工傷保險改革：中國特色與創(chuàng)新
——訪中國醫(yī)療保險研究會副會長陳剛

■文／本刊記者 向春華

記者：從1978年改革開放伊始，我國工傷保障制度至今已經(jīng)走過了40個年頭。您曾經(jīng)擔(dān)任國家勞動保障部工傷保險司第一任司長，請您談?wù)勥@40年來我國工傷保險制度經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展歷程？

陳剛：回顧我國工傷保險40年的發(fā)展歷程，我認(rèn)為大致可以分為4個階段。

第一個階段是從1978年改革開放初期到1995年《勞動法》實施前，是從企業(yè)保障向社會統(tǒng)籌的過渡期，也是工傷保險的探索試點(diǎn)階段。勞動保險在“文革”中保障責(zé)任主體改為企業(yè)，從而演變?yōu)槠髽I(yè)保障。隨著改革開放的推進(jìn)，企業(yè)保障的弊端日益顯現(xiàn)，一是國有企業(yè)的工傷待遇較低，難以保障工傷職工的生活；二是國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)現(xiàn)象越來越常見，導(dǎo)致工傷待遇難以落實；三是非公有制企業(yè)工傷職工無法獲得有效保障，企業(yè)風(fēng)險難以有效分散，由此國家開始醞釀工傷保險制度改革。1988年勞動部在全國勞動廳局長會議上對工傷保險等改革方案進(jìn)行了討論，其后，一些地方開始對工傷保險改革進(jìn)行實踐探索并取得了初步成果，其核心是建立社會統(tǒng)籌的制度模式。

1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“普遍建立企業(yè)工傷保險制度”。截至1993年底，全國有500多個市縣開展了工傷保險試點(diǎn)，參加工傷保險人數(shù)達(dá)1104萬人。1994年，工傷保險與養(yǎng)老保險等被寫入《勞動法》，工傷保險制度的實施有了明確的法律依據(jù)。到1995年，全國有1103個市縣開展了工傷保險試點(diǎn)，參保人數(shù)達(dá)2615萬人。

蕭軍∕ 攝

第二個階段是從1996年勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》實施到2003年底，是工傷保險制度初步確立的階段。在總結(jié)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，勞動部頒布了試行辦法，在全國范圍組織實施，對沿用多年的企業(yè)自我工傷保障制度進(jìn)行全面改革，我國工傷保險制度體系初步確立。1996年全國1326個市縣3103萬職工參加了工傷保險，到1998年，全國有1713個市縣3781萬人參加了工傷保險。

第三個階段是從2004年初《工傷保險條例》的實施至2010年，是我國新型現(xiàn)代工傷保險制度初步形成的階段。在改革探索的實踐基礎(chǔ)上，2003年4月27日國務(wù)院頒布了《工傷保險條例》并于2004年1月1日起實施。條例的頒布實施使我國工傷保險進(jìn)入快速發(fā)展的階段。2003年底工傷保險參保人數(shù)為4575萬人，到2010年底已增加到1.6億人。在高風(fēng)險行業(yè)啟動農(nóng)民工參保的“平安計劃”，2010年底農(nóng)民工參保達(dá)到5300萬人；推動中小型企業(yè)特別是商貿(mào)住宿服務(wù)業(yè)和有雇工的個體工商戶的參保；統(tǒng)籌資金解決了國有企業(yè)等“老工傷”等歷史遺留問題。推動了工傷預(yù)防和康復(fù)的試點(diǎn)，預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償“三位一體”的現(xiàn)代工傷保險制度體系初步形成。

第四個階段是從2011年修訂后的《工傷保險條例》和《社會保險法》的實施至今，是我國工傷保險制度鞏固完善階段。《社會保險法》設(shè)置了“工傷保險”專章，極大地提高了工傷保險的立法層次?！豆ｋU條例》的修訂則擴(kuò)大了工傷保險的覆蓋范圍，將事業(yè)單位和社會團(tuán)體納入進(jìn)來；增加了工傷預(yù)防費(fèi)的支出，調(diào)整了工傷認(rèn)定的范圍，大幅度提高了一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)等待遇，將工傷保險費(fèi)率由3檔改為8檔，修訂了勞動能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)。出臺了工傷預(yù)防費(fèi)使用辦法，推進(jìn)了省級統(tǒng)籌，工傷保險制度進(jìn)一步完善。

記者：總結(jié)這4個發(fā)展階段，您認(rèn)為我國工傷保險制度改革發(fā)展有哪些成就，其中最突出的是什么？

陳剛：工傷保險制度是社會保障體系的重要組成部分。經(jīng)過長期的探索、改革和完善，工傷保險事業(yè)取得了長足的發(fā)展，最顯著的成就是建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，護(hù)航中國工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，具有中國特色的、新型的工傷保險制度體系。從覆蓋人數(shù)來說，這是世界上最大的職業(yè)傷害保障制度。在全球，幾乎沒有一個國家能夠在如此短的時間內(nèi)使工傷保險覆蓋如此多的參保人員。它是工傷職工的保護(hù)傘，是中國工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的安全網(wǎng)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器，社會和諧的穩(wěn)定樁。

對于我國工傷保險改革發(fā)展的成就，我認(rèn)為主要有如下方面：

第一，建成了世界上覆蓋人數(shù)最多的工傷保障制度體系，保障范圍不斷擴(kuò)大。2004年以來，工傷保險參保人數(shù)快速增長，截至2017年底，我國工傷保險參保人數(shù)已達(dá)22726萬人，是2003年底的近5倍。制度的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，從國有企業(yè)覆蓋到所有企業(yè)、各類事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、個體工商戶，部分地區(qū)擴(kuò)展到公務(wù)員和參公事業(yè)單位。

第二，保障體系比較健全，保障功能不斷完善。保障模式實現(xiàn)了由企業(yè)保障向社會保險的轉(zhuǎn)變，建立了社會統(tǒng)籌的制度模式；保障內(nèi)容實現(xiàn)了從較低的補(bǔ)償水平到比較充分的補(bǔ)償水平，從單純重補(bǔ)償?shù)筋A(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償“三位一體”的轉(zhuǎn)變；在制度載體上實現(xiàn)了從較低的立法層次向高度法制化的轉(zhuǎn)變，建立了法律法規(guī)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)政策相互配合的較為完善的法制化體制。

第三，將農(nóng)民工納入工傷保險，充分體現(xiàn)了保障制度的中國特色。將農(nóng)民工納入對工傷保險的意義特別重大，如果農(nóng)民工工傷保障問題解決不好，工傷保險制度的功能也就沒有實現(xiàn)。農(nóng)民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新興力量，主要分布在苦、臟、累、險的高風(fēng)險行業(yè)和服務(wù)業(yè)，勞動條件普遍較差，工傷風(fēng)險較高，抵御風(fēng)險能力較弱。將他們納入統(tǒng)籌范圍是中國工傷保險的重要特色。到2017年底，農(nóng)民工參保人數(shù)達(dá)到7800萬人。

第四，基金規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，享受待遇人員成倍增長，保障能力不斷提高?！豆ｋU條例》實施后，隨著參保人數(shù)的增加和工資水平的提高，工傷保險基金的收支規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，2017年收入854億元，支出662億元，累計結(jié)余1607億元，基金的支撐、保障能力不斷增強(qiáng)。享受待遇人數(shù)從2005年的65萬人，增加到2017年的193萬人，建立了工傷保險待遇調(diào)整機(jī)制，切實保障了工傷職工的合法權(quán)益。

第五，“老工傷”納入統(tǒng)籌管理，歷史遺留問題得到破解。隨著計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，企業(yè)參與競爭越來越面臨淘汰的風(fēng)險，同時由于工傷保險制度的實施，國有企業(yè)不但要繳納在職職工的工傷保險費(fèi)以保障未來可能遭遇的工傷事故，而且要繼續(xù)自行承擔(dān)“老工傷”的待遇，越來越難以為繼。國務(wù)院決定將國有企業(yè)等有傷殘等級的“老工傷”人員納入工傷保險統(tǒng)籌管理，中央財政安排56億元專項資金支持做好這一工作，將312萬名“老工傷”人員納入統(tǒng)籌管理，基本解決了這一歷史遺留問題。

第六，工傷預(yù)防和康復(fù)穩(wěn)步發(fā)展，初步構(gòu)建了“三位一體”的制度體系?！豆ｋU條例》實施以后，工傷保險從初期的以補(bǔ)償為主、優(yōu)先解決工傷職工最緊迫的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題開始，推進(jìn)了工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的試點(diǎn)，并在全國穩(wěn)定推進(jìn)，取得了積極的進(jìn)展。

記者：在中國這樣一個“二元”結(jié)構(gòu)明顯、工業(yè)化程度并不充分的發(fā)展中大國，在較短時間內(nèi)即建立起比較完善的工傷保險制度體系，有哪些基本經(jīng)驗？

陳剛：這個問題挺重要。改革開放以來工傷保險制度的改革實踐和事業(yè)發(fā)展為新時代工傷保險事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，積累了非常寶貴的經(jīng)驗，這在以后的工傷保險事業(yè)發(fā)展中宜繼續(xù)堅持和發(fā)揚(yáng)。

首先，固本培元，始終堅持立足中國國情，體現(xiàn)中國特色的制度體系。作為一項現(xiàn)代社會保障制度，工傷保險有其共性，這也是我國積極學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家工傷保險制度經(jīng)驗的根源所在。但是，我國國情與其他國家也存在很大不同，照抄照搬別國經(jīng)驗是難以成功的。早期探索者從中國國情、發(fā)展特點(diǎn)、發(fā)展階段出發(fā)，在多種模式中選擇了政府主導(dǎo)、社會統(tǒng)籌的社會保險模式，既保證了制度的強(qiáng)制性、推進(jìn)的高效率，又保障了工傷職工的權(quán)益，還分散了用人單位的工傷風(fēng)險。實踐證明是高效、低成本的保障方案。以高風(fēng)險行業(yè)農(nóng)民工作為擴(kuò)面重點(diǎn)、采取多種便利方式方便農(nóng)民工參保，解決國有企業(yè)等“老工傷”問題，都是針對我國獨(dú)特而有重大社會影響問題的針對性方案。正是這些立足中國國情、體現(xiàn)中國特色的經(jīng)驗和方式使得我國工傷保險制度被社會普遍接納并得以平穩(wěn)而快速地發(fā)展。

其次，不忘初心，始終堅持為工傷職工服務(wù)的價值理念。工傷保險制度創(chuàng)設(shè)的根本目的就是要通過社會統(tǒng)籌的方式及時為工傷職工提供醫(yī)療救治、康復(fù)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，所有政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)是為工傷職工的合法權(quán)益服務(wù)，這就是制度的初心，也是制度的宗旨。對農(nóng)民工參保政策的“松綁”、對農(nóng)民工工傷的異地認(rèn)定、簡易工傷事故的快速認(rèn)定程序、工傷保險待遇的提高，都是基于為工傷職工提供更好的服務(wù)、最大限度地增進(jìn)工傷職工的收益而設(shè)計和改革的。不斷提高工傷職工工傷保險獲得感，是工傷保險制度永葆生機(jī)、活力的根本保證。

再次，持之以恒，始終堅持把擴(kuò)大覆蓋面作為工傷保險事業(yè)發(fā)展的優(yōu)先任務(wù)。參保是實現(xiàn)職工工傷權(quán)益的前提條件，是減少工傷爭議的切實保證?！豆ｋU條例》實施之初，就確立了這一優(yōu)先任務(wù)，年年有計劃，在不同的時段有不同的重點(diǎn)擴(kuò)面領(lǐng)域或行業(yè)，解決不同人群參保的堵點(diǎn)、難點(diǎn)。從有穩(wěn)定勞動關(guān)系的企業(yè)職工到農(nóng)民工再到事業(yè)單位職工，從建筑業(yè)到其他施工行業(yè)再到中小型服務(wù)業(yè)，堅持將所有職業(yè)人群覆蓋的目標(biāo)，使工傷保險的保障功能得以最大限度地發(fā)揮。

最后，攻堅克難，始終堅持改革創(chuàng)新、不斷完善的時代精神。堅持制度的改革創(chuàng)新、不斷完善，是改革開放后工傷保險制度一路發(fā)展的基本經(jīng)驗之一?；仡?0年，工傷保險制度從無到有、從弱到強(qiáng)，無一不是改革創(chuàng)新、不斷完善的結(jié)果。沒有20世紀(jì)80年代的探索、試點(diǎn)，沒有后來每一個階段的制度創(chuàng)新，不會有今天的良好局面。注重創(chuàng)新、不斷完善是工傷保險事業(yè)快速發(fā)展的驅(qū)動源泉。

記者：經(jīng)歷40年的發(fā)展，我國工傷保險事業(yè)取得了顯著成就，您認(rèn)為今后還需要重點(diǎn)解決什么問題？

陳剛：黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。反映在工傷保險上，就是工傷預(yù)防、工傷康復(fù)與工傷補(bǔ)償相比存在不平衡、不充分的問題。我國工傷預(yù)防和工傷康復(fù)仍處于初級階段，仍不能滿足防范事故發(fā)生、促進(jìn)工傷職工盡快回歸社會、重返崗位的需求。下一階段，需要進(jìn)一步探索工傷預(yù)防的工作機(jī)制、管理模式，重點(diǎn)發(fā)展職業(yè)康復(fù)、社會康復(fù)。工傷保險的地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分問題也比較突出。需要進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，促進(jìn)中西部地區(qū)工傷保險待遇的平衡，更好地布局中西部的工傷預(yù)防和工傷康復(fù)。

積極應(yīng)對新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展對工傷保險的挑戰(zhàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，使得越來越多的勞動者脫離了傳統(tǒng)的就業(yè)模式，進(jìn)入了新的就業(yè)形態(tài)，勞動關(guān)系的弱化、靈活就業(yè)的普遍化，工作的時間、場所、報酬的標(biāo)準(zhǔn)和支付形式、監(jiān)管等具有高度不確定性，同時還帶來了傷害的不確定性，不僅在參保方面存在難點(diǎn)，在工傷認(rèn)定、工傷保險待遇支付、反欺詐等方面均存在難點(diǎn)。工傷保險如何因應(yīng)這種就業(yè)形態(tài)的變化，適時、充分提供職業(yè)傷害保障，構(gòu)筑更為多樣化的工傷保障體系，將更多的職業(yè)人員納入工傷保障范圍，需要深入研究，豐富實踐探索，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。

工傷保險是一個高度法制化的制度，行政主體和司法機(jī)關(guān)在法律適用上存在張力，也會面臨社會壓力，并且在基本概念、基本原則、具體規(guī)則的解釋和適用上存在著一些分歧。這種分歧，可能對工傷保險制度的可持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生不利影響。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的立法解釋工作，加強(qiáng)各相關(guān)部門之間的溝通和交流，促進(jìn)就基本的分歧問題達(dá)成共識，推進(jìn)全社會對工傷保險制度的理念、制度結(jié)構(gòu)、法規(guī)條文含義的準(zhǔn)確理解。

記者：黨的十九大報告提出全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。您對新時代工傷保險制度深化改革和完善體系有哪些建議和期待？

陳剛：多層次社會保障體系的要求非常具有前瞻性，這也是未來工傷保險制度深化改革和完善的基本遵循。

工傷保險是社會保障、社會保險體系的一部分，工傷保險還涉及第三人侵權(quán)、雇主侵權(quán)等其他法律責(zé)任以及與市場化的保險保障的交集，需要嚴(yán)守工傷保險的宗旨、性質(zhì)及定位，合理配置工傷保險與其他保障制度、法律制度的保障范圍，在保障職業(yè)人群基本工傷權(quán)益的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升保障水平。

要進(jìn)一步加強(qiáng)工傷保險基本理論、基本政策、法律制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究，為工傷保險制度完善提供智慧支持。要進(jìn)一步完善立法，及時修訂《社會保險法》《工傷保險條例》，及時通過立法解決實踐中的重大爭議或難點(diǎn)問題，如對第三人侵權(quán)與工傷保險責(zé)任競合的處置模式、工傷保險的追償、工傷預(yù)防的實施范圍、職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、未依法繳納工傷保險費(fèi)的法律責(zé)任特別是刑事責(zé)任等問題予以明確。

工傷保險關(guān)系每一位勞動者的切身利益，要以人為本，不忘初心，堅守中國特色，堅持制度的不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步擴(kuò)大工傷保險的覆蓋面，加快完善“三位一體”的制度體系建設(shè)，在新時代更好地發(fā)揮保障功能，保障更多的勞動者權(quán)益，為最廣大的勞動者筑就安全健康的幸福底線。■