根據(jù)現(xiàn)行政策，目前本市高校、科研院所將科技成果轉(zhuǎn)化所獲獎(jiǎng)勵(lì)要納入工資總額，由于成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人涉及金額較大，納入單位工資總額基數(shù)后，就會(huì)大幅度擠占其他教職工的工資性支出比例，整體上限制了單位成果轉(zhuǎn)化熱情。

三、推動(dòng)天津自創(chuàng)區(qū)政策創(chuàng)新的對(duì)策與建議

（一）大力提高政策執(zhí)行力

1.加大宣傳力度。深入開展科技和知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù) “自創(chuàng)區(qū)行”等活動(dòng)，搭建“政策宣講平臺(tái)和服務(wù)對(duì)接平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)送政策、送咨詢、送服務(wù)，助力自創(chuàng)區(qū)企業(yè)提升政策知曉和運(yùn)用力度。發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用，專門針對(duì)創(chuàng)新政策適用對(duì)象開展多種形式的政策宣傳和個(gè)性化輔導(dǎo)。例如：組織天津市科技咨詢業(yè)協(xié)會(huì)等單位共同開展針對(duì)企業(yè)關(guān)注的稅收政策、金融政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策等進(jìn)行系統(tǒng)化的政策宣講服務(wù)。

2.細(xì)化操作流程。盡快對(duì)創(chuàng)新政策制定詳細(xì)的落實(shí)方案和申請(qǐng)流程，對(duì)于涉及到多個(gè)部門認(rèn)定的創(chuàng)新政策，建議由發(fā)起單位牽頭，充分協(xié)商各相關(guān)政府部門，明確具體職責(zé)，統(tǒng)一制定落實(shí)方案、申報(bào)流程、具體要求等，并在各自政府網(wǎng)站公布。

3.優(yōu)化服務(wù)措施。建議在稅務(wù)辦事大廳設(shè)立針對(duì)稅收政策的專門申請(qǐng)和服務(wù)窗口，提高政策解釋的準(zhǔn)確性，統(tǒng)一政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，提高企業(yè)申請(qǐng)效率。加強(qiáng)政府采購中介服務(wù)的力度，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)服務(wù)職能，最大限度協(xié)助企業(yè)申請(qǐng)、享受相關(guān)優(yōu)惠政策。

（二）加快改進(jìn)現(xiàn)行創(chuàng)新政策

1.進(jìn)一步優(yōu)化支持企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收政策。要放寬試點(diǎn)政策實(shí)施主體限制，重點(diǎn)取消 《有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)所得稅優(yōu)惠》、《股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人所得稅5年分期繳納》、《職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除》政策中，對(duì)申報(bào)企業(yè)要求是高新技術(shù)企業(yè)的條件限制。要加大創(chuàng)新政策的優(yōu)惠覆蓋面，重點(diǎn)取消轉(zhuǎn)增股本個(gè)人所得稅5年分期繳納、股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人所得稅5年分期繳納政策的時(shí)間限制，允許在5年末一次性交納。對(duì)于5年內(nèi)未獲得實(shí)際收益或者繳納稅款可能大于實(shí)際收益的情況，經(jīng)審計(jì)可以減免繳納所得稅。

2.進(jìn)一步完善科技金融政策。一是加大財(cái)政資金投入。發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)和杠桿作用，通過財(cái)政資金引導(dǎo)更多社會(huì)資本建立天使投資機(jī)構(gòu)。支持海內(nèi)外商業(yè)基金、商業(yè)化科技類股權(quán)投資基金落戶，引導(dǎo)境外資本建立各類投資基金。二是建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度。由市政府劃撥專項(xiàng)資金，建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，重點(diǎn)針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款銀行給予一定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，在確認(rèn)貸款無法償還或者無法全部回收時(shí)，彌補(bǔ)銀行的部分損失，提高企業(yè)質(zhì)押貸款申請(qǐng)成功率。三是建立科技信用貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度。對(duì)信貸企業(yè)給予信用評(píng)級(jí)費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款貼息，對(duì)試點(diǎn)銀行發(fā)放的科技型中小企業(yè)貸款部分不良貸款處置所發(fā)生的實(shí)際損失，給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，進(jìn)一步降低科技型中小企業(yè)信貸融資難度。四是加大科技保險(xiǎn)的引導(dǎo)和支持力度。設(shè)立科技擔(dān)保基金，給予企業(yè)貸款貼息和擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼，給予擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保補(bǔ)貼、損失補(bǔ)償、落戶獎(jiǎng)勵(lì)、購（租）房補(bǔ)貼和財(cái)稅獎(jiǎng)勵(lì)。探索建立首臺(tái)（套）科技保險(xiǎn)制度，以首（臺(tái)）重大裝備為核心，開發(fā)多樣化的保險(xiǎn)工具，滿足多樣化的市場(chǎng)需求。

3.進(jìn)一步細(xì)化科技成果處置權(quán)和收益權(quán)政策。一是進(jìn)一步提高天津科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)的比例。參考其他省市規(guī)定，建議天津?qū)τ糜讵?jiǎng)勵(lì)科研負(fù)責(zé)人、發(fā)明人、共同發(fā)明人、骨干技術(shù)人員等重要貢獻(xiàn)人員和團(tuán)隊(duì)的收益最低比例，由原來的50%提高到70%，轉(zhuǎn)化收益用于人員激勵(lì)的部分不計(jì)入績效工資總額基數(shù)。二是探索構(gòu)建職務(wù)發(fā)明法定收益分配制度。允許國有企業(yè)與發(fā)明人事先約定科技成果分配方式和數(shù)額。三是以科技成果作價(jià)入股形式獎(jiǎng)勵(lì)科研人員。建議科研人員可以享受 《股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人所得稅5年分期繳納》政策優(yōu)惠，并探索完善股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)遞延繳納個(gè)人所得稅辦法。四是建立市場(chǎng)化的國有技術(shù)類無形資產(chǎn)可協(xié)議轉(zhuǎn)讓制度。試點(diǎn)實(shí)施支持個(gè)人將科技成果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)入股和轉(zhuǎn)讓的政策，解決科技成果價(jià)值評(píng)估難、評(píng)估費(fèi)用高的問題。

（三）進(jìn)一步加快創(chuàng)新政策的制定

1.加快制定支持企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新政策。一是加快制定創(chuàng)新性產(chǎn)品政府首購首用制度。制定天津創(chuàng)新型產(chǎn)品認(rèn)定辦法，對(duì)首次投放市場(chǎng)的創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施政府采購首購政策，通過訂購及政府購買服務(wù)等方式支持創(chuàng)新產(chǎn)品，鼓勵(lì)采取競(jìng)爭性談判、競(jìng)爭性磋商、單一來源采購等非招標(biāo)方式實(shí)施首購、訂購及政府購買服務(wù)，同時(shí)，研究制定高端智能裝備首臺(tái)（套）突破及示范應(yīng)用政策。二是研究實(shí)施 “科技創(chuàng)新券”政策，支持市科委探索“科技創(chuàng)新券”制度建設(shè)。支持企業(yè)用創(chuàng)新券向研發(fā)機(jī)構(gòu)、研發(fā)人員購買科技成果或研發(fā)、設(shè)計(jì)、檢測(cè)等科技服務(wù)，或者購買研發(fā)設(shè)備，既能最大限度的滿足企業(yè)多樣化需求，又能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)積極性。

2.探索制定新型科技金融政策。一是建立面向互聯(lián)網(wǎng)科技金融服務(wù)平臺(tái)的支持政策。建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金或引導(dǎo)基金，支持國際國內(nèi)正規(guī)的互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、P2P網(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)、股權(quán)眾籌機(jī)構(gòu)在本市聚集建設(shè)，服務(wù)于天津科技創(chuàng)新。支持建立非盈利、低門檻、高寬容、低利率的政策性科技金融專營機(jī)構(gòu)，切實(shí)解決種子期、初創(chuàng)期企業(yè)融資難問題。二是建立科技成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)基金。加強(qiáng)與科技部、財(cái)政部的部市會(huì)商制度建設(shè)，加快推進(jìn)建立科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，并通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金、貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和績效獎(jiǎng)勵(lì)的支持方式，引導(dǎo)和帶動(dòng)金融資本、民間投資參與科技成果轉(zhuǎn)化。

3.細(xì)化落實(shí)以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策。一是加大科研機(jī)構(gòu)、高校的收入分配自主權(quán)。加快探索制定推動(dòng)科研機(jī)構(gòu)、高校自主制定以實(shí)際貢獻(xiàn)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科技創(chuàng)新人才收入分配激勵(lì)辦法，突出業(yè)績導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)置考核周期，避免短期頻繁考核，形成長期激勵(lì)導(dǎo)向；同時(shí)，進(jìn)一步放寬科研機(jī)構(gòu)、高校在崗位設(shè)置、人員聘用、績效工資分配、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理等方面自主權(quán)。二是探索制定允許科研人員和教師依法依規(guī)適度兼職兼薪的指導(dǎo)政策。允許科研人員在完成本職工作前提下兼職兼薪，出臺(tái)具有天津特色的引導(dǎo)政策，推動(dòng)天津高校科研院所盡快建立科研人員兼職兼薪實(shí)施辦法，充分釋放高?？蒲性核藛T創(chuàng)新活力。