生態(tài)環(huán)境公益訴訟的司法模式與司法組織探討*

顏運秋

一、生態(tài)環(huán)境公益訴訟司法模式的基本類型

司法模式體現(xiàn)訴訟兩造結(jié)構(gòu)和法院的關(guān)系問題，在當(dāng)下大力提倡以審判為中心的大背景下，加上生態(tài)環(huán)境公益訴訟具有自身的特殊性，所以，對生態(tài)環(huán)境公益訴訟的司法模式問題進行專門探討，具有很大的現(xiàn)實意義和理論意義。有學(xué)者認(rèn)為，通過文獻和立法文本的比較發(fā)現(xiàn)，公益訴訟主要有兩種模式：一是以大陸法系國家為代表的強調(diào)公共執(zhí)法型的公益訴訟模式，簡稱公共執(zhí)法；另一個是以英美法系國家為代表的強調(diào)私人執(zhí)法型的公益訴訟模式，簡稱私人執(zhí)法。其實，大多數(shù)國家是混合模式，只是比較突出某一個方面而已。誠然，檢察機關(guān)或者政府機關(guān)提起公益訴訟，當(dāng)然屬于公共執(zhí)法型的公益訴訟；但是，社會團體或者民間組織提起的公益訴訟，其實和無直接利害關(guān)系的公民提起的公益訴訟，沒有本質(zhì)區(qū)別，只不過前者是后者多數(shù)人意志的代表，而不是公共執(zhí)法型的公益訴訟模式。

在生態(tài)環(huán)境公益訴訟構(gòu)造上，在各國立法中具有更多的職權(quán)主義色彩，一是因為生態(tài)環(huán)境公益訴訟涉及眾多社會成員乃至整個社會利益的維護，當(dāng)事人的訴訟行為影響的不僅僅是參與訴訟的當(dāng)事人利益，所以，法院代表國家進行審查，可以確保公益不受侵害。二是因為環(huán)境糾紛的主體之間力量的不平衡，如果采行充分辯論的完全當(dāng)事人主義，可能會導(dǎo)致訴訟程序的過分遲滯，影響訴訟效率。公益訴訟程序采職權(quán)主義，已是各國的通例。因此，在環(huán)境公益訴訟中，法院擁有更大的職權(quán)，行使司法權(quán)更為積極，包括：法官承擔(dān)一定的釋明義務(wù)、廣泛采用訴前禁令制度、對當(dāng)事人處分權(quán)進行一定程度的限制、被告以反訴形式提出訴訟請求的禁止，以及對調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議予以公告并對協(xié)議內(nèi)容依職權(quán)進行審查等方面。

當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境公益訴訟中法官職權(quán)主義色彩并不能違背“法官中立原則”?！胺ü僦辛⒃瓌t”是正當(dāng)程序保障下的一個根本性原則，是指在訴訟過程中，法官以裁判者身份存在，對任何一方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)保持沒有任何偏袒態(tài)度和中立地位。從形式上看，不管當(dāng)事人之間的矛盾有多大，法官總是應(yīng)當(dāng)與原被告雙方當(dāng)事人之間保持同等的訴訟距離，即通常所說的不偏不倚地居中裁判。不管哪一種訴訟，原告、被告、法官之間共同構(gòu)成法官和雙方距離相等的“等腰三角形”關(guān)系。生態(tài)環(huán)境公益訴訟的司法模式同樣應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為這種“等腰三角形”關(guān)系。

以上只是理論上的粗略歸納，但是具體到不同國家的生態(tài)環(huán)境公益訴訟而言，各國的實踐模式是有差異的，主要是原告的范圍和地位差異，歸納起來有如下幾種具體模式：（1）巴西模式，也稱為檢察機關(guān)主導(dǎo)模式。根據(jù)《巴西憲法》規(guī)定，提起公益訴訟屬于檢察機關(guān)的職權(quán)范圍。巴西檢察機關(guān)提起的公益訴訟占到90%以上。①肖建華、楊恩乾：《巴西檢察機關(guān)在公益訴訟中的角色簡評》，載《人民檢察》2010年第11期。從目前發(fā)展趨勢看，我國實質(zhì)上有巴西模式的趨勢。（2）德國模式，也稱為環(huán)保組織主導(dǎo)模式。根據(jù)《德國聯(lián)邦自然保護法》規(guī)定，只有具備法定條件的環(huán)保團體才是適格的環(huán)境（行政）公益訴訟的合法主體，才可以對行政決定提起訴訟。我國對環(huán)保組織生態(tài)環(huán)境公益起訴權(quán)的限制，在某種程度上借鑒了德國的做法。（3）美國模式，也稱為開放的社會主導(dǎo)模式，也就是著名的公民訴訟制度。根據(jù)《美國法典》第1365條的規(guī)定，公民訴訟雖然以“公民”為名，但實際上任何個人、團體，包括企業(yè)、州政府，都可以提起環(huán)境公益訴訟。在實踐中，真正推動環(huán)境公益訴訟的首先是環(huán)保組織，其次是公民個人，而且，環(huán)境行政公益訴訟占相當(dāng)大的數(shù)量。我國的生態(tài)環(huán)境公益訴訟離美國的公民訴訟還有很大差距，說明我們的公益訴訟制度開放性不夠，這也許就是中國特色之一。

二、我國生態(tài)環(huán)境公益訴訟司法模式的選擇

（一）從我國現(xiàn)有的國家政策與立法及地方規(guī)范性文件看，我國是大力提倡公權(quán)力主導(dǎo)型生態(tài)環(huán)境公益訴訟司法模式

司法模式的選擇受制于訴訟類型、訴訟案件的性質(zhì)、司法文化傳統(tǒng)、甚至政治體制與歷史傳統(tǒng)等方面的影響。2005年《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”，提倡由檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。5年后最高法院出臺《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》，明確規(guī)定環(huán)保部門可以提起環(huán)境公益訴訟。基本上還是突出檢察機關(guān)和政府的生態(tài)環(huán)境公益起訴權(quán)，沒有確立私人生態(tài)環(huán)境公益起訴權(quán)。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，更是為檢察機關(guān)提起公益訴訟指明了方向。2015年《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》實施以來，取得的效果是非常明顯的，當(dāng)然也存在不少問題，但是，主要由檢察機關(guān)提起公益訴訟的大方向沒有改變。為落實國家政策，多地紛紛制定地方規(guī)范性文件，盡管很多地方規(guī)范性文件的合憲性值得懷疑，但是，賦予檢察機關(guān)、行政機關(guān)等公權(quán)力部門提起環(huán)境公益訴訟，一般都是必不可少的規(guī)定。2017年6月27日，為了肯定兩年來檢察機關(guān)提起公益訴訟的改革試點工作的成績，并將檢察機關(guān)提起公益訴訟的工作在全國推廣，全國人大常委會專門作出修改《民事訴訟法》和《行政訴訟》的決定，特意明確了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。2018年3月兩高還專門出臺了檢察機關(guān)提起公益訴訟的專門辦法。2018年7月中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》并強調(diào)，設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，要以強化法律監(jiān)督、提高辦案效果、推進專業(yè)化建設(shè)為導(dǎo)向，構(gòu)建配置科學(xué)、運行高效的公益訴訟檢察機構(gòu)，為更好履行檢察公益訴訟職責(zé)提供組織保障。②《最高檢將新設(shè)公益訴訟檢察廳》，載《檢察日報》2018年7月6日。

同時，動態(tài)的司法實踐同樣也表明，多地的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件“破冰”之舉或者所謂的首例生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件，一般都是由檢察機關(guān)或者政府為起訴主體的公權(quán)力主導(dǎo)型的。直到2015年上半年，民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的情況才有所好轉(zhuǎn)，但案件被受理均離不開檢察機關(guān)和當(dāng)?shù)卣闹С症哿捍浩G：《我國環(huán)境公益訴訟的模式選擇》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第6期。。這種現(xiàn)象到現(xiàn)在還沒有完全改觀，在未來需要改觀也許需要漫長的時間。

我國現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟模式呈現(xiàn)公權(quán)力主導(dǎo)的單一模式的另一個顯著特征是：環(huán)境污染者或破壞者為常態(tài)被告，環(huán)境行政部門為異態(tài)被告，甚至在有些地方不敢動行政機關(guān)一根毫毛，相反，法院在一定程度上扮演行政合謀者的角色。大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件都是公權(quán)力機關(guān)或者官方環(huán)保組織專挑軟柿子，主要針對處于相對弱勢地位的中小型企業(yè)或者個體戶提起，選擇性司法的現(xiàn)象很嚴(yán)重。如2009年，為了突破生態(tài)環(huán)境公益訴訟的零受案率，昆明環(huán)保法庭積極與市檢察院、環(huán)保局等部門苦尋“好操作、低門檻、有把握”的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案源，經(jīng)過半年的努力，最終選擇以兩家養(yǎng)豬場為被告。這種奇怪的現(xiàn)象在全國其他地方也時有發(fā)生。公權(quán)力機關(guān)、環(huán)境污染破壞者與法院之間失衡的非等腰三角構(gòu)造模式，不利于形成社會參與、環(huán)境行政與法院司法共治的生態(tài)法治合力。所以，有學(xué)者呼吁，我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)從公權(quán)力主導(dǎo)的環(huán)境民事公益訴訟模式向社會主導(dǎo)的環(huán)境行政公益訴訟模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，有利于公眾通過司法外部監(jiān)督途徑督促行政機關(guān)積極履行環(huán)境保護義務(wù)，從根本上解決問題。

（二）立法者為控制社會和政治風(fēng)險，對待社會力量的融入秉持謹(jǐn)慎態(tài)度

立法對社會組織起訴權(quán)的開放是在迫于社會輿論壓力基礎(chǔ)上而局部進行的，并不是一種主動的自覺行為，絕對不意味著立法者不理解，而是受各種利益的牽制，無法做出合理的立法判斷。2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”可以提起環(huán)境公益訴訟，但是何謂“法律規(guī)定的有關(guān)組織”，一直沒有明確的解釋，不能不說是一種敷衍。新出臺的《環(huán)境保護法》和后來的司法解釋，對民間組織的起訴條件更是諸多約束，雖然擴大到社區(qū)民政部門登記的環(huán)保組織也有起訴權(quán)。從立法意圖可以看出，我國現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟起訴模式實為由公權(quán)力部門以及中華環(huán)保聯(lián)合會等具有官方背景的社會組織主導(dǎo)的模式，私人執(zhí)法型的公益訴訟模式并不發(fā)達。

（三）關(guān)于法院職權(quán)主義的適度強化

生態(tài)環(huán)境公益訴訟中需要發(fā)揮法官合理限度的職能作用，具體體現(xiàn)在以下四個方面：（1）法官依職權(quán)行使釋明權(quán)。如果原告提起環(huán)境公益訴訟的訴訟請求中缺少請求被告停止侵害、恢復(fù)原狀等必要內(nèi)容，為了充分保護環(huán)境公共利益，法官應(yīng)當(dāng)向原告釋明予以變更或者追加。（2）法官可以依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)和委托鑒定以及酌定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。對于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的訴訟所涉專業(yè)性問題，原告無法找到鑒定人或者鑒定費用太高的話，法院可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定；此外，為解決鑒定難、鑒定貴的問題，對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用難以確定的，法官可以酌情合理確定。（3）法院對當(dāng)事人的處分權(quán)進行適度限制。具體包括：（a）環(huán)境公益訴訟的調(diào)解以及自行和解必須是在查清事實、保證環(huán)境恢復(fù)責(zé)任履行的前提下進行；（b）法院應(yīng)對當(dāng)事人達成的調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議予以公告，以便及時對于損害社會公共利益的行為行使監(jiān)督權(quán)；（c）對損害社會公共利益的調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議，不予準(zhǔn)許，并依法及時作出判決。等等。（4）主動移送執(zhí)行。等等。這些內(nèi)容無不體現(xiàn)法院的職權(quán)主義在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中得到了加強。

（四）對生態(tài)環(huán)境公益訴訟司法能動的理解

法院在審理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的時候，如果取決于政府甚至黨委的態(tài)度，那么司法獨立難以確保，也很難通過司法實現(xiàn)權(quán)力的有效制約。法院為突破環(huán)境公益訴訟案件“零受案率”，積極主動尋求案源，協(xié)助行政機關(guān)加大對環(huán)境污染破壞者的打擊力度，有違司法被動、消極、中立的訴訟原理。法院在案件啟動前只應(yīng)扮演被動、消極的角色，奉行“不告不理”的訴訟發(fā)動機制。筆者認(rèn)為，司法能動只是案件啟動后，法院在審理過程中有界限的能動，而非肆意不受限制的妄動。在我國公權(quán)力主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟模式中，法院逐步向原告一方偏移，導(dǎo)致法院與原被告之間穩(wěn)定的等腰三角構(gòu)造異化，有背公正的訴訟格局，所以必須進行適度改變。

（五）促成私人執(zhí)法型生態(tài)環(huán)境公益訴訟模式從理想走向現(xiàn)實

理論上，在以“私人”為原告的生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，即使被告為大企業(yè)或者行政機關(guān)，但是，原被告之間的訴訟地位應(yīng)當(dāng)平等、訴權(quán)應(yīng)當(dāng)均衡，如下圖所示的模式表示“私人”為生態(tài)環(huán)境公益訴訟原告時，訴訟各方的應(yīng)然位置。其中，O點代表法院的應(yīng)然位置，A點代表原告的應(yīng)然位置，B點代表被告的應(yīng)然位置，曲線弧表示原被告之間距離的遠近。A、B兩點間的距離表示雙方爭執(zhí)焦點的難易程度，越遠表明爭執(zhí)焦點越大，調(diào)解的空間就越少；反之就越少，調(diào)解的空間就越大。理想的生態(tài)環(huán)境公益訴訟司法模式應(yīng)當(dāng)是代表法官審判權(quán)的線段OD與代表原被告整體訴權(quán)的線段AB之間保持垂直狀態(tài)，并達到能夠確保訴訟三角構(gòu)造為一個等腰三角形的狀態(tài)。

“私人”作為環(huán)境公益訴訟原告的訴訟模式理想圖

可是，在現(xiàn)實司法實踐中，鑒于當(dāng)事人訴訟專業(yè)知識的缺乏、經(jīng)濟實力的差異、訴訟能力的不足、“相關(guān)部門”的不作為、訴訟動力機制的缺乏，必然會導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟地位實質(zhì)上的不平等?；谝陨戏治?，我們應(yīng)當(dāng)以下圖所示的模式作為“私人”原告的環(huán)境公益訴訟現(xiàn)實司法模式。在當(dāng)事人的訴權(quán)配置上，通過相關(guān)有效措施，如舉證責(zé)任、私人原告激勵等，促使原告的訴權(quán)A'D大于被告的訴權(quán)B'D的局面得以改善，以達到現(xiàn)實與理想統(tǒng)一的狀態(tài)。

“私人”作為環(huán)境公益訴訟原告的訴訟模式現(xiàn)實圖

三、國外環(huán)境司法專門化的介評

美國學(xué)者喬治·普林和凱瑟琳·普林通過具體而量化的統(tǒng)計認(rèn)為，從一個特定范圍來看，如果法院對生態(tài)環(huán)境案件的受理量每年達到100件，按照每年工作時間240天、一起生態(tài)環(huán)境案件的平均工作時間2.4天的標(biāo)準(zhǔn)，那么就應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保法庭。④轉(zhuǎn)引自蒼鵑：《生態(tài)事件頻發(fā)，為何環(huán)保法庭遭冷落》，載《羊城晚報》2013年8月17日。關(guān)于設(shè)置的類型，從來沒有固定的模式。比如泰國在最高法院內(nèi)設(shè)了環(huán)境法部門并在中央行政法院內(nèi)設(shè)置了綠色席位，新西蘭則設(shè)立了環(huán)境法院。⑤張忠民：《國外環(huán)保法庭建設(shè)的幾點啟示》，載《人民法院報》2015年5月8日。在國外專門設(shè)置環(huán)保法院的，還有澳大利亞新南威爾士州的土地與環(huán)境法院、美國的佛蒙特州環(huán)境法院等；俄羅斯的生態(tài)法院；泰國、南非、印度的專門環(huán)境法庭等。我國環(huán)境司法組織專門化的進程也許就是在如此的國際背景下而爆發(fā)式開展，其效果如何，拭目以待。

為了確保土地和環(huán)境案件的審理合理化和專業(yè)化，并為環(huán)境、規(guī)劃和土地案件提供“一站式”處理，1980年澳大利亞新南威爾士州依據(jù)《土地和環(huán)境法院法案》設(shè)立土地與環(huán)境法院，該法院是世界第一家環(huán)境高等法院。有人概括該法院的主要作用有：（1）減少了重復(fù)訴訟；（2）節(jié)約了訴訟成本；（3）相比散處在各地的法庭節(jié)約了行政成本；（4）提高了司法效率、便捷性和執(zhí)行力。⑥Raghav Sharma, Green Courts in India: Strengthening Environmental Governance? Law, Environment and Development Journal(2008), p.50．總而言之就是提高司法效率。

新西蘭依據(jù)《資源管理法》設(shè)立環(huán)境法院。該法院由法官和具備專業(yè)知識的環(huán)境委員組成。環(huán)境委員由新西蘭司法部提出建議名單后，由新西蘭總理任命。為了確保有足夠的專業(yè)人士參與環(huán)境案件的審理，環(huán)境委員更多凸顯其專業(yè)特色，主要來自與環(huán)境保護相關(guān)的主要領(lǐng)域。

新西蘭環(huán)境法院的法律管轄權(quán)具體包括：（1）對規(guī)劃和政策進行審查；（2）對不服海岸使用許可、水利用許可、排污許可或者合規(guī)許可等資源許可和公共工程征地上訴案件的審理；（3）對《資源管理法》規(guī)定中的權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)作出解釋；（4）發(fā)布執(zhí)法令。執(zhí)行令是敦促他人遵守《資源管理法》的一種常用手段。

在美國，只有佛蒙特州于1990年依據(jù)州議會通過的《統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)行法》設(shè)立了環(huán)境法院。該法院由2名法官和若干司法輔助人員構(gòu)成，法官由州最高法院任命，每屆任期6年。該法院受理：（1）環(huán)境行政機關(guān)提起的行政執(zhí)行案件和其他案件；（2）要求對環(huán)境行政機關(guān)作出的行政行為進行司法審查的案件；（3）對環(huán)境行政行為和決定進行申訴。⑦李摯萍：《美國佛蒙特州環(huán)境法院的發(fā)展及對中國的啟示》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2010年第1期。佛蒙特環(huán)境法院審理案件主要依據(jù)《佛蒙特州環(huán)境法院程序規(guī)則》，法官對案件的審理既包括事實審也包括法律審，既審查合法性也審查合理性。在案件正式審理前，法院經(jīng)常召開一系列審前會議。審前會議的目的在于進一步明確審理事項，確定證據(jù)和專家證言的效力，確定是否調(diào)解等。如有調(diào)解可能，則進入調(diào)解程序調(diào)解結(jié)案。

2010年印度根據(jù)《國家綠色法庭法》設(shè)立國家綠色法庭，負(fù)責(zé)管轄北部地區(qū)的環(huán)境資源案件，并設(shè)立4個區(qū)域法庭。⑧蔡守秋、文黎照：《印度〈2010年國家綠色法庭法〉評介》，載《法學(xué)雜志》2013年第11期。印度國家綠色法庭的法律管轄范圍是與《國家綠色法庭法》附件1規(guī)定的7部法律實施相關(guān)的所有民事和行政案件。這表明對違反這些法律的行為，或者依據(jù)這些法律作出的政府決定都可以由國家綠色法庭受理和審理。

瑞典有5個區(qū)域環(huán)境法庭，每一個區(qū)域環(huán)境法庭由1位法官、1位環(huán)境技術(shù)顧問和2位普通專家組成合議庭，法官由司法部長任命，有1個環(huán)境上訴法庭。環(huán)境上訴法庭的開庭不像一般的庭審對質(zhì)，更像是一個圓桌會議。技術(shù)顧問、科技專家和法官在案件決策過程中地位平等，以及完整的司法權(quán)力，是瑞典的一個創(chuàng)舉。

當(dāng)然，大多數(shù)國家還是比較保守，而不設(shè)立環(huán)境法院或者環(huán)境專門法庭，如，在法國，包括環(huán)境資源案件在內(nèi)的普通民事案件由司法法院管轄；而以行政機關(guān)為被告的環(huán)境資源行政案件則由行政法院管轄。不論是在行政法院還是在司法法院，法國沒有設(shè)立專門的環(huán)境資源審判機構(gòu)，僅在審判庭內(nèi)部指定一個或幾個處室負(fù)責(zé)審理相關(guān)案件。在處理環(huán)境資源案件的過程中，并不刻意劃分刑事、行政和民事責(zé)任的界限。刑事附帶民事的環(huán)境資源類案件中，作為環(huán)境污染的受害者，有權(quán)直接提起環(huán)境刑事訴訟，訴訟中可以直接提出民事賠償請求。⑨晏景、賈清林：《法國環(huán)境司法對我國的借鑒》，載《法律適用》2016年第9期。他們的環(huán)境案件還是處理得井然有序。

綜上所述，盡管很多國家已經(jīng)建立專門環(huán)境審判機構(gòu)，但是這也只占少數(shù)，只是局部性的選擇，不帶有全球化趨勢，大部分環(huán)境糾紛仍然是在傳統(tǒng)審判機構(gòu)中進行審判的。即使在美國到目前為止也僅有佛蒙特環(huán)境法院一家。所以，有學(xué)者說，“環(huán)境法庭并不是環(huán)境糾紛解決唯一的場所，也未必是最好的場所”。⑩李摯萍：《外國環(huán)境司法專門化的經(jīng)驗及挑戰(zhàn)》，載《法學(xué)雜志》2012年第11期。奧地利、芬蘭等國家正在考慮撤銷環(huán)境法庭，而且，牙買加和巴哈馬等國有可能不再運作環(huán)境法庭。?George (Rock) Pring & Catherine (Kitty) Pring, p.88.其實，對專門環(huán)境審判機構(gòu)的存在產(chǎn)生質(zhì)疑不無道理：（1）造成對環(huán)境法律過分依賴，從而造成法律適用的割裂和對法律理解的斷章取義；（2）環(huán)境案件數(shù)量有限，浪費了有限的司法資源；（3）環(huán)境法院除了行使傳統(tǒng)法院的司法權(quán)，還具有實際的行政決策權(quán)，這對法院應(yīng)當(dāng)恪守司法中立值得懷疑。

四、我國生態(tài)環(huán)境司法專門化的做法與探討

環(huán)境司法專門化問題，是近年來環(huán)境法學(xué)界探討的重要問題之一，在訴訟法領(lǐng)域并沒有受到太多關(guān)注。環(huán)境司法專門化是一個司法改革過程，一般是指為妥善處理環(huán)境糾紛而在司法領(lǐng)域進行的專門化設(shè)計和適應(yīng)性改革，包括環(huán)境司法理念專門化、司法主體專門化、司法對象專門化和司法程序?qū)ｉT化等。環(huán)境司法理念專門化就是結(jié)合環(huán)境科學(xué)理論和環(huán)境司法實際，總結(jié)出符合環(huán)境保護特殊要求和環(huán)境司法審判規(guī)律的基本原則，以指導(dǎo)環(huán)境司法活動。環(huán)境司法主體專門化就是通過立法或者授權(quán)將環(huán)境司法的職權(quán)賦予專門的國家機關(guān)或者機構(gòu)統(tǒng)一行使。環(huán)境司法對象專門化就是將環(huán)境糾紛類型化。環(huán)境司法程序?qū)ｉT化就是為環(huán)境糾紛案件的偵查、起訴、受理、審理、判決、執(zhí)行等司法活動制定專門程序。?崢嶸：《環(huán)境司法專門化的困境與出路》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2014年第4期。

根據(jù)有關(guān)媒體和學(xué)者的統(tǒng)計，2007年11月，貴州省成立第一家生態(tài)保護法庭。2010年6月29日，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》通知中特別指出：“在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護司法水平?！苯刂?014年4月30日，全國有18個省份設(shè)立了309家專門環(huán)境審判組織。?張寶：《我國環(huán)境保護審判組織概覽》，http:∥ahlawyers．fyfz．cn/b/172083，2018年11月17日訪問。2014年7月3日，最高人民法院正式宣布在最高人民法院立案二庭的基礎(chǔ)上設(shè)立環(huán)境資源審判庭。由此標(biāo)志著我國自下而上的環(huán)境司法專門化，具體將環(huán)保法庭的設(shè)置最終成為體系，這在世界范圍內(nèi)都是少見的，體現(xiàn)了最高人民法院強化環(huán)境司法，為生態(tài)文明建設(shè)提供法制保障的決心。截至2017年4月，各級法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956個。其中，專門審判庭296個，合議庭617個，巡回法庭43個。環(huán)境資源審判機構(gòu)數(shù)量較2016年同期增加398個，增幅達71.3%。貴州、福建、海南、江蘇等18個高級人民法院、149個中級人民法院和128個基層人民法院設(shè)立了專門環(huán)境資源審判庭。福建、河南、貴州、江蘇、海南、重慶設(shè)立三級環(huán)境資源審判組織體系。?最高人民法院：《中國環(huán)境資源審判（2016-2017）》，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5MTY2MjgyMQ%3D%3D&chks m=bd42858e8a350c981aff7db4e363414dbf7a8a9dd0b815a02eb1c691987eba9bdfd98e63b8da&idx=1&mid=2651075076&scene=21&sn=e1337cccbbc92768723d2a2d4634708b，2018年7月16日訪問。2018年7月中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。上行下效，可以預(yù)計，全國各級檢察機關(guān)的履行公益訴訟職責(zé)的專門機構(gòu)將隨著檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革同步有序推進。

全國專門環(huán)境審判組織設(shè)立進度與數(shù)量對比表

從環(huán)保法庭的機構(gòu)設(shè)置來看，目前主要有4種模式：環(huán)保審判庭、環(huán)保巡回法庭、有獨立建制的環(huán)保法庭和環(huán)保合議庭。環(huán)保審判庭一般設(shè)置在中級法院，而環(huán)保法庭和環(huán)保合議庭多設(shè)置在基層法院，環(huán)保法庭一般有獨立建制，環(huán)保合議庭一般無獨立建制。地方法院自我主導(dǎo)的“自下而上”改革范式及對環(huán)境司法專門化內(nèi)涵的淺層理解，導(dǎo)致專門環(huán)境審判組織無序發(fā)展。生態(tài)環(huán)境糾紛的解決實效卻并不如理想預(yù)期，具體改革措施呈現(xiàn)出強烈的地方經(jīng)驗色彩甚至合法性危機。環(huán)保法庭數(shù)量急劇增長，環(huán)境公益案件受案量嚴(yán)重不足，有的環(huán)保法庭因成立多年無案可審而撤銷。?2010年10月，遼寧省沈陽市沈河區(qū)法院環(huán)保法庭十余年零訴訟而被撤銷。相關(guān)報道見遼寧法制網(wǎng)，http:∥www．lnfzb．com /news_view．a(chǎn)spx? id= 20101021220751140。環(huán)境糾紛高居不下，而環(huán)保法庭卻無米下鍋，所以，有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)保法庭的出現(xiàn)充滿了更多的象征意義，更多地在于宣示有了專門的環(huán)境糾紛的審理機構(gòu)，為以后審判體制改革和機制的轉(zhuǎn)變埋下了伏筆”?丁巖林：《超前抑或滯后：環(huán)保法庭的現(xiàn)實困境及應(yīng)對》，載《南京大學(xué)法律評論》2012年第3期。。會不會走20世紀(jì)80年代經(jīng)濟審判庭全國上下跟風(fēng)式暴漲發(fā)展，結(jié)果在不到20年的時間里被最高法院叫停和撤銷的老路子，我們拭目以待。所以，有人斷言“能夠成立專門的環(huán)境法庭固然不錯，但該方案成本過高，在我國并不太具可行性。”?最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與運用》，人民法院出版社2015年版，第98～100頁。不無道理。而且，在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭尚無法律根據(jù)，具有嚴(yán)重的違憲之嫌。事實上，最高法院早在1989年就已在對武漢市橋口區(qū)人民法院是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保法庭的相關(guān)批復(fù)中闡明：“在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭尚無法律根據(jù)”?最高人民法院對“關(guān)于武漢市橋口區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的情況報告”的答復(fù)（1989年2月10日法（經(jīng)）函〔1989〕19號）。。

其實，將環(huán)保法庭設(shè)在中院及以上法院是一個較好的選擇：（1）環(huán)境糾紛案件具有多樣性、復(fù)雜性、專業(yè)性的特點，需要法官具有較高的素質(zhì)。（2）中院具有審級高、影響面大的特點，對環(huán)境案件進行審判，可以產(chǎn)生較大的公眾影響力。（3）相對于其他類型案件來說，環(huán)境案件數(shù)量并不是很多，如果在基層設(shè)立環(huán)保法庭，可能會加重?zé)o案可審的尷尬現(xiàn)狀。

有權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2002至2006年，有關(guān)環(huán)境問題的舉報數(shù)量，年平均增長率約為87%，但是，環(huán)境訴訟案件數(shù)量始終在低位徘徊，且有下降的趨勢，“一方面是中國當(dāng)前因環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾與沖突的高發(fā)，另一方面是法院受理的環(huán)境案件極少；一方面是案件的類型單一，另一方面是一些基本的環(huán)境司法規(guī)則沒有得到良好運用；一方面是經(jīng)過司法裁判的案件少，另一方面卻是進入申訴程序的案件多”?呂忠梅、張忠民、熊曉青：《中國環(huán)境司法現(xiàn)狀調(diào)查：以千份環(huán)境裁判文書為樣本》，載《法學(xué)》2011年第4期。。有學(xué)者認(rèn)為，我國設(shè)立專門環(huán)保法庭，不僅不是推動生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的有效途徑，而且還是本末倒置之舉，是不符合訴訟發(fā)展規(guī)律的“創(chuàng)舉”。?周訓(xùn)芳：《〈環(huán)境保護法〉第五十八條實施的制度障礙及克服途徑》，載《綠葉》2014年第7期。其實，早就有學(xué)者指出，是否設(shè)立專門受理環(huán)境資源糾紛案件的審判庭與司法機關(guān)較少受理環(huán)境污染糾紛案件之間并沒有太大關(guān)系。[21]汪勁主編：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎》，北京大學(xué)出版社2011年版，第358～359頁。環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等依據(jù)的不充分與法官對環(huán)保法律理論和知識的理解和掌握才是影響環(huán)境糾紛案件公正審理的最大障礙。

我國經(jīng)濟審判庭設(shè)立與廢止的歷史，對環(huán)保法庭的發(fā)展很有借鑒意義。經(jīng)濟審判庭是在新型經(jīng)濟糾紛迅猛出現(xiàn)的背景下設(shè)立的，由于沒有建立起獨特的經(jīng)濟訴訟機制，仍然適用民事訴訟程序，最終在“大民事審判格局”的背景下被撤銷。環(huán)保法庭的現(xiàn)狀就與其相似，當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢催生了環(huán)保法庭的成立，而專門的訴訟機制的缺乏，也難免讓人懷疑環(huán)保法庭能否具有持久的生命力，是否會重蹈經(jīng)濟審判庭的覆轍。如果不在訴訟程序的特殊性方面大做文章，而僅僅為了增加編制、設(shè)立機構(gòu)、爭取地位，則無論我們做得多好，都可能前功盡棄。

環(huán)境司法專門化不只是法院內(nèi)部的事情，還包括環(huán)境警察制度和環(huán)境監(jiān)察制度，如果缺乏強有力的制裁處置機構(gòu)，許多污染者和環(huán)境行政違法者勢必肆無忌憚。在美國，聯(lián)邦環(huán)保局擁有準(zhǔn)司法的職能，設(shè)有專司偵查、起訴職能的執(zhí)行處，賓夕法尼亞州設(shè)有環(huán)境犯罪局。這些部門擁有偵查、起訴、逮捕等強硬權(quán)力，確保了環(huán)保執(zhí)法具有相當(dāng)權(quán)威。由于我國生態(tài)環(huán)境矛盾日益尖銳，而環(huán)境法律責(zé)任處罰不力，環(huán)保執(zhí)法力度不夠，全民環(huán)保法律意識普遍較差。因此，有學(xué)者建議，借鑒國外成功經(jīng)驗，應(yīng)在適時建立剛性的環(huán)境警察制度，提高環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。[22]王曦、楊興：《試論環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實障礙及其法律對策》，載呂忠梅、徐祥民主編：《環(huán)境資源法論叢》（第4卷），法律出版社2004年版，第186頁。

五、生態(tài)環(huán)境公益訴訟司法組織的建設(shè)

（一）轉(zhuǎn)變環(huán)境司法理念，強化生態(tài)文明理念和生態(tài)保護理念，合理平衡生態(tài)利益與物質(zhì)利益的關(guān)系[23]顏誠毅、顏運秋：《生態(tài)環(huán)境司法中的利益平衡機理》，載《常州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第1期。

在我國的司法實踐中，法官在對環(huán)境損害的認(rèn)定和對環(huán)境損害賠償責(zé)任的確定方面都以是否造成經(jīng)濟損失為標(biāo)準(zhǔn)。這都體現(xiàn)法官存在以犧牲環(huán)境為代價謀求經(jīng)濟一時發(fā)展的短視，在對不同利益的先后位序進行評價時，一邊倒，置生態(tài)利益、生態(tài)安全等公共利益于不顧，利益衡量名存實亡。[24]陳學(xué)敏、黃俞海：《構(gòu)建環(huán)境法官機制的思考》，載《中國環(huán)境法治》2013年第2期。

（二）強化環(huán)保法官獨立性，改良環(huán)保法官考核制度

生態(tài)環(huán)境案件的產(chǎn)生，與地方保護主義密不可分，為了克服法官地方化傾向，增強法官裁判的獨立性，可以適當(dāng)提高法官的任命等級，如“最高人民法院的法官由全國人大常委會提名，國家主席任命；高級人民法院法官由最高人民法院提名，國家主席任命；中級人民法院和基層人民法院的法官由高級人民法院提名，由最高人民法院院長任命”。[25]徐宏：《論法官的審判獨立》，載胡錫慶主編：《司法制度熱點問題探索》（第1卷），中國法制出版社2002年版，第380頁。改革法官薪酬供給體制機制，建議法官待遇由中央財政統(tǒng)一撥付。

（三）提高審判人員和相關(guān)人員的專業(yè)化水平

從我國法院實際情況來看，目前環(huán)境法官多為從傳統(tǒng)審判庭抽調(diào)出來的，很多并未經(jīng)過系統(tǒng)的環(huán)境法律和環(huán)境技術(shù)訓(xùn)練，很難深入把握環(huán)境案件的特殊性，所以，無法確保環(huán)境案件的審判質(zhì)量。由于環(huán)境訴訟需要較強的法律與技術(shù)背景，所以，除了加強對法官的培訓(xùn)外，還應(yīng)當(dāng)減少環(huán)境法官的流動性，使其專注于提升辦案水平，減小對環(huán)境法官的審案數(shù)量考核壓力。同時，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境案件專家陪審員信息庫，被任命為環(huán)境專家陪審員后，初任環(huán)境專家陪審員上崗前應(yīng)當(dāng)接受審判業(yè)務(wù)知識和技能培訓(xùn)。專家證人和鑒定評估機制是環(huán)境訴訟的核心支柱，必須建立專家證言和鑒定意見的甄別和取舍規(guī)則。我國鑒定機構(gòu)較少、鑒定費用過高以及鑒定能力薄弱等，尤其是法官對于鑒定意見既不對鑒定結(jié)果本身的科學(xué)性進行審查，也不對鑒定程序的科學(xué)性進行檢視，導(dǎo)致鑒定對于環(huán)境訴訟的支撐不足[26]張寶：《環(huán)境訴訟中鑒定制度的困境與突圍》，載劉鑒強主編，《中國環(huán)境發(fā)展報告（2014）》，社會科學(xué)文獻出版社2014年版，第146頁。。所以，要建立法官對于鑒定意見的甄選機制，確立法官接受科學(xué)證據(jù)和專家證言的標(biāo)準(zhǔn)，防止“垃圾科學(xué)”進入法庭。[27]張寶：《環(huán)境司法專門化的建構(gòu)路徑》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第6期。

（四）建立法官與專家陪審員相結(jié)合的組織模式

當(dāng)前的陪審員制度并不適用于選拔涉及審判環(huán)境類案件的專家陪審員，專家陪審員所擁有的專業(yè)知識必須與案件涉及的專門性問題相符合。因此，建議對專家陪審員從事專業(yè)領(lǐng)域的不同進行分類，編制一個陪審員專家?guī)?，根?jù)案件性質(zhì)的需要在陪審員專家?guī)炖镫S機抽取確定專家陪審員。對于參與案件審理的陪審員，應(yīng)該根據(jù)其業(yè)績給予相應(yīng)的辦案補貼。同時，其為辦案所花費的實際支出，應(yīng)該按一定的標(biāo)準(zhǔn)予以報銷。專家陪審員須與其他合議庭成員一道參加庭審，直接聽審，與其他合議庭成員享有同等權(quán)利。專家陪審員在合議中一般不就法律問題發(fā)表意見，僅就案件事實獨立發(fā)表意見。專家陪審員發(fā)表意見既可以書面方式發(fā)表，也可以口頭方式發(fā)表，但須記錄在案并經(jīng)其本人確認(rèn)。對于專家陪審員的意見，無相反理由時，合議庭應(yīng)當(dāng)采納。當(dāng)合議庭成員對于案件存在不同意見時，專家陪審員的意見記入成員意見并按多數(shù)決原則確定最終處理意見。[28]呂忠梅等：《環(huán)境司法專門化現(xiàn)狀——調(diào)查與制度重構(gòu)》，法律出版社2017年版，第191～192頁。

（五）建立環(huán)境案件專家咨詢制度

無論是環(huán)境污染案件還是資源、生態(tài)破壞案件，證據(jù)的采納、事實的認(rèn)定以及救濟方案的選擇，均不同程度地涉及環(huán)境科學(xué)方面的專業(yè)問題，這些問題的厘清需要較高程度的環(huán)境專業(yè)知識。寄望于環(huán)境法官深入掌握這些專業(yè)知識無疑是不現(xiàn)實的，即使經(jīng)過諸多培訓(xùn)，環(huán)境法官仍然不大可能掌握專業(yè)門類極廣的環(huán)境科學(xué)知識。這些問題的存在可能導(dǎo)致環(huán)境法官在作出裁判時無所適從或全憑感覺裁判，既有可能損害當(dāng)事人利益，更可能造成環(huán)境公共利益的巨大損失。要解決這種“專業(yè)智力需求”與鑒定缺位、鑒定不經(jīng)濟以及鑒定力所不及等現(xiàn)實矛盾的現(xiàn)實選擇，專家咨詢制度應(yīng)該成為環(huán)境司法專家參與機制的主要形式。對于專家咨詢意見的采納，是否以質(zhì)證為要件，爭議頗多。實踐中的爭論意見主要有兩種：一種是必須質(zhì)證說，認(rèn)為對于定案有重大影響的意見，應(yīng)當(dāng)進行質(zhì)證，法官在充分聽取雙方的質(zhì)證意見后，才能作出取舍，否則容易發(fā)生審判權(quán)轉(zhuǎn)移或司法專斷。另一種是無須質(zhì)證說，認(rèn)為專家咨詢意見并非嚴(yán)格意義上的訴訟法規(guī)定的證據(jù)，故無須質(zhì)證。有學(xué)者認(rèn)為專家咨詢意見一般不予質(zhì)證，理由是：（1）專家咨詢意見并非專家證言，專家證人雖然也是基于專門知識對案情發(fā)表專業(yè)意見，但一般由各方當(dāng)事人自行聘請，具有一定的立場傾向性，故需質(zhì)證后方能決定采納與否。（2）專家咨詢意見可以產(chǎn)生于宣判之前的任何時間，而不像專家證言須于舉證期限前提交。（3）專家咨詢意見具有很強的獨立性與中立性，甚至可以隱匿案件當(dāng)事人主體名稱后由專家發(fā)表意見，也即專家只是對同類事實進行大概率的評判。（4）專家咨詢意見中即使關(guān)于因果關(guān)系、損害結(jié)果的評判，由于其并非嚴(yán)格意義上的技術(shù)鑒定，往往沒有法律上認(rèn)可的司法鑒定資質(zhì)，也缺乏相應(yīng)的鑒定規(guī)范和依據(jù)，一般都難以滿足證據(jù)“三性”，若定性為無效證據(jù)易致案件事實陷于難以查明的境地。對于專家咨詢意見，合議庭應(yīng)予以認(rèn)真聽取，并決定是否采信或部分采信。合議庭決定是否采信專家答復(fù)意見的，應(yīng)在合議筆錄中記錄形成決定的理由。[29]同注[28]，第192～195頁。

（六）因地制宜設(shè)置和調(diào)整環(huán)保司法組織

各地環(huán)境污染和生態(tài)破壞狀況不一，因而環(huán)保法庭的設(shè)立要因地制宜按需設(shè)立，除了最高法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭以及各省高級法院設(shè)立環(huán)保法庭外，中級法院及基層法院在設(shè)立環(huán)保法庭之前，應(yīng)當(dāng)進行可行性論證。

（七）適時建立生態(tài)環(huán)保法院

有學(xué)者早就提出了建立環(huán)保法院（庭）的建議，包括設(shè)立專門的環(huán)境法院和發(fā)揮現(xiàn)有專門法院在審理環(huán)境糾紛案件方面的作用。對于森林法院、農(nóng)墾法院，應(yīng)該珍惜和保留這些法院在保護林業(yè)生態(tài)、濕地生態(tài)方面的傳統(tǒng)特點、經(jīng)驗、知識和資源，根據(jù)環(huán)境、資源、生態(tài)保護的需要，將它們改造為更具有專業(yè)特色、行業(yè)特色和地域特色的生態(tài)法院或環(huán)保法院，充分發(fā)揮它們在環(huán)境、資源和生態(tài)保護方面的作用。對于海事法院，擴大海事法院受理環(huán)境案件的范圍和內(nèi)容，增加有關(guān)海事法院審理環(huán)境糾紛案件的內(nèi)容。[30]蔡守秋：《關(guān)于建立環(huán)境法院（庭）的構(gòu)想》，載《東方法學(xué)》2009年第5期。專門環(huán)境法院的設(shè)立可以最大程度地緩解由于環(huán)境法的特殊性對于整個訴訟法理論和體制的沖擊，從實踐的角度來看也更具可行性。[31]董燕：《從澳大利亞土地與環(huán)境法院制度看我國環(huán)境司法機制的創(chuàng)新》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2007年第1期。

（八）有序推進公益訴訟檢察機構(gòu)建設(shè)

2018年7月中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。上行下效，可以預(yù)計，全國各級檢察機關(guān)的履行公益訴訟職責(zé)的專門機構(gòu)將隨著檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革同步有序推進。公益訴訟檢察機構(gòu)與現(xiàn)有的公訴機構(gòu)在職能上有本質(zhì)區(qū)別。“公益訴訟”不是“公訴”的簡稱。檢察院公益訴訟檢察部門是專施檢察民事行政公益訴訟的機構(gòu)，而公訴機構(gòu)主要是刑事訴訟領(lǐng)域?qū)Ｊ┬淌鹿嬖V訟的機構(gòu)。

考慮到生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性與行政區(qū)劃割裂存在的矛盾，可以考慮建立跨區(qū)域的環(huán)保法院，根據(jù)區(qū)域?qū)傩?，在華北、華南、華東、東北、西北、西南、華中地區(qū)設(shè)立大區(qū)的環(huán)保法院，最終形成中院環(huán)保審判庭或合議庭——大區(qū)環(huán)保法院——最高院環(huán)保審判庭的環(huán)保法院審判層級。[32]張彬彬、張斗勝：《我國環(huán)保法庭建設(shè)的困境及其化解的制度性思考》，載《天津法學(xué)》2014年第4期。這種審判層級的設(shè)計，可以在一定程度上滿足環(huán)境司法的特殊需求，是一種開拓性的、突破困境的有益嘗試。