對(duì)垃圾分類入法的思考與建言

文 翟峰

我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法制不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。必須按照源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的思路，在建立健全生態(tài)文明制度體系和法律體系的同時(shí)，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

時(shí)隔15年，我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》不僅迎來(lái)了大修，而且首次將城鄉(xiāng)垃圾分類制度寫入其中。對(duì)此，筆者作為多年在地方人大從事環(huán)資保護(hù)法治建設(shè)工作的踐行者和探索者，與不少關(guān)注垃圾分類入法的國(guó)民一樣，不僅對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)垃圾分類入法問(wèn)題予以了認(rèn)真思考，而且還特別希冀通過(guò)為此而建言，以期使該法的施行更具現(xiàn)實(shí)性、操作性和實(shí)效性。故而本文的撰寫，即著眼于“思考”與“建言”。

思考

通過(guò)學(xué)習(xí)思考，筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)垃圾分類入法至少有如下“五利”：

一是有利較好解決“生活垃圾污染環(huán)境的防治問(wèn)題”。應(yīng)該知道，做好生活垃圾分類是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示要求的具體實(shí)踐，是提高城鄉(xiāng)品質(zhì)、彰顯城鄉(xiāng)文明的重要抓手，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、增強(qiáng)城鄉(xiāng)魅力的有力舉措，是提升城鄉(xiāng)群眾生活質(zhì)量、滿足廣大人民對(duì)美好生活向往的內(nèi)在要求。鑒于此，城鄉(xiāng)垃圾分類入法，是切實(shí)解決好“生活垃圾污染環(huán)境的防治問(wèn)題”的關(guān)鍵舉措之一。而我們已知的是，目前正在大修中的《固體廢物污染環(huán)境防治法草案》（以下簡(jiǎn)稱“固廢法草案”），不僅對(duì)生活垃圾處置作出了“推行生活垃圾分類制度、規(guī)范生活垃圾分類工作、加強(qiáng)生活垃圾處置企業(yè)管理、建立餐廚垃圾管理制度、實(shí)行生活垃圾處理收費(fèi)制度、加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾處置”等六項(xiàng)明確規(guī)定，而且對(duì)“健全生活垃圾污染環(huán)境防治制度”這個(gè)修訂重點(diǎn)予以了較為明確的規(guī)定。修訂后的“固廢法草案”，既對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)依法推行生活垃圾分類制度、加快建立健全分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的城鄉(xiāng)垃圾處理一體化系統(tǒng)提出了明確要求，又對(duì)依法規(guī)范城鄉(xiāng)生活垃圾分類工作，實(shí)現(xiàn)各地城鄉(xiāng)區(qū)域性垃圾分類制度的有效覆蓋目標(biāo)而提出了明確要求?？梢?jiàn)，隨著“生活垃圾污染環(huán)境的防治問(wèn)題”入法于城鄉(xiāng)垃圾分類之中，該問(wèn)題即會(huì)得到較好地解決。

二是有利較好解決“縣級(jí)以上地方人民政府及其環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的主要職責(zé)問(wèn)題”。大修中的“固廢法草案”對(duì)生活垃圾分類管理的地方政府責(zé)任通過(guò)“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取符合本地實(shí)際的分類方式，加快建立生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)垃圾分類制度有效覆蓋”的規(guī)定予以了明確。此即意味著，在該法依法通過(guò)并施行之后，我國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)政府不僅應(yīng)依法統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾分類的投放、收集、運(yùn)輸、處置等系統(tǒng)設(shè)施并逐步完善其生活垃圾污染環(huán)境防治的社會(huì)服務(wù)體系，而且縣級(jí)以上地方各級(jí)政府的環(huán)境衛(wèi)生等行政主管部門還應(yīng)當(dāng)通過(guò)依法招標(biāo)等方式選擇具備條件的單位從事生活垃圾分類的清掃、收集、運(yùn)輸和處置等相關(guān)工作。由此可見(jiàn)，隨著“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府及其環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的主要職責(zé)問(wèn)題”入法于城鄉(xiāng)垃圾分類之中，該問(wèn)題同樣即會(huì)得到較好地解決。

三是有利較好解決“環(huán)保法律法規(guī)落實(shí)的執(zhí)法成效問(wèn)題”。大修中的“固廢法草案”將“垃圾強(qiáng)制分類”和“黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位要在禁止使用一次性物品等相關(guān)方面起表率作用”等規(guī)定納入其中，實(shí)際上這是對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法必須取得切實(shí)成效的一個(gè)倒逼。雖然隨著近年來(lái)我國(guó)新《環(huán)保法》的施行，因提高處罰標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化對(duì)民事公益訴訟的規(guī)范而對(duì)較好解決“環(huán)保法律法規(guī)落實(shí)的執(zhí)法成效問(wèn)題”起到了一定促動(dòng)作用。然而，因其嚴(yán)厲措施的實(shí)施僅靠公權(quán)力機(jī)關(guān)的主動(dòng)作為而導(dǎo)致的諸如“相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)疏于職責(zé)不施行依法嚴(yán)管職責(zé)”和“可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)毫無(wú)督促辦法”等邏輯設(shè)置缺陷而造成的相關(guān)法律規(guī)定“沉睡”的現(xiàn)象，在現(xiàn)實(shí)中仍較普遍。故此，“固廢法草案”將“垃圾強(qiáng)制分類”和“黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位要在禁止使用一次性物品等相關(guān)方面起表率作用”等規(guī)定納入其中，確實(shí)極有可能對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法須取得的切實(shí)成效起到一個(gè)較好地倒逼作用。

四是有利較好解決“生活垃圾分類應(yīng)當(dāng)遵循的必要原則問(wèn)題”。習(xí)近平總書(shū)記近年在上?？疾鞎r(shí)即強(qiáng)調(diào)：“垃圾分類工作就是新時(shí)尚！”當(dāng)時(shí)，總書(shū)記即要求北京、上海這類國(guó)際性大都市應(yīng)向國(guó)際先進(jìn)水平看齊，率先建立生活垃圾強(qiáng)制分類制度，為全國(guó)做出表率。于是，上海在率先建立生活垃圾強(qiáng)制分類制度過(guò)程中提出的“政府推動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全民參與、循序漸進(jìn)，市場(chǎng)運(yùn)作、智能推動(dòng)”之原則即成為不少省域推動(dòng)生活垃圾分類入法的助推器。如“政府推動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”即成為不少地方為“垃圾分類減量”立法的“合力推進(jìn)”原則；而“全民參與、循序漸進(jìn)”，則成為不少地方為“自覺(jué)施行垃圾分類”立法的“營(yíng)造輿論氛圍”原則；而“市場(chǎng)運(yùn)作、智能推動(dòng)”又成為不少地方為“系統(tǒng)推動(dòng)垃圾分類”立法的“探索推進(jìn)”原則?？傊本?、上海這類國(guó)際性大都市近年來(lái)率先建立的生活垃圾強(qiáng)制分類制度，不僅確實(shí)為全國(guó)各地在其省域范疇內(nèi)通過(guò)相關(guān)立法較好解決“生活垃圾分類應(yīng)當(dāng)遵循的必要原則問(wèn)題”做出了積極表率和提供了樣板，而且為此次國(guó)家“固廢法草案”大修提供了必要借鑒和參考。

五是有利較好解決“農(nóng)村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問(wèn)題”。此次國(guó)家“固廢法草案”大修，不僅將“城市生活垃圾”的表述修改為“城鄉(xiāng)生活垃圾”，而且將建立覆蓋農(nóng)村的生活垃圾分類制度作為了其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。眾所周知，關(guān)于城鄉(xiāng)固廢問(wèn)題，此前國(guó)民更多關(guān)注的是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的固廢問(wèn)題，而此次“固廢法草案”大修，由于把生活垃圾分類、尤其是把農(nóng)村生活垃圾分類也考慮了進(jìn)去，因而不僅對(duì)較好解決“農(nóng)村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問(wèn)題”提供了必要遵循，而且對(duì)此次在“固廢法草案”大修中將近年來(lái)我國(guó)多個(gè)地區(qū)的農(nóng)村開(kāi)始探索的生活垃圾分類工作及其取得的成效作為了入法依據(jù)的必要參考。如浙江金華金東近幾年來(lái)一直探索的農(nóng)村生活垃圾分類的處理辦法，尤其是金東制定的與農(nóng)村生活垃圾分類減量化處理資源化利用相關(guān)的農(nóng)村生活垃圾處理扶持政策、專項(xiàng)資金管理辦法、督查考核辦法等，皆對(duì)此次通過(guò)“固廢法草案”大修較好解決諸如“來(lái)自大自然的農(nóng)村有機(jī)物資源化利用”等“農(nóng)村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問(wèn)題”提供了必要依據(jù)。

建言

第一、建議“固廢法草案”大修應(yīng)在緊緊圍繞“以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的決策部署為目的，以全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告指出的問(wèn)題為重點(diǎn)”這樣的鮮明主題下，突出“健全生活垃圾污染環(huán)境防治制度和完善建筑垃圾全過(guò)程管理制度”等相關(guān)方面的修訂重點(diǎn)。所謂突出“健全生活垃圾污染環(huán)境防治制度”之修訂重點(diǎn)。即修訂后的“固廢法草案”既有必要對(duì)全國(guó)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上環(huán)境衛(wèi)生主管部門必須發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)的生活垃圾分類指導(dǎo)目錄而提出明確要求，又有必要對(duì)全國(guó)各地城鄉(xiāng)生活垃圾處置企業(yè)必須安裝使用相關(guān)監(jiān)測(cè)設(shè)備、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)生活垃圾等污染物排放情況、實(shí)時(shí)公開(kāi)監(jiān)測(cè)的生活垃圾等污染物排放數(shù)據(jù)等信息公開(kāi)工作予以明確規(guī)定。所謂突出“完善建筑垃圾全過(guò)程管理制度”之修訂重點(diǎn)。即是說(shuō)，修訂后的“固廢法草案”既應(yīng)對(duì)全國(guó)縣級(jí)以上環(huán)境衛(wèi)生主管部門建立建筑垃圾全過(guò)程管理制度和規(guī)范建筑垃圾產(chǎn)生、貯存、運(yùn)輸、利用、處置行為等提出明確要求，又要對(duì)全國(guó)各地城鄉(xiāng)推進(jìn)建筑垃圾的循環(huán)利用，保障城鄉(xiāng)建筑垃圾的消納處置安全等予以明確規(guī)定；既應(yīng)對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)建筑工程施工單位應(yīng)當(dāng)編制的建筑垃圾處置方案、應(yīng)當(dāng)采取的建筑垃圾污染環(huán)境的防治措施、應(yīng)當(dāng)報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門備案等工作提出明確要求，又要對(duì)城鄉(xiāng)建筑工程施工單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)工程施工過(guò)程中產(chǎn)生的建筑垃圾等相關(guān)責(zé)任予以明確規(guī)定。

第二、建議“固廢法草案”大修既應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須體現(xiàn)的主要內(nèi)容，又應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須突出的側(cè)重點(diǎn)。所謂“應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須體現(xiàn)的主要內(nèi)容”。即是說(shuō)，修訂后的“固廢法草案”要明確我國(guó)城鄉(xiāng)垃圾處理所應(yīng)體現(xiàn)的主要內(nèi)容為：建立全國(guó)城鄉(xiāng)垃圾分類一體化制度，建立健全城鄉(xiāng)保潔、垃圾收運(yùn)處理體系，明確垃圾處理設(shè)施建設(shè)全過(guò)程要求，提出相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障制度并明確其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理要求等。所謂“明確該項(xiàng)立法所應(yīng)突出的側(cè)重點(diǎn)”。即是說(shuō)，建議修訂后的“固廢法草案”應(yīng)明確我國(guó)城鄉(xiāng)垃圾處理要突出的側(cè)重點(diǎn)為：推行我國(guó)城鄉(xiāng)垃圾全程分類，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化目標(biāo)，強(qiáng)化從垃圾源頭產(chǎn)生到末端處置、資源循環(huán)利用全過(guò)程的系統(tǒng)規(guī)劃，突出行業(yè)源頭治理、推進(jìn)垃圾減量，明確規(guī)定城鄉(xiāng)居民個(gè)人和單位是垃圾分類投放的責(zé)任主體，建立城鄉(xiāng)垃圾全流程追溯機(jī)制并接受公眾監(jiān)督，明確城鄉(xiāng)濕垃圾資源化利用、干垃圾綜合利用、回收利用產(chǎn)業(yè)化等資源化利用措施，明確社會(huì)參與、社會(huì)監(jiān)督、基層治理、文明創(chuàng)建、行業(yè)自律等內(nèi)容，明確違反源頭減量、分類投放、分類收運(yùn)、分類處置的法律責(zé)任。

第三、建議“固廢法草案”大修既應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須優(yōu)化垃圾分類的名稱和先后次序，又有必要對(duì)垃圾分類中的“濕垃圾”分類收集的“破袋”工作提出明確要求。所謂應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須優(yōu)化垃圾分類的名稱和先后次序，即指有必要將生活垃圾分為有害垃圾、可回收垃圾、濕垃圾、干垃圾，將國(guó)家指導(dǎo)的分類垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾等；同時(shí)有必要根據(jù)不同城市的分類標(biāo)準(zhǔn)，將“濕垃圾”統(tǒng)一定名為“餐廚垃圾”，將“干垃圾”統(tǒng)一定名為“其他垃圾”。所謂有必要對(duì)垃圾分類中的“濕垃圾”分類收集的“破袋”工作提出明確要求，即應(yīng)明確規(guī)定垃圾分類可分兩步實(shí)施“濕垃圾”的分類收集“破袋”工作：一是由居民分類對(duì)“濕垃圾”投入收集箱；二是由環(huán)衛(wèi)工人在分揀站破袋的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)居民在投入收集箱時(shí)的垃圾破袋，以提高市民的配合度。

第四、建議“固廢法草案”大修既應(yīng)對(duì)推行垃圾分類計(jì)分管理作出明確規(guī)定，又應(yīng)對(duì)加強(qiáng)垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)提出明確要求。所謂對(duì)推行垃圾分類計(jì)分管理作出明確規(guī)定，即可通過(guò)“垃圾分類計(jì)分管理”，對(duì)計(jì)分超過(guò)限額的，或予以必要的經(jīng)濟(jì)處罰、或?qū)ζ溥M(jìn)行教育培訓(xùn)和考核。所謂對(duì)加強(qiáng)垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)提出明確要求，即有必要將生活垃圾清運(yùn)車輛納入“特種車輛”管理，懸掛“特種車輛”標(biāo)識(shí)，不受地域和時(shí)間限制，確保全天候暢行；或有必要對(duì)加強(qiáng)垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)作出諸如“規(guī)劃先行、合理布局、分類配套、擴(kuò)容建設(shè)”等明確規(guī)定，以期逐步實(shí)現(xiàn)居民“濕垃圾”的就地處置。

第五、建議“固廢法草案”大修既應(yīng)對(duì)建立健全社會(huì)參與和監(jiān)督機(jī)制作出明確規(guī)定，又應(yīng)對(duì)充分利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳垃圾分類工作提出明確要求。所謂應(yīng)對(duì)建立健全社會(huì)參與和監(jiān)督機(jī)制作出明確規(guī)定，即指應(yīng)在“固廢法草案”中對(duì)建立垃圾分類責(zé)任失職的行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)等行政措施或行政處罰機(jī)制作出明確規(guī)定，以使行政監(jiān)管公權(quán)力受到社會(huì)化公眾化的制度約束和監(jiān)督。所謂應(yīng)對(duì)利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳垃圾分類工作提出明確要求，即指有必要對(duì)依法利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳“垃圾分類”先進(jìn)模范、曝光“不嚴(yán)格分類”的行為作出規(guī)定，以期營(yíng)造垃圾分類助推綠色低碳生活方式的良好法治輿論氛圍。