新型城鎮(zhèn)化背景下的我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃策略

鄒德慈，王凱，譚靜，馬克尼

（中國城市規(guī)劃設計研究院，北京100037）

一、前言

近30年來，以城市為中心的經濟增長模式決定了中國規(guī)劃、建設、管理的重心在城市。近年來，中央政府提出加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，意味著城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理也必須適應整個國家發(fā)展模式的轉型，從城鄉(xiāng)分治、重城輕鄉(xiāng)，走向城鄉(xiāng)一體、關注鄉(xiāng)村。長期以來中國的鄉(xiāng)村地區(qū)在規(guī)劃、建設、管理領域缺乏理論支撐，研究和實踐存在諸多不足。中國工程院設立重大咨詢研究項目“村鎮(zhèn)規(guī)劃建設與管理”，旨在通過對中國城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的問題進行分析，找準制約瓶頸，樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設計，進一步提高鄉(xiāng)村規(guī)劃建設與管理的科學性，促進中國城鄉(xiāng)關系的平衡協(xié)調和村鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下村鎮(zhèn)發(fā)展面臨的主要問題

1978年以來，城鎮(zhèn)化為中國的經濟社會發(fā)展做出了重大貢獻，有力推動了國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化進程，中國的城市已基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化。1978—2016年，中國的城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到57.35%。但中國農業(yè)和農村的現(xiàn)代化仍處在起步階段，鄉(xiāng)村在產業(yè)、社會、文化、建設和管理等多領域罹患嚴重的“鄉(xiāng)村病”[1]，亟待解決。

（一）農業(yè)發(fā)展缺乏競爭力，非農產業(yè)發(fā)展不平衡，農民持續(xù)增收困難

我國農業(yè)生產面臨著成本不斷抬升、價格天花板不斷下壓的雙重擠壓，農民從事單一的種植業(yè)或畜牧業(yè)的比較效益較低，缺乏競爭力。谷物產品如玉米、小麥、大米的國內價格和國際市場比，每噸要高600多元?，F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展基礎薄弱，農業(yè)種植業(yè)與第二、第三產業(yè)融合程度低、層次淺。目前我國的農產品加工率（初加工以上的農產品比例）只有55%，精深加工率（二次以上加工）不足45%，低于發(fā)達國家90%和80%的初加工和精深加工水平。非農產業(yè)受地理區(qū)位、經濟水平等因素影響明顯，發(fā)展呈現(xiàn)巨大的地區(qū)差異。

（二）農村社會結構不完整，農村勞動力主體老弱化加劇

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的快速推進，農村大量青壯年勞動力不斷進入城市，農村“三留人口”群體快速增大。2008年中國農業(yè)大學調查數(shù)據(jù)顯示，我國有8700萬農村留守人口?！吨袊淆g事業(yè)發(fā)展報告（2013）》顯示，2012年我國農村留守老人達5000萬，老年農民逐漸成為農村勞動力主體。2014年全國婦聯(lián)最新調查數(shù)據(jù)顯示，我國農村留守兒童數(shù)量超過6100萬，約占全國兒童總數(shù)的21.88%，總體規(guī)模呈現(xiàn)擴大趨勢。

（三）宅基地擴張與閑置并存，鄉(xiāng)村空間資源利用存在較大浪費

統(tǒng)計資料顯示，2000—2011年中國農村人口減少了1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝（1畝 ≈ 666.67 m2）。農村人口快速非農化引起的“人走屋空”和普遍的“建新不拆舊”相伴而生，成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和新農村建設面臨的現(xiàn)實困境和瓶頸問題。自然資源部的數(shù)據(jù)顯示我國約有2億畝農村宅基地，其中10%～20%是閑置的，部分地區(qū)閑置率甚至高達30%。

（四）農村人居環(huán)境總體水平仍然偏低

全國還有43%的村莊沒有實現(xiàn)集中供水，仍有60%的農村人口是以地下水作為飲用水水源。11%的行政村通村公路沒有實現(xiàn)硬化，大量村內道路沒有硬化，且普遍沒有公共照明。中國是世界上村鎮(zhèn)生活垃圾產出量最大的國家，每年大約產生4×109t生活垃圾，村鎮(zhèn)生活污水排放量約占中國生活污水總排放量的一半以上。農村垃圾隨意堆放、傾倒現(xiàn)象嚴重，生活污水和畜禽養(yǎng)殖污染嚴重，村容村貌呈現(xiàn)臟、亂、差。近年來，國家大力推進農村人居環(huán)境改善工作，并取得了較大的成效。截至2016年，全國農村生活垃圾處理率達到了60%，全國農村生活污水處理率達到22%，并支持了2311萬戶貧困戶進行危房改造，在居住條件、公共設施和環(huán)境衛(wèi)生等方面，與全面建成小康社會的目標要求還有較大的差距。

（五）傳統(tǒng)村落與鄉(xiāng)土特色保護面臨危機

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風貌是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要體現(xiàn)，但目前的保護與發(fā)展情況不容樂觀，建筑失修衰敗，古樹、古井、古橋等重要景觀元素也日漸消失。目前國家采取了一系列的保護拯救措施，有276處村莊列入全國歷史文化名村名錄，有4153處村莊列入傳統(tǒng)村落名錄。但相比我國270萬個自然村的總數(shù)而言，實施保護的村莊僅占我國自然村數(shù)量的千分之二。同時，獲得保護的傳統(tǒng)村落也面對著發(fā)展方式單一、重形式、輕內涵等問題。

（六）村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理理念偏差、制度缺失、技術支撐不足

村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和管理三者之間相互脫節(jié)，是村鎮(zhèn)規(guī)劃實施難、鄉(xiāng)村公共設施缺乏后期維護等問題的根源。城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃建設法律法規(guī)體系尚未建立，農房質量安全制度缺失，傳統(tǒng)村落與鄉(xiāng)土特色保護的制度尚未健全，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設的技術標準適應性不強，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證制度實施難。我國龐大的村鎮(zhèn)數(shù)量和建設量，亟需創(chuàng)新規(guī)劃服務方式和借助現(xiàn)代化的管理技術、管理平臺。全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設管理人員10.4萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事村鎮(zhèn)建設管理的人員不足3人，60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有一名村鎮(zhèn)建設管理員，還有1/4的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無規(guī)劃建設管理的機構和人員。

三、鄉(xiāng)村現(xiàn)代化導向下的我國村鎮(zhèn)發(fā)展若干趨勢

中國學界已經普遍認識到鄉(xiāng)村問題能否妥善解決事關中國現(xiàn)代化的成敗和社會的長期穩(wěn)定。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化與城市現(xiàn)代化是中國現(xiàn)代化的“兩個輪子”，互促互進，缺一不可。國際城市化的歷史經驗表明，隨著城市化進程的推進，城市與鄉(xiāng)村存在辯證的互動關系。在當前的發(fā)展階段，鄉(xiāng)村的意義和價值尤為彰顯，鄉(xiāng)村功能將從單一的農副產品供應向生態(tài)保護和游憩功能、文化傳承和發(fā)展功能、農村居民的健康居住與發(fā)展功能以及綠色農產品的生產與供應功能全面轉型，城鄉(xiāng)之間將建立平等、協(xié)調、一體化的新型關系。

事實上，中國鄉(xiāng)村地區(qū)在過去的10多年間發(fā)生了很大的變化，以“村鎮(zhèn)內部差異化、土地使用綜合化、發(fā)展路徑多元化、空間適度集聚”為特征的鄉(xiāng)村空間格局重構已是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程中不可阻擋的趨勢。

東部沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村進一步分化為城市化地區(qū)和非城市化地區(qū)，尋求不同的發(fā)展路徑，呈現(xiàn)不同的空間集聚形態(tài)，并因此采取不同的管理模式。如江蘇省江陰市北部包括周莊、華士在內的若干工業(yè)強鎮(zhèn)，被納入城市總體規(guī)劃確定的北部集聚發(fā)展區(qū)，全區(qū)編制了分區(qū)規(guī)劃和全域控規(guī)，完全參照城市的模式來實施規(guī)劃管理。而市域南部生態(tài)開敞片區(qū)內的村鎮(zhèn)，仍維持鄉(xiāng)村地區(qū)的管理方式，編制鎮(zhèn)總體規(guī)劃和單個村莊的規(guī)劃。在這一地區(qū)內部，傳統(tǒng)的增長中心在收縮，優(yōu)勢增長點在不斷壯大。以江蘇省昆山市為例，全縣各級各類的工業(yè)區(qū)和開發(fā)區(qū)之中，高等級的開發(fā)區(qū)以及工業(yè)強鎮(zhèn)的工業(yè)區(qū)聚集的企業(yè)更多、經濟效益更高，與低等級的工業(yè)區(qū)、工業(yè)弱鎮(zhèn)之間的差距越來越大。

在廣大的中部傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)，鄉(xiāng)村的空間格局也伴隨著外部產業(yè)的轉移和內部需求的提升在不斷地發(fā)生著改變，就地就近、適度集聚的態(tài)勢較為明顯。以河南省周口市為例，自2008年以來沿海向中部地區(qū)實施產業(yè)轉移以來，周口市的若干個縣城憑借產業(yè)集聚區(qū)這一載體，經濟發(fā)展勢頭強勁。截至2015年，周口市10個產業(yè)集聚區(qū)的建成區(qū)面積達到112 km2，共入駐工業(yè)企業(yè)956家，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)超過60%。研究預測，未來周口市的縣城有望吸納全縣域70%左右的非農人口就業(yè)，進而帶動該地區(qū)的城鄉(xiāng)居民點由現(xiàn)在小而散的狀態(tài)走向以縣城和重點鎮(zhèn)為中心的適度集中。在以湖北省宜都市為代表的自然資源相對豐富、人口密度較高的中部丘陵地區(qū)，隨著農民生活需求和農村機動化水平的進一步提高，一些交通區(qū)位較好、公共服務設施聚集的村莊脫穎而出，和小城鎮(zhèn)、縣城共同發(fā)揮起面向廣大農村地區(qū)的服務職能，并自發(fā)成長為人口聚居的點，引導著鄉(xiāng)村地區(qū)人口的適度集中。

以云南、貴州為代表的我國西南部地區(qū)，受制于地形和資源條件，人口將持續(xù)流出，很多村鎮(zhèn)將面臨逐漸消亡的威脅，但自然和人文資源特色突出的部分村鎮(zhèn)卻呈現(xiàn)勃勃生機。如位于貴州凱里東南的西江苗寨利用苗族文化的優(yōu)勢，從一個以農業(yè)種植為主的傳統(tǒng)村鎮(zhèn)發(fā)展成為著名的歷史文化旅游名鎮(zhèn)，2016年接待游客近484萬人，旅游綜合收入達41億元。

在鄉(xiāng)村空間格局變化的背后，鄉(xiāng)村經濟的多元化、農業(yè)的現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村治理的多元化、鄉(xiāng)村發(fā)展的綠色化和以鄉(xiāng)村為依托的中華文化復興正在顯現(xiàn)和有序推進。鄉(xiāng)村經濟的多元化體現(xiàn)為地域的多元化、業(yè)態(tài)的多元化和農民收入結構的多元化。農業(yè)的現(xiàn)代化則帶來種植規(guī)模、經營主體、經營方式等一系列的變化，農業(yè)經營主體正逐步由小農戶向農業(yè)企業(yè)、家庭農場、農業(yè)專業(yè)合作組織等新型經營主體轉換。依靠龍頭企業(yè)和各類合作社組織的帶動，農業(yè)生產、加工、銷售緊密結合。鄉(xiāng)村地區(qū)的管理也正在向治理主體多元、治理目標多元和投入多元的“鄉(xiāng)村治理”轉變，種田能手、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農村年輕人、告老還鄉(xiāng)的中產階層等三類人群將成為鄉(xiāng)村發(fā)展的新主體，公眾參與式的多元決策以及以新主體為主導的治理模式正逐漸取代單純依靠政府決策的規(guī)劃管理模式。“綠色化”業(yè)已成為新常態(tài)下經濟發(fā)展的新任務、推進生態(tài)文明建設的新要求。鄉(xiāng)村地區(qū)以綠色化為主題，正在推動“農業(yè)生產清潔化、農村廢棄物資源化、村莊發(fā)展生態(tài)化”。依據(jù)“地緣、血緣、業(yè)緣和情緣”構建的新鄉(xiāng)村文化正為我國的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展注入新的生命力，基于鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村社區(qū)建設形成的“業(yè)緣”和“情緣”是鄉(xiāng)村社會的新紐帶。發(fā)展積極健康的新鄉(xiāng)村文化，會逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民對鄉(xiāng)村風貌價值觀和審美標準的自我認同，使鄉(xiāng)村風貌的傳承和發(fā)展進入可持續(xù)的良性軌道。總之，中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化勢不可擋。

在這一背景下，建立一套符合鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展趨勢和要求的規(guī)劃理論和方法至關重要?；诠?，建立城鄉(xiāng)一體的基本制度與設施供給；基于特色，系統(tǒng)認識鄉(xiāng)村空間的豐富與多元，以超前的戰(zhàn)略眼光，建立綠色、優(yōu)質、特色、永續(xù)發(fā)展的規(guī)劃建設與管理體制；基于發(fā)展，切實針對鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展特征與訴求，建立尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的規(guī)劃理論、方法與技術手段。

四、我國村鎮(zhèn)發(fā)展的主要特征

截至2015年年底，全國共有建制鎮(zhèn)20 515個，鄉(xiāng)（含民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木）11 315個，58.5萬個行政村，270萬個自然村[2]。存在于如此龐大村鎮(zhèn)基數(shù)之上的差異性、自發(fā)性、自主性和政策性是中國村鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)別于其他國家村鎮(zhèn)、區(qū)別于中國城市發(fā)展最主要的特征。各式各樣的鄉(xiāng)村聚落空間形態(tài)源于地理條件、社會關系和生產方式等多個因素的共同作用。村鎮(zhèn)的發(fā)展動力強弱則取決于區(qū)位和資源稟賦。城市周邊的村鎮(zhèn)往往得益于城市的輻射和帶動，發(fā)展較為迅速。而遠離城市的村鎮(zhèn)則缺乏來自外部的強大動力，發(fā)展相對滯后。村鎮(zhèn)的發(fā)展帶有很大的自發(fā)性，內在的需求和動力往往扮演了更重要的角色。在村鎮(zhèn)自發(fā)發(fā)展的過程中，有才干、有主意，帶領一方百姓謀發(fā)展，為老百姓擁護的“能人”是不可或缺的關鍵因素。除此之外，我國村鎮(zhèn)的發(fā)展受政策的影響極大。改革開放之后小城鎮(zhèn)的蓬勃興起、20世紀90年代鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的相對停滯、2000年之后鄉(xiāng)村面貌得到較大的改善都和國家不同時期的“三農”政策密切相關?；谖覈彐?zhèn)發(fā)展的特征和規(guī)律，在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設和管理中應尊重差異、鼓勵多元化發(fā)展和政策創(chuàng)新，優(yōu)化完善外部發(fā)展環(huán)境、建立內生發(fā)展的激勵機制和實施分類指導。

五、推動我國村鎮(zhèn)規(guī)劃建設與管理改革的建議

（1）加快制定《鄉(xiāng)村發(fā)展、建設和保護法》，對鄉(xiāng)村實施土地、規(guī)劃、建設的一體化管理。明晰農民建房管理、鄉(xiāng)村公共服務設施和基礎設施管理維護等責任職責，將鄉(xiāng)村學校、幼兒園、衛(wèi)生院、敬老院等公共設施納入基本建設程序并實施監(jiān)督管理；由農民自建的房屋，農民作為建設責任主體，各級政府及相關業(yè)務主管部門以提供質量安全指導和技術服務為重點?；謴娃r村建筑工匠資質許可制度，加強農村建筑從業(yè)人員的培訓和管理。加大歷史文化名鎮(zhèn)、名村和傳統(tǒng)村落保護力度，完善保護制度。

（2）創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制體系、編制方法、編制技術和編制內容，推廣鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，將鄉(xiāng)村規(guī)劃服務從短期逐漸轉向中長期跟蹤服務。梳理縣、鎮(zhèn)、村三級規(guī)劃編制的內容和深度要求，并逐步建立縣、鎮(zhèn)、村三級規(guī)劃聯(lián)合編制或動態(tài)反饋的工作機制。注重鄉(xiāng)村社區(qū)營造，建立村莊建設利益相關人商議決策、規(guī)劃專業(yè)技術人員指導、政府組織支持和批準的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制機制。大力推進“需求導向、解決基本、因地制宜、農村特色、便于普及、簡明易懂、農民支持、易于實施”的實用性村莊規(guī)劃編制，將村莊規(guī)劃的主要內容納入“村規(guī)民約”中付諸執(zhí)行。

（3）發(fā)展鄉(xiāng)村設計和新鄉(xiāng)土建筑，鼓勵設計師下鄉(xiāng)，傳承和創(chuàng)新傳統(tǒng)建造工藝，發(fā)展適合現(xiàn)代生活的新鄉(xiāng)土建筑和鄉(xiāng)村綠色建筑技術。在農房建造方法上探索新鄉(xiāng)土建筑創(chuàng)作，傳承和創(chuàng)新傳統(tǒng)建造工藝，推廣地方材料并提升其物理性能和結構性能。高等學校開設鄉(xiāng)村建筑學或鄉(xiāng)村規(guī)劃管理專業(yè)及課程，對村鎮(zhèn)建筑風貌的系統(tǒng)性研究國家應予以重點支持。

（4）以全國村莊人居環(huán)境信息系統(tǒng)為基礎，形成國家有關鄉(xiāng)村的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺。在縣市逐步推進城鄉(xiāng)全域地理信息系統(tǒng)、農村宅基地和農房信息系統(tǒng)的建立，為地方進行村鎮(zhèn)規(guī)劃編制和管理提供現(xiàn)代化的技術平臺。

（5）建立城鄉(xiāng)一體的環(huán)境保護機制，建立全覆蓋、網(wǎng)絡化的環(huán)境保護省、市、縣三級監(jiān)管體系，發(fā)展適合鄉(xiāng)村的環(huán)境整治技術。加強城鄉(xiāng)污水處理、水資源利用與保護設施、防洪設施等的整體協(xié)調，推進城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間環(huán)境保護基礎設施共建共享。加強鄉(xiāng)村環(huán)境整治的分區(qū)和分類指導，盡快出臺村鎮(zhèn)環(huán)境整治項目技術標準和規(guī)范，制定農村生活垃圾收集、轉運與處理處置技術指南和農村生活污水處理技術指南及農村生活污水排放標準。

（6）優(yōu)化鄉(xiāng)村空間格局，引導以縣城和重點鎮(zhèn)為中心、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、中心村為重點、一般村為基礎的鄉(xiāng)村聚落格局的形成。加大對村鎮(zhèn)特色產業(yè)和特色風貌的培育，建成一批產業(yè)特色鮮明、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的特色村鎮(zhèn)。加強對貧困村的扶持力度，著重推進貧困村的基本生產生活條件改善和異地扶貧搬遷工作。整治空心村，科學制定我國空心村綜合整治的中長期戰(zhàn)略及規(guī)劃[3]。

（7）促進鄉(xiāng)村人力資本積累。投資于農民，增加對鄉(xiāng)村文化教育投入，促進增量優(yōu)質教育資源向鄉(xiāng)村傾斜，建構多層級細分專業(yè)的鄉(xiāng)村職業(yè)教育體系，建立鄉(xiāng)村居民的學習激勵機制，廣泛發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)學校，發(fā)展鄉(xiāng)村藝術，傳承和弘揚鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，提高鄉(xiāng)村居民的綜合素質，為鄉(xiāng)村地區(qū)現(xiàn)代化夯實社會基礎。