廣西農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化法律問題研究

摘 要 近年來，廣西地區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)悄然壯大，其廣大農(nóng)村地區(qū)從以前的以小、散養(yǎng)為主，逐漸地出現(xiàn)了一批規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)。伴隨著養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資金、技術(shù)及政策上等的掣肘，使得廣西農(nóng)村地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖廢棄物的污染問題愈演愈烈。廢棄物資源化作為解決畜禽污染綜合處理利用的有效手段，如何科學(xué)有效地在畜禽養(yǎng)殖領(lǐng)域加以實(shí)施，在廣西仍是一個(gè)難題。文章希望從法律視角出發(fā)為這一難題的破解提供建議。

關(guān)鍵詞 廣西農(nóng)村 畜禽養(yǎng)殖業(yè) 廢棄物 資源化 法律視角

基金項(xiàng)目：本文系廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目《廣西農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化法律問題研究》階段性研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：YCSW2017059）。

作者簡(jiǎn)介：朱宏杰，廣西師范大學(xué)法學(xué)院/政治與公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)2016級(jí)碩士研究生，研究方向：宏觀調(diào)控法與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.082

一、引言

近年來，廣西地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖業(yè)實(shí)現(xiàn)了高速穩(wěn)定發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)也在這樣的大環(huán)境下大力推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。也正是如此，大規(guī)模發(fā)展的畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)給環(huán)境帶來了較為嚴(yán)重的污染，無(wú)論是廣西還是國(guó)內(nèi)都較晚重視畜禽污染的防治，畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化領(lǐng)域法律體系不完善，物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，資金、技術(shù)和政策扶持力度有限，這些問題在當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理嚴(yán)峻的形勢(shì)下，成為了這一領(lǐng)域開展資源化運(yùn)作的重大障礙，城市尚且如此，廣西的農(nóng)村地區(qū)更是舉步維艱。為了促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化在農(nóng)村地區(qū)的開展，本文擬從法律視角分析問題，并提出相關(guān)對(duì)策。

二、 廣西農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)資源化基本模式與存在的法律問題

（一）廣西農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)資源化基本模式

通過在廣西南寧、桂林的走訪，我們發(fā)現(xiàn)這兩市畜禽養(yǎng)殖業(yè)資源化的主要模式有兩種，即：分別以農(nóng)戶和企業(yè)為主體的兩種循環(huán)利用模式。農(nóng)戶是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本單位，以農(nóng)戶為主體開展畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物的資源化活動(dòng)，對(duì)于提高農(nóng)村地區(qū)資源利用效率，建設(shè)和保持生態(tài)鄉(xiāng)村的良好環(huán)境都有重要意義。農(nóng)戶在畜禽養(yǎng)殖領(lǐng)域開展的資源化活動(dòng)主要包括：將畜禽糞便還田、用畜禽糞污生產(chǎn)日常生活所需的燃料——沼氣。此外，農(nóng)戶通過在天然山林或者人工林中的空地種植草地，這些草地可直接用于畜禽的散養(yǎng)，畜禽的糞便可在此直接還林，或者回收用于沼氣生產(chǎn)。畜禽糞便用于沼氣生產(chǎn)固然不錯(cuò)，但通過向有關(guān)部門了解，由于廣西地區(qū)地域和經(jīng)濟(jì)等的局限，農(nóng)戶的養(yǎng)殖規(guī)模普遍不大，沼氣池的容量較少，處理方式也較為簡(jiǎn)單。以企業(yè)為主體的循環(huán)利用模式則是通過建立生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，如南寧的美麗男方生態(tài)園等，以對(duì)周邊小、散養(yǎng)戶的收集的畜禽糞便統(tǒng)一處理，其處理的方式主要是將畜禽糞便經(jīng)過發(fā)酵等手段生產(chǎn)有機(jī)肥，從而用于園區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品種植，這樣一來園區(qū)既可避免化肥使用對(duì)園區(qū)環(huán)境造成不良影響，還可借此為消費(fèi)者提供高質(zhì)量綠色農(nóng)產(chǎn)品，環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益得到了和諧地統(tǒng)一。雖然如此，這種模式對(duì)資金和技術(shù)的依賴大，現(xiàn)階段，其推廣存在較大困難。

（二）廣西農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)資源化存在的法律問題

我們通過梳理廣西地區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)資源化相關(guān)的法律體系發(fā)現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化的有效實(shí)施，國(guó)家已先后出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》兩部法律，而目前廣西地區(qū)并沒有制定相應(yīng)的配套法規(guī)，而是以政府紅頭文件的形式先后下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)殖小區(qū)備案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）、《廣西畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作方案（2017-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。在國(guó)家和地方的共同努力下，廣西地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化利用的推廣、實(shí)施工作正向著好的方向前進(jìn)，但目前仍然存在著一些問題：

1.法律體系不健全，地方配套制度不完善

“資源化”是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要原則，而我國(guó)在廢棄物資源化領(lǐng)域的起步較晚，基礎(chǔ)也較為薄弱，與之相配套的制度建立方面存在明顯的短板。法律與政策的完善是實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化不可或缺的一環(huán)。當(dāng)前，國(guó)家層面推出的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等法律與廣西下發(fā)政府文件——《關(guān)于廣西畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治工作方案》、《廣西壯族自治區(qū)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)殖小區(qū)備案管理辦法》構(gòu)成的法律、政策體系對(duì)于畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化的實(shí)施起到了良好的推動(dòng)作用，但由于國(guó)家層面的法律更多的是進(jìn)行原則性、宣示性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，而《方案》、《辦法》屬于政府的紅頭文件，其效力與法律相比明顯不足，由此可見，當(dāng)前地方性配套法律的制定已迫在眉睫。

2.法律對(duì)資源化方式的規(guī)定較簡(jiǎn)單，于廢棄物利用率提升不利

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“本法所稱資源化，是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)廢物進(jìn)行再生利用”?！缎笄菸廴痉乐螚l例》中就資源化的規(guī)定是：畜禽養(yǎng)殖廢棄物可以肥料直接還田，或是用于沼氣生產(chǎn)、發(fā)電等。法律對(duì)于畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化作出這樣的規(guī)定，實(shí)際上是較為簡(jiǎn)單粗放的。因?yàn)槿绻笄菁S便沒有通過脫水、滅菌、除臭等無(wú)害化處理流程，直接用于還田等用途時(shí)，就極易造成二次污染。

3.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性機(jī)制運(yùn)用不足

通過在廣西南寧、桂林等地走訪調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)廣西地區(qū)目前主要以有關(guān)法律和政府工作文件為依據(jù)開展資源化推廣工作，而這些法律和政府工作文件更多的是以法律責(zé)任主體的落實(shí)為導(dǎo)向，從而將畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化在這些法律或政策的強(qiáng)令下予以規(guī)范。然而，由于廣西地區(qū)乃至全國(guó)的資源化利用工作起步晚、基礎(chǔ)薄弱、制度體系不健全，僅靠強(qiáng)令而缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性機(jī)制難以使發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化的運(yùn)行體制在短期內(nèi)真正走向正軌。文章認(rèn)為當(dāng)前雖然存在著一些激勵(lì)機(jī)制，但其對(duì)于資金、技術(shù)及平臺(tái)建設(shè)方面的投入明顯不足，因此這也是當(dāng)前該領(lǐng)域資源化系統(tǒng)未能普遍覆蓋的重要因素。

4.監(jiān)管體制不完善，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

經(jīng)過在廣西南寧、桂林調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)與監(jiān)管畜禽養(yǎng)殖資源化實(shí)施情況密切關(guān)聯(lián)部門有農(nóng)業(yè)發(fā)展部門、環(huán)保部門等，而這些部門內(nèi)部存在著工作人員環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、自身執(zhí)法素質(zhì)不高的問題，此外部門之間的職能存在著較多交叉和脫節(jié)現(xiàn)象，由于沒有一個(gè)統(tǒng)一、專門的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)管行為進(jìn)行統(tǒng)一部署和實(shí)施監(jiān)管，這樣的局面對(duì)于畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化統(tǒng)一部署的效率和質(zhì)量都會(huì)造成不良影響。如何科學(xué)明確的監(jiān)管主體、監(jiān)管主體的職責(zé)與監(jiān)管的方式在當(dāng)前嚴(yán)峻的形勢(shì)面前顯得刻不容緩。

5.“廢棄物資源化”宣傳工作不到位，居民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)

由于農(nóng)村養(yǎng)殖戶文化水平相對(duì)不高，加上有關(guān)部門在廣大農(nóng)村地區(qū)的宣講教育工作力度有限，現(xiàn)階段，很多農(nóng)戶對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物給環(huán)境帶來的危害不甚了解，或者即使有一定了解，但對(duì)于其正確的處理方式即廢物化資源化缺乏深入了解，這些使得農(nóng)戶的環(huán)保意識(shí)得不到提升，對(duì)采用畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用系統(tǒng)的內(nèi)在動(dòng)力不強(qiáng)。

三、對(duì)策

（一）填補(bǔ)立法空白，完善法律體系

于國(guó)家層面而言，為突顯其重要性，可單獨(dú)制定《畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化條例》，條例中應(yīng)明確各方法律責(zé)任、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、政府扶持方向、方式乃至有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，通過這一專項(xiàng)立法可有效加快畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化實(shí)施進(jìn)程。于廣西而言，應(yīng)加強(qiáng)地方性配套法規(guī)的制定，在制定這些法規(guī)時(shí)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)于畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化的規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜的原則，對(duì)于地方自身的職責(zé)要予以明確并細(xì)化，而對(duì)于有關(guān)的扶持政策也應(yīng)當(dāng)拿出滿滿的誠(chéng)意來，從而保證地方法規(guī)的特色性和可操作性。

（二）加強(qiáng)廢棄物資源化意識(shí)的培育和強(qiáng)化

畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化的實(shí)現(xiàn)，不能與整個(gè)社會(huì)的意識(shí)脫節(jié)，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化的重要性和必要性不僅要融入農(nóng)戶和企業(yè)主的心中，更是要植入政府及其工作人員信仰中。就落實(shí)這一目標(biāo)具體而言，其一，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的實(shí)施，堅(jiān)持強(qiáng)化政府的資源化意識(shí)，使其積極履行主導(dǎo)作用，積極尋求符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化方案，從而給實(shí)施農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化的養(yǎng)殖戶帶來的長(zhǎng)久穩(wěn)定效益。其二，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)自身環(huán)境權(quán)益的捍衛(wèi)意識(shí)，教給他們捍衛(wèi)自身環(huán)境權(quán)益的具體途徑和方法，促使他們走上畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化道路。其三，對(duì)于養(yǎng)殖企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的培育和強(qiáng)化工作，還可通過社會(huì)輿論監(jiān)督等方式要求他們履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，不斷提高思想覺悟，切實(shí)落實(shí)政府和社會(huì)對(duì)于資源化實(shí)施的要求。

（三）強(qiáng)化政府的扶持力度

傳統(tǒng)傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)轉(zhuǎn)型成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方式必然是實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化，然而在農(nóng)村地區(qū)僅依靠養(yǎng)殖戶自身，那無(wú)論是人才、技術(shù)還是資金都不可能滿足資源化實(shí)施的需要。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)殖戶的技能培訓(xùn)、技術(shù)引進(jìn)、信息技術(shù)平臺(tái)的構(gòu)建以及財(cái)政資金的投入，并且將這些做法盡可能制度化、機(jī)制化，從而給養(yǎng)殖戶堅(jiān)持畜禽養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化注入動(dòng)力和信心。

（四）完善激勵(lì)機(jī)制

一個(gè)完善的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)包含合理的價(jià)格激勵(lì)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。合理的價(jià)格激勵(lì)機(jī)制包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，其一，對(duì)于通過畜禽廢棄物資源化途徑生產(chǎn)的產(chǎn)品，只要產(chǎn)品達(dá)到各項(xiàng)安全和技術(shù)指標(biāo)，順利進(jìn)入市場(chǎng)，那么政府就可給予這些產(chǎn)品一定的價(jià)格優(yōu)惠；其二，對(duì)于主要采用畜禽廢棄物資源化產(chǎn)品而出產(chǎn)的農(nóng)作物、化肥等，政府通過檢驗(yàn)合格，可對(duì)其進(jìn)行“資源化綠色產(chǎn)品”專項(xiàng)認(rèn)證，并在產(chǎn)品包裝或表面顯著標(biāo)識(shí)。此外，還應(yīng)通過各種媒體廣泛宣傳，提高公眾對(duì)這類產(chǎn)品的認(rèn)可度。當(dāng)然，對(duì)于認(rèn)證產(chǎn)品所屬的企業(yè)或個(gè)人，也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)其有超量使用農(nóng)藥化肥的行為，應(yīng)采取懲罰措施。資源化項(xiàng)目中激勵(lì)機(jī)制中的專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)充分與信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等機(jī)制融合，與畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化項(xiàng)目的需求緊密貼合，從而保障生態(tài)補(bǔ)償資金的充足和靈活，保證補(bǔ)償對(duì)象的精準(zhǔn)到位。以完善的生態(tài)補(bǔ)償制度帶動(dòng)養(yǎng)殖模式和技術(shù)的進(jìn)步，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢棄物資源化的長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展。

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