風(fēng)雨兼程 望遠前行
——中國工傷保險回顧與展望

■文／孫樹菡 毛艾琳

1978—2018年這40年間，我國經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的歷史巨變，這同樣也是工傷保險制度發(fā)生巨大變化的40年。遵循中國改革的總路徑——試點先行，循序漸進，在社會保險改革過程中，工傷保險最早實現(xiàn)了制度定型。其他社會保險項目長期試點、試而不定的曲折亦進一步反襯了工傷保險改革的有效與理性。

改革成績斐然

本文以構(gòu)建“設(shè)計理念先進、制度功能完整、體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律監(jiān)管有效、保障全面”的工傷保險制度發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，對改革開放40年來的工傷保險制度進行回顧與展望。

——制度設(shè)計理念的逐步調(diào)整完善

1951年《勞動保險條例》建立起的工傷保險制度是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，其中第一條就明確“為了保護雇傭勞動者的健康，減輕其生活中的特殊困難，特依據(jù)目前經(jīng)濟條件，制定本條例”。保護勞動者基本權(quán)益的建制理念順應(yīng)了當(dāng)時的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢。國家—單位保障體制能夠踐行這一理念。

1978年之后，在由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型中，整體選擇了“效率優(yōu)先”的發(fā)展取向。工傷保險制度中舊有的國家—單位保障體制已經(jīng)完全滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。一方面，原有制度僅涵蓋了國有企業(yè)與“大集體”企業(yè)，導(dǎo)致這類企業(yè)與大量新型企業(yè)包括工傷保險在內(nèi)的社會保險費用負擔(dān)畸輕畸重，直接與企業(yè)追求“公平競爭”的生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)發(fā)生沖突；另一方面，在全面追求“效率優(yōu)先”下，舊有的安全生產(chǎn)體制被打破，而新的制度又沒有建立起來，在高發(fā)的事故面前，在以補償為主的工傷保險制度下，勞動者權(quán)益難以保障。工傷保險制度改革勢在必行。

經(jīng)過十幾年的試點、探索，1996年頒布了第一部工傷保險專項法規(guī)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》），明確了工傷保險的宗旨即“保障勞動者在工作中遭受事故傷害和患職業(yè)病后獲得醫(yī)療救治、經(jīng)濟補償和職業(yè)康復(fù)的權(quán)利，分散工傷風(fēng)險，促進工傷預(yù)防”，保障職工的安全健康權(quán)益，尋求不同企業(yè)間負擔(dān)的均衡，“效率優(yōu)先”向“公平與效率兼顧”轉(zhuǎn)變。工傷保險也由“國家—單位保障制”向“國家—社會保障制”發(fā)展。其后于2003年頒布的《工傷保險條例》及2010年的《工傷保險條例（修訂）》，都延續(xù)了這一制度設(shè)計理念。

——制度安排功能逐步完整

圖 1997—2017年全國及農(nóng)民工工傷保險參保情況 單位（萬人）數(shù)據(jù)來源：勞動和社會保障部 國家統(tǒng)計局編制的1998—2007年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告；人力資源和社會保障部 國家統(tǒng)計局編制的2008—2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告

首先，制度覆蓋范圍和群體大幅提升（見下圖）。改革開放以來，我國工傷保險的覆蓋范圍由以國營企業(yè)職工為主、集體企業(yè)參與執(zhí)行，擴展到中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)及其職工，再進一步將有雇工的個體工商戶納入進來；2004年勞動和社會保障部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》，將徘徊在危險邊緣的龐大的農(nóng)民工群體也納入到工傷保險覆蓋范圍內(nèi)。

其次，待遇支付項目趨于合理，與國際上大多數(shù)國家的項目設(shè)置基本一致。改革開放以來，從勞動關(guān)系角度看，“國家—權(quán)益—個人”利益共同體基本解體；企業(yè)多種形式加上工傷風(fēng)險大大增加的情況下，原有的“待遇給付”工傷保險制度無法很好地保障工傷人員權(quán)益。因此，經(jīng)過了舊有的“單位”工傷待遇規(guī)定向工傷保險制度轉(zhuǎn)化的過渡期和準(zhǔn)備期后，《試行辦法》以立法的形式明確了工傷保險待遇項目及其水平。待遇計發(fā)基數(shù)更顯合理科學(xué)；合理劃定傷殘和護理等級，并提高了傷殘待遇和死亡待遇標(biāo)準(zhǔn)；提高了工傷保險待遇調(diào)整的及時性，有效地增加了工傷保險待遇對工傷職工及其家屬的保障力度。

再次，進一步擴大了工傷認定范圍。由“三工”到包括“在上下班的規(guī)定時間和必經(jīng)路線上，發(fā)生無本人責(zé)任或非本人主要責(zé)任的道路交通機動車事故”，進而放寬至“在上下班途中，受到機動車事故傷害的”均應(yīng)當(dāng)認定為工傷；而且增加了“視同”三大類；同時，在工傷認定程序上也更為規(guī)范。

最后，勞動能力鑒定和評殘逐步法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化、透明化，確保了職工權(quán)益與工傷保險待遇支付的合理性。

——體系結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”為指導(dǎo)，以追求經(jīng)濟增長和效率為目標(biāo)的現(xiàn)代化建設(shè)浪潮中，在安全生產(chǎn)制度與工傷預(yù)防制度均缺失的情況下，工傷保險幾乎完全淪為“事故后的補償機制”。工傷保險本應(yīng)具有的在降低事故方面的積極作用無法發(fā)揮出來，康復(fù)也“無暇顧及”，致使工傷保險所表現(xiàn)出來的社會價值相應(yīng)大打折扣。

1996年頒布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第一條明確了勞動者職業(yè)康復(fù)的權(quán)利，同時明確將“事故預(yù)防費”和“職業(yè)康復(fù)費用”列入工傷保險基金的開支項目?！豆ｋU條例》在進一步完善工傷保險待遇的同時，引入了現(xiàn)代意義上的康復(fù)事業(yè)，積極推進工傷康復(fù)和工傷預(yù)防工作，正在改變以賠償為主的工傷保險模式，逐步建立起新型的預(yù)防—康復(fù)—補償相結(jié)合的模式，為制度體系的進一步完善打下良好的基礎(chǔ)。

——法律法規(guī)逐步完善，監(jiān)管更加有效

40年間，我國工傷保險立法不僅在層次上有了極大提高，成為目前立法層次最高的保險項目之一，內(nèi)容上也不斷豐富完善，并出臺了相應(yīng)的配套法規(guī)和措施，盡管多是部門規(guī)章和針對具體行業(yè)、人群的專項規(guī)范性文件，但在事實上構(gòu)建了比較完整的工傷保險制度以及事故預(yù)防、職業(yè)病防治體系框架，促進了工傷保險制度的迅速發(fā)展。

《工傷保險條例》標(biāo)志著我國工傷保險制度走上法制化軌道?！稐l例》為制度涉及各方規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，同時建立公示制度，增強透明度，并且進一步強化了監(jiān)督管理機制。工傷保險管理服務(wù)體系亦基本建立，服務(wù)水平不斷提高。

工傷保障制度的發(fā)展為保障勞動者權(quán)益，維護和促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了突出的貢獻，然而這一制度還未最終穩(wěn)定并走向定型，社會發(fā)展和制度完善的需要決定了改革仍在繼續(xù)。

改革仍在路上

“十三五”時期是工傷保險事業(yè)發(fā)展的重要時期，既面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，又面臨難得的發(fā)展機遇。工傷保險在完善現(xiàn)代工傷社會保險制度的過程中，業(yè)已解決（或正在解決）了一些“歷史遺留問題”，如“老工傷”問題、將公務(wù)員和農(nóng)民工納入工傷保險覆蓋范圍的問題等。但是，40年改革的“漸進性”對歷史遺留問題的解決尚不徹底，并且在此過程中某些方面又形成了新的路徑依賴，因此，工傷保險面臨著新老問題所帶來的雙重挑戰(zhàn)，改革仍在路上。

建制理念。工傷保險的利益主體各方——個人、企業(yè)、部門、地方政府和中央政府之間在諸多利益關(guān)系上，由“高度一致—分割—整合”，建制理念亦由“保護雇傭勞動者的健康”到“保障勞動者醫(yī)療救治、經(jīng)濟補償和職業(yè)康復(fù)的權(quán)利，分散工傷風(fēng)險”。利益主體之間的博弈客觀上發(fā)揮著推動社會發(fā)展和制度進步的功能，但是，在今后的改革中，政府應(yīng)該以“保障勞動者權(quán)益”為出發(fā)點，以實現(xiàn)公平為目標(biāo)，同時“兼顧各方利益”。繼而，工傷保險制度分散企業(yè)風(fēng)險、規(guī)避責(zé)任的功能逐漸趨于淡化，并最終實現(xiàn)由勞動者和企業(yè)“雙贏”“兼顧”向“最大限度地保障勞動者”單一目標(biāo)的轉(zhuǎn)化?！耙匀藶楸尽狈綖樽罱K的建制理念。

制度覆蓋面。工傷保險追求保障人群的最大化。覆蓋范圍不斷擴大的目的是使更多的勞動者能獲得制度性保障，享有工傷保護權(quán)利。但總體看，各國工傷保險參保范圍及覆蓋人群雖有所不同，但都經(jīng)歷了一個由小到大不斷擴展的過程。我國工傷保險制度改革過程中，同樣遵循這一規(guī)律。既有已解決的“老”問題，也有“新”問題。

“老工傷”問題。工傷保險制度改革中解決了工傷保險領(lǐng)域突出的歷史遺留問題，數(shù)百萬名國有企業(yè) “老工傷”人員被納入工傷保險統(tǒng)籌管理。但是，由于《工傷保險條例》的立法層次，強制性不足，又出現(xiàn)了新的“老工傷”，只要沒有實現(xiàn)職業(yè)人群全覆蓋，這個問題就會始終存在。

公務(wù)員問題。長期以來，我國公務(wù)員和企業(yè)職工實行的是不同的公(工)傷保障制度，這種由于所在工作單位性質(zhì)不同形成的工傷保障二元結(jié)構(gòu)模式，至今仍是我國工傷保障的基本模式。但弊端早已顯現(xiàn)，將公務(wù)員納入工傷保險覆蓋范圍已經(jīng)“在路上”。

農(nóng)民工問題。農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，截至2017年底，我國農(nóng)民工人數(shù)就達28652萬人，其中外出農(nóng)民工17185萬人。由于農(nóng)民工的流動性大等原因，導(dǎo)致對農(nóng)民工的用工極不規(guī)范，而他們大多從事的又是高危險、高強度、高危害工作，極易發(fā)生傷害事故及職業(yè)病。農(nóng)民工的生命健康以及極高的維權(quán)成本，不僅是對社會穩(wěn)定的影響，更是對工傷保險制度的拷問。

以推進農(nóng)民工特別是高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工參保為重點的“平安計劃”“同舟計劃”的實施，到2017年底，已將7807萬名有相對穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工納入制度保障。2018年1月2日人社部與交通運輸部等六部委發(fā)布《關(guān)于鐵路、公路、水運、水利、能源、機場工程建設(shè)項目參加工傷保險工作的通知》，要求合力做好工程建設(shè)領(lǐng)域職工特別是農(nóng)民工工傷保險權(quán)益保障工作。農(nóng)民工參保問題在繼續(xù)推進中。

新業(yè)態(tài)從業(yè)人員。推進參保擴面，逐步實現(xiàn)工傷保險職業(yè)人群全覆蓋，這既是制度完善的需要，也是對民生關(guān)切的回應(yīng)。將現(xiàn)行法定覆蓋范圍內(nèi)的職工全部納入工傷保險制度，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。同時對“新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新模式”下的從業(yè)人員如小微企業(yè)人員、高新技術(shù)企業(yè)人員、自雇人員、自由職業(yè)者、快遞業(yè)從業(yè)者等靈活就業(yè)人員，既要落實已有的規(guī)定，維持改革成果，同時也要繼續(xù)改革，完善制度，將更多的勞動群體納入到制度中來，而不是另行制定工傷保障辦法，給予制度性安排，從而在制度整合過程中又增添“碎片”。

職業(yè)風(fēng)險。當(dāng)前我國制造業(yè)在走工業(yè)2.0、3.0、4.0并行的道路，因此，新老職業(yè)風(fēng)險亦并存。目前老風(fēng)險所致職業(yè)病發(fā)病率仍在增長。農(nóng)民工職業(yè)病特別是已罹患塵肺病者，既不能算作“老工傷”而享受工傷保險待遇，又很難走“先行支付”之路，維權(quán)成本非常高。因此，必須提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整下新風(fēng)險的重視程度，不能老的職業(yè)病問題尚未解決，又要面對新的職業(yè)病。

工傷預(yù)防?！按龠M工傷預(yù)防與職業(yè)康復(fù)”是我國現(xiàn)行制度的建制理念之一，建立預(yù)防、補償與康復(fù)相結(jié)合的工傷保險制度是我國工傷保險定型的模式。預(yù)防基金不能圍繞現(xiàn)存的結(jié)余而作短期的制度安排，實現(xiàn)從“生產(chǎn)安全”到“生命安全”理念的重大轉(zhuǎn)變，建立預(yù)防機制是工傷保險走向成熟的重要標(biāo)志，而這樣的制度創(chuàng)新最終要以立法的方式予以穩(wěn)定和保障：規(guī)定合理的工傷預(yù)防基金提取比例，規(guī)定各行為主體的責(zé)任。管制性激勵與經(jīng)濟激勵相結(jié)合。激勵對象向高危行業(yè)和企業(yè)傾斜，向中小企業(yè)傾斜。我國工傷保險的差別費率模式已基本定型，但仍存在一些基礎(chǔ)條件的制約，缺乏精算技術(shù)支持。

在管理方面，目前我國預(yù)防機構(gòu)的多重與職能上的交叉導(dǎo)致當(dāng)前干預(yù)生產(chǎn)事故預(yù)防的外圍系統(tǒng)各自為政，板塊運行，不僅不能實現(xiàn)資源和信息共享，反而在某些方面互相制約，多頭管理導(dǎo)致“低效管理”?！奥?lián)席會議”機制，效果并不十分理想。此外，我國的社會制約機制不完善，由于缺乏外部制約，企業(yè)內(nèi)部在組織、制度、人員諸多方面的安全得不到應(yīng)有的重視和保障。工傷預(yù)防必須切實“落地”。

工傷康復(fù)。工傷職工能夠重返工作崗位或是回歸工作是康復(fù)的最終目標(biāo)。無論從最大限度保障人的生命健康權(quán)角度還是從國家整體人力資源戰(zhàn)略乃至基金支付等角度看，先康復(fù)后評殘定級支付補償金，都是合理且必須的程序。但是目前在我國，無論用人單位還是職工對康復(fù)的認識都嚴(yán)重不足，且因法律未對康復(fù)費用資金來源、支出等予以明確規(guī)定，造成實際工作中很難展開。康復(fù)機構(gòu)定位不明確，康復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及評估體系發(fā)展依然滯后。盡管通過國家評審的工傷康復(fù)試點機構(gòu)在逐年增多，但康復(fù)早期介入機制亦尚未建立形成，導(dǎo)致康復(fù)效果大打折扣。而且制度設(shè)計中也存在一定的不合理：農(nóng)民工一次性支付后期待遇的政策規(guī)定幾乎剝奪了他們享受康復(fù)醫(yī)療的權(quán)利。

商業(yè)保險。以工傷保險為主體、商業(yè)保險為補充是符合我國國情的工傷保障模式。由于兩者進行預(yù)防的目的各異，預(yù)防手段與效果方面也存在很大差別。工傷保險的非營利性、制度內(nèi)的公平性、預(yù)防的長效機制及對勞動者的無限保障是商業(yè)保險無法企及的，而商業(yè)保險的預(yù)防以追求最大利潤為驅(qū)動，其成熟的預(yù)防技術(shù)，靈活與效率，均可為工傷保險預(yù)防所借鑒與推廣。在事故預(yù)防領(lǐng)域，兩者應(yīng)該相互學(xué)習(xí)，相互補充，形成良性競爭關(guān)系而不是相互排斥與惡性沖突，為勞動者與企業(yè)編織一張沒有遺漏的保險預(yù)防網(wǎng)。

40年來，工傷保障制度的發(fā)展為保障勞動者權(quán)益，維護和促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了突出的貢獻，然而這一制度還未最終穩(wěn)定并走向定型。為保障制度的公平性和可持續(xù)性，工傷保險制度必須進行“頂層設(shè)計”而非制度內(nèi)“修修補補”，既要繼續(xù)對“存量”進行調(diào)整改革，更要持續(xù)進行“增量”改革。改革仍在路上。■