日本鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)治理研究

馮旭，王凱，馬克尼

（中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100037）

一、研究背景與目的

美國城市地理學(xué)家Ray Northam將發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程概括為起步、加速、穩(wěn)定三個階段，其中，穩(wěn)定階段指“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化基本完成、農(nóng)村剩余勞動力基本轉(zhuǎn)化為城市人口”時期。目前，雖然中國仍處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，但速度已有所放緩，城鎮(zhèn)化率達(dá)到穩(wěn)定時期的城、鄉(xiāng)應(yīng)該如何發(fā)展逐漸成為鄉(xiāng)村研究的熱點(diǎn)。中國工程院“村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理”課題組圍繞“城鎮(zhèn)化率穩(wěn)定時期的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)與管理”主題，對產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)民俗特色鮮明的日本京都府宇治市，以及在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)方面有著領(lǐng)先地位的兵庫縣神戶市進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查，重點(diǎn)研究了以下5個內(nèi)容：①城鎮(zhèn)化率穩(wěn)定時期的鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)風(fēng)貌景觀與存在方式；②鄉(xiāng)村地區(qū)土地利用政策、制度、方法；③鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況；④村民自治組織的運(yùn)營與主要任務(wù)；⑤地方政府、村民自治會在鄉(xiāng)村規(guī)劃與治理方面起到的作用。最后，結(jié)合我國鄉(xiāng)村特征與發(fā)展趨勢，提出可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、日本第七次國土規(guī)劃與鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略

日本新版國土形成規(guī)劃（第七次國土規(guī)劃）于2015年8月正式頒布，本次規(guī)劃基于對未來（至2100年）的人口發(fā)展判斷結(jié)果制定相應(yīng)的國土空間戰(zhàn)略。人口預(yù)測分為上、中、下三檔（見圖1），無論是哪一檔的預(yù)測數(shù)據(jù)，人口較現(xiàn)在均出現(xiàn)了大幅下降，而且出現(xiàn)人口下降的城市將從目前的占總數(shù)20%上升至48%。其中，本州島北部三縣、四國地區(qū)東南兩縣將出現(xiàn)嚴(yán)重的人口減少，減少幅度將超過60%。

人口的大幅下降勢必對國土空間產(chǎn)生巨大影響，如鄉(xiāng)村地區(qū)廢棄地、空宅增加問題，林業(yè)、海洋等環(huán)境資源的維持與管理等問題。為了解決這些問題，利用未來有限的人口盤活整個國土空間，“形成對流促進(jìn)型國土空間、重視并強(qiáng)調(diào)地域特性”成為本次國土規(guī)劃的戰(zhàn)略構(gòu)想。對流包含三層含義，首先是單個地區(qū)內(nèi)部的人、物、財(cái)、情報(bào)等的多向交流；其次，是單個地區(qū)內(nèi)部為了實(shí)現(xiàn)地域活性的城與鄉(xiāng)、部門與部門之間的流動，并形成創(chuàng)新動力；最后，是為了支撐國土空間結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展而形成的地區(qū)間的流動。在對流理念下，國土空間發(fā)展策略是構(gòu)筑“（單個地區(qū)）緊湊化+（地區(qū)之間）網(wǎng)絡(luò)化”，達(dá)成“（單個地區(qū)）個性化+（地區(qū)之間）協(xié)作化”的目標(biāo)，通過“對流”激發(fā)各地區(qū)內(nèi)部、地區(qū)之間的活力并形成全國的創(chuàng)新動力。

（單個地區(qū)）緊湊化包括城市與鄉(xiāng)村兩個對象（見圖2）。緊湊城市，是以鐵路等公共交通為布局依據(jù)，通過城市功能的有序、合理設(shè)置，誘導(dǎo)居住區(qū)域的形成。緊湊鄉(xiāng)村，是以學(xué)校、福利設(shè)施、便利店、村民活動中心、診所、郵局、公路站點(diǎn)等鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的集中布局為核心，村落圍繞公共服務(wù)設(shè)施集中區(qū)域設(shè)置，并通過對外公共交通連接其他地區(qū)。網(wǎng)絡(luò)的建立，包括鄉(xiāng)村居住點(diǎn)之間、鄉(xiāng)村居住點(diǎn)與城市之間、自立城市圈之間三個層次。

圖1 日本人口長期推測

在這樣的空間模型指引下，對于鄉(xiāng)村居民點(diǎn)來說，首要任務(wù)是科學(xué)布局緊湊型鄉(xiāng)村，并完善公共服務(wù)設(shè)施群，避免未來因人口或村落數(shù)量驟減帶來的極端負(fù)面影響；其次，是推動鄉(xiāng)村地區(qū)與城市地區(qū)，特別是教育研究、醫(yī)療衛(wèi)生分布區(qū)域的對流關(guān)系形成，以維持鄉(xiāng)村發(fā)展所必需的人才培育及生存必要條件。

鄉(xiāng)村空間戰(zhàn)略的另外一個重點(diǎn)是防止災(zāi)害。2011年“東日本大地震”對東北地區(qū)鄉(xiāng)村的毀滅性打擊給日本帶來了深刻教訓(xùn)，本次國土戰(zhàn)略要求在鄉(xiāng)村條件改善或建設(shè)之初，必須在空間層面避免大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生的可能性。在未來面臨鄉(xiāng)村人口減小、鄉(xiāng)村環(huán)境資源管理維護(hù)困難時，要構(gòu)筑硬件、軟件對策相結(jié)合的，鄉(xiāng)村防災(zāi)減災(zāi)制度完善的，形成多重性、替代性、超強(qiáng)災(zāi)害防止型的國土空間。

圖2 緊湊型城市空間及緊湊型鄉(xiāng)村居民點(diǎn)空間意向

三、日本鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃與自治特征

（一）地方政府與自治會的作用

受高齡化、空心化的影響，日本鄉(xiāng)村普遍處于衰退狀態(tài)。為了維持必要的活力，通過發(fā)掘自身特色，實(shí)現(xiàn)收入提升、獲得外界關(guān)注并吸引年輕人定居，一直是各地方政府及村民自治會的首要目標(biāo)。擁有知名產(chǎn)品——抹茶，并處于世界文化遺產(chǎn)保護(hù)范圍內(nèi)的京都府宇治市白川地區(qū)就是典型案例。

由于鋼筋混凝土高層建筑的出現(xiàn)破壞了傳統(tǒng)街區(qū)景觀而受到聯(lián)合國教科文組織的警告，以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退引發(fā)人口下滑趨勢的后遺癥不斷顯現(xiàn)，宇治市政府近年來展開了以“保護(hù)傳統(tǒng)街區(qū)景觀，突出宇治獨(dú)特魅力”為目標(biāo)的地區(qū)振興活動。在行政措施方面，不再單獨(dú)考慮文化保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展等工作，而是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的內(nèi)容，出臺了一系列有針對性的法規(guī)條例，如傳統(tǒng)建筑修復(fù)補(bǔ)償措施等。在傳統(tǒng)建筑改造和修復(fù)方面，宇治市不僅要遵守依據(jù)國家法——《景觀保護(hù)法》所編制的景觀規(guī)劃，以及作為國家選定重要文化景觀地區(qū)的相關(guān)條例，還要遵守市政府認(rèn)定的社區(qū)自治會內(nèi)部通過的“社區(qū)建設(shè)規(guī)劃”。此外，宇治市政府注重通過一系列市民活動激發(fā)民眾對地域傳統(tǒng)的認(rèn)知與保護(hù)意識，如組織市民定期會議、改造破壞傳統(tǒng)景觀建筑、傳統(tǒng)文化集郵等老少皆宜的活動[1]。

在宇治市政府的“硬件”引導(dǎo)下，白川地區(qū)自治會在“軟件”操作方面發(fā)揮了巨大作用。依據(jù)自治條例，自治會的主要任務(wù)包含以下六個方面：①維持歷史文化、景觀、傳統(tǒng)民俗活動；②宣傳宇治茶產(chǎn)業(yè)；③協(xié)助居民安居樂業(yè)；④呵護(hù)老人、兒童的健康，并滿足其必要的生活需求；⑤保持多樣生物的生長環(huán)境；⑥宣傳白川地區(qū)獨(dú)特魅力[2]。在茶產(chǎn)業(yè)宣傳、實(shí)現(xiàn)地域振興方面，自治會將以“宇治茶申請世界文化遺產(chǎn)”為目標(biāo)，希望將宇治茶提升到法國葡萄酒的地位，從而吸引世界各地的客人并吸引年輕勞動力。此外，自治會還定期組織各類民間活動，增強(qiáng)村民之間的交流，并共同承擔(dān)村落的日常管理維護(hù)以及傳統(tǒng)民俗傳承的責(zé)任。通過這些定期活動，增強(qiáng)地區(qū)凝聚力并形成共同價(jià)值觀，加強(qiáng)自治效果，并與遷出者保持緊密聯(lián)系。

（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)措施

位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的神戶市，在鄉(xiāng)村土地利用、空間治理方面的探索，居于日本的領(lǐng)先地位[3]。依據(jù)空間分類，神戶市市域被劃分為城市化區(qū)域、人與自然共生區(qū)域、綠地與神圣區(qū)域。其中，人與自然共生區(qū)域便是以鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活空間為主要對象的區(qū)域。

指導(dǎo)該區(qū)域規(guī)劃與建設(shè)行為的《人與自然共生區(qū)域條例》包含兩個部分。首先，是人與自然共生區(qū)域的進(jìn)一步空間劃定，空間類型主要包括環(huán)境保護(hù)區(qū)域、農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)域、村落居住區(qū)域；其次，通過成立鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)議會并編制共同協(xié)議，確立鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃及空間整治方案，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。上述從協(xié)議會成立到鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃出臺，整個流程及參與方如下所示：鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)議會的設(shè)立（住民）→鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)議會的政府認(rèn)定（市長）→鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)議會活動（村民、專家、行政人員）→鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制（村民、專家、行政人員）→鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的認(rèn)定（市長）→基于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間整治（協(xié)議會、住民）[4]。

鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中的核心內(nèi)容，土地利用項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如表1所示。截至目前，在神戶市167個村落中，已經(jīng)有159個成立了協(xié)議會，93個編制了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制意向，如圖3所示。

四、日本經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

結(jié)合我國鄉(xiāng)村的實(shí)際情況和階段發(fā)展特征，對日本鄉(xiāng)村的調(diào)查研究在鄉(xiāng)村發(fā)展方向、鄉(xiāng)村規(guī)劃與治理方面有如下可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（1）為人口減少時期的鄉(xiāng)村定位、鄉(xiāng)村風(fēng)貌及農(nóng)業(yè)發(fā)展模式提供了模版。

日本被認(rèn)為是高度城鎮(zhèn)化國家，城鎮(zhèn)化率常年穩(wěn)定在70%左右。目前，我國城鎮(zhèn)化率已超過50%，課題組通過人口增長數(shù)據(jù)與趨勢判斷計(jì)算出我國城鎮(zhèn)化率峰值將達(dá)到70%左右，與日本城鎮(zhèn)化率穩(wěn)定值接近。因此，日本覆蓋全國的、城鄉(xiāng)一體的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，便利的鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)生活條件，環(huán)境宜人、景觀優(yōu)美的鄉(xiāng)村風(fēng)貌非常適合成為未來我國鄉(xiāng)村發(fā)展的模版。

在鄉(xiāng)村戰(zhàn)略定位方面，以緊湊鄉(xiāng)村為理念，通過建立、完善鄉(xiāng)村區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施集中區(qū)，輻射、帶動一定范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)，使鄉(xiāng)村地區(qū)在空心化階段具有彈性適應(yīng)性，既能保障空心化地區(qū)必要的生活生產(chǎn)條件，又能為未來發(fā)展保留條件。更重要的是從鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、城與鄉(xiāng)、地區(qū)與地區(qū)之間的要素流動過程中謀求發(fā)展要素、形成創(chuàng)新動力，而不再簡單強(qiáng)調(diào)挖掘自身潛力。在鄉(xiāng)村發(fā)展模式方面，在城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步從政府推進(jìn)下的追求數(shù)量，到設(shè)施趨于完善后自發(fā)性質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變過程中，城鄉(xiāng)之間的界限越發(fā)模糊，交流渠道更為順暢，鄉(xiāng)村地區(qū)將以提升生產(chǎn)生活便利性、培育多元化產(chǎn)業(yè)形態(tài)、營建美好的人居環(huán)境為主要發(fā)展目標(biāo)，通過不斷縮小城鄉(xiāng)之間的差距，具備風(fēng)景秀麗、空間舒適、設(shè)施完備、福利保障充分、收入穩(wěn)定的鄉(xiāng)村地區(qū)必將對城市產(chǎn)生強(qiáng)大的反向吸引力。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不是單一追求現(xiàn)代化生產(chǎn)帶來的高產(chǎn)量，同時也重視傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精細(xì)化作業(yè)培育出的有機(jī)、綠色農(nóng)產(chǎn)品[5]。我國未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展，也應(yīng)在保證一定比例的糧食自給率基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精細(xì)化并舉，滿足生活水平提高后人們在飲食結(jié)構(gòu)變化及食品質(zhì)量方面的新需求，并努力培育出更多的優(yōu)秀本土農(nóng)業(yè)品牌。

表1 神戶市“人與自然共生區(qū)域”土地利用標(biāo)準(zhǔn)

（2）通過明確鄉(xiāng)村在不同全國發(fā)展階段中的定位，確立鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)與內(nèi)容，使鄉(xiāng)村規(guī)劃呈現(xiàn)出目標(biāo)導(dǎo)向以及村民、專家、政府三方合力編制的特征。

從20世紀(jì)90年代的“田園空間博物館”到21世紀(jì)初的“具有多功能屬性的國土空間”，日本政府在歷次全國規(guī)劃中對鄉(xiāng)村都有著明確、具體的定位。正是圍繞這樣的定位，鄉(xiāng)村規(guī)劃從空間環(huán)境、多領(lǐng)域協(xié)作（社會、經(jīng)濟(jì)、文化、土地等）的視角出發(fā)，以目標(biāo)為導(dǎo)向確定規(guī)劃編制的核心內(nèi)容。并且在編制過程中，充分重視村民自治組織的意見和決議，注重借助專家指導(dǎo)及政府協(xié)助等手段，以三方合力的形式共同完成目標(biāo)明確、實(shí)施性強(qiáng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃。

反觀我國，雖然城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為共識，村民參與也基本體現(xiàn)在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制過程中，但從實(shí)際情況看，由于缺乏明確、具體的階段性發(fā)展定位，難以有效指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制，往往規(guī)劃內(nèi)容看似面面俱到，卻毫無特點(diǎn)，實(shí)施時也找不到重點(diǎn)、缺少抓手。此外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基層治理模式未發(fā)生根本變化，重城輕鄉(xiāng)的慣性思維依舊存在，只有從村民的視角出發(fā)，通過村民、專家、政府合力編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃才更具有實(shí)際操作性，使鄉(xiāng)村規(guī)劃回歸其作為村民生產(chǎn)生活服務(wù)工具的本質(zhì)。

圖3 日本鄉(xiāng)村規(guī)劃意向

（3）協(xié)助鄉(xiāng)村基層形成自治組織，通過培育共同價(jià)值觀提升自治能力，同時應(yīng)為鄉(xiāng)村基層自治組織參與地方發(fā)展提供渠道與有效機(jī)制。

日本各地的鄉(xiāng)村自治組織并非從一開始就設(shè)立，而是在維護(hù)村民共同利益、解決村莊實(shí)際問題的過程中萌芽，在村民與村民長期交流協(xié)作中形成共同價(jià)值觀，逐漸發(fā)展壯大并形成了統(tǒng)一的自治組織。在民間組織的運(yùn)行過程中，尤其重視對年輕一代的責(zé)任義務(wù)教育，如清理垃圾、疏浚河道水渠、維護(hù)村落環(huán)境、修復(fù)農(nóng)田水利等活動在每年的民間組織活動中所占比例最多，全體村民幾乎全部參與其中。在這些集體活動中，村民對村莊的主要問題、發(fā)展方向、自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)均有著深刻理解，促使他們在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制及建設(shè)項(xiàng)目選擇時有了明確的、共同的目標(biāo)，在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施時，也能夠積極參與其中，貢獻(xiàn)自己的力量。

而我國鄉(xiāng)村地區(qū)在規(guī)劃編制時雖然也召集村民進(jìn)行座談，但由基層政府召集、臨時拼湊的村民團(tuán)體很難形成共同的價(jià)值觀，也無法意識到自身的責(zé)任，導(dǎo)致只注重眼前利益，無法形成統(tǒng)一的目標(biāo)與意見，也就難以體現(xiàn)在最終的規(guī)劃成果中。在規(guī)劃編制者感嘆我國村民素質(zhì)及教育水平低下的同時，也應(yīng)意識到村民參與機(jī)制及民智提升是一項(xiàng)長期的、由自發(fā)到組織化的過程，這種內(nèi)部協(xié)作機(jī)制的形成與穩(wěn)定，才是鄉(xiāng)村規(guī)劃與治理最重要的社會基礎(chǔ)。