上海海洋公共服務(wù)戰(zhàn)略定位及政策建議研究

張效莉萬 元

（1.上海海洋大學(xué) 海洋經(jīng)濟(jì)研究中心，上海 201306；2.上海建橋?qū)W院，上海 201306）

引 言

我國(guó)是擁有300萬km2主張管轄海域、1.8萬km大陸海岸線的海洋大國(guó)，壯大海洋經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)海洋資源環(huán)境保護(hù)、維護(hù)海洋權(quán)益事關(guān)國(guó)家安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告明確提出要求“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)再一次吹響了號(hào)角。在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的背景下，做大、做強(qiáng)、做精海洋經(jīng)濟(jì)意義非凡。就海洋第一產(chǎn)業(yè)角度而言，海洋漁業(yè)所提供的鮮美產(chǎn)品已經(jīng)變成了居民膳食的重要組成部分；從海洋第二產(chǎn)業(yè)來看，船舶制造、海洋油氣、海洋電氣都是許多地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)；從海洋第三產(chǎn)業(yè)來看，濱海旅游業(yè)是許多沿海地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)人口和創(chuàng)收的重要行業(yè)，并且是海洋經(jīng)濟(jì)占比最大的部分之一。

隨著海洋經(jīng)濟(jì)從陸地管理+海洋管理的模式向著陸海統(tǒng)籌的方向前進(jìn)，海洋公共服務(wù)是壯大海洋經(jīng)濟(jì)的基石。上海作為全球化大都市，位居長(zhǎng)三角龍頭位置，是中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心地區(qū)，同時(shí)又承載了服務(wù)國(guó)家“一帶一路”建設(shè)橋頭堡作用的作用。“洋山深水港+臨港新城”的港城聯(lián)動(dòng)模式已經(jīng)被廣泛認(rèn)可，因此在海洋公共服務(wù)層面有了非常豐富的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)；但是，考慮到海上絲綢之路倡議及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，上海仍然應(yīng)該精準(zhǔn)定位其城市海洋公共服務(wù)戰(zhàn)略，為國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)一步深入發(fā)展及長(zhǎng)三角、東海三省區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 海洋公共服務(wù)的界定

公共服務(wù)有廣義與狹義之分。廣義的公共服務(wù)是由政府公共部門作為主要提供方，滿足社會(huì)公共需求、供全體公民共同消費(fèi)與平等享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利。要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，切實(shí)提高為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平，更好地推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧，更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。狹義的公共服務(wù)包括能使公民的某種具體的直接需求得到滿足的服務(wù)。國(guó)家所從事的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等一些職能活動(dòng)，以及影響宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體的操作性行為，都不屬于狹義公共服務(wù)。本文指的公共服務(wù)主要是狹義上的公共服務(wù)。

隨著科技的進(jìn)步及海洋事業(yè)發(fā)展的不斷縱深，海洋公共服務(wù)之一概念也隨之產(chǎn)生。改革開放后，海洋公共服務(wù)最早以海洋服務(wù)這一形式提出，并由羅鈺如（1985）在《當(dāng)代中國(guó)的海洋事業(yè)》中特別提到了海洋管理[1]。但是海洋管理和陸地管理不同，海洋范圍廣、洋流復(fù)雜、氣候條件多變，不存在居民居住和船舶往返管理困難等因素，因此海洋管理難度較大，社會(huì)參與力量顯著較低，很難實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的盈利。有鑒于此，“海洋公益服務(wù)”代替“海洋服務(wù)”成為政府海洋管理的新理念。國(guó)家海洋局在“七五”（1986-1990年）規(guī)劃中提到“建立比較完整的現(xiàn)代化的工業(yè)工作體系，有效實(shí)施維護(hù)海洋權(quán)益，保護(hù)海洋環(huán)境為重點(diǎn)的執(zhí)法管理，全面開展以海洋預(yù)報(bào)和資料信息為重點(diǎn)的公益服務(wù)，為海洋資源提供科學(xué)依據(jù)”。2007年，海洋公共服務(wù)逐步替代海洋公益服務(wù)，在政策建議稿和國(guó)家海洋規(guī)劃中頻頻出現(xiàn)，成為海洋規(guī)劃和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必不可少的組成部門。

表1 海洋公共服務(wù)理論演變Tab.1 Evolution of the marine public service theory

葉芳（2012）認(rèn)為，海洋公共服務(wù)的供給應(yīng)建立在以政府為主體的基礎(chǔ)上，發(fā)揮行業(yè)自治和公眾參與的力量[2]。海洋公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，如海洋測(cè)繪、海洋勘探等都具有非常強(qiáng)的專業(yè)性，一般的社會(huì)力量是無法參與或者無法提供持續(xù)性的服務(wù)的，因此國(guó)家海洋局也應(yīng)當(dāng)是海洋管理和海洋公共服務(wù)的供應(yīng)主要主體[3]。但是，社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)積極參與到海洋公共服務(wù)質(zhì)量，并為提高海洋質(zhì)量管理積極獻(xiàn)策[4]。

考慮到根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展及供給與需求現(xiàn)狀和公共服務(wù)的一般分類，將海洋公共服務(wù)分成以下四類，基礎(chǔ)類海洋公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)類海洋公共服務(wù)、公共安全保障類海洋公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)類海洋公共服務(wù)。但是，考慮到《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》以及多部委提出的《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》，增加海洋金融類公共服務(wù)和海洋國(guó)際交流服務(wù)也應(yīng)該提到海洋公共服務(wù)所管理的范疇中。

（1）基礎(chǔ)類海洋公共服務(wù)

包括港口、航道、錨地、導(dǎo)航、水文氣象等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（2）經(jīng)濟(jì)服務(wù)類海洋公共服務(wù)

包括提供航運(yùn)服務(wù)、信息、法律、仲裁、咨詢等為海洋經(jīng)濟(jì)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的內(nèi)容。

（3）公共安全保障類海洋公共服務(wù)

包括航運(yùn)安全、危機(jī)管控、反恐及搜救等保障基本公共安全的海洋公共服務(wù)。

（4）社會(huì)服務(wù)類海洋公共服務(wù)

海洋教育、科普、水文氣象、防災(zāi)減災(zāi)以及保護(hù)區(qū)，風(fēng)景區(qū)，游樂區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、水溫、波浪、適宜指數(shù)、意外求助等涉海服務(wù)類的公共服務(wù)。此外，還應(yīng)包括對(duì)于海洋沿岸環(huán)境治理，節(jié)能環(huán)保等。

（5）海洋金融類公共服務(wù)

海洋金融類共同服務(wù)包括如何設(shè)計(jì)海洋金融產(chǎn)品，海洋信貸、海洋保險(xiǎn)、海洋債券基金、海洋指數(shù)（包括海產(chǎn)品、航運(yùn)指數(shù)、沿海港口城市景氣指數(shù)等）等。

（6）海洋國(guó)際交流服務(wù)

植根于21世紀(jì)海上絲綢之路的要求，以上海的國(guó)際化大都市作為平臺(tái)，從政策溝通、設(shè)施互通、交通基礎(chǔ)設(shè)施、海上能源合作、海底光纖電纜、海上貿(mào)易、海關(guān)合作、貿(mào)易、投資便利化、金融合作、產(chǎn)業(yè)合作、海洋教育、海洋活動(dòng)等進(jìn)行。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)一般的海洋服務(wù)和海洋公共服務(wù)有所異同，主要體現(xiàn)在需求主體、供給主體、服務(wù)的專業(yè)性等7個(gè)方面，詳見表2。

表2 一般公共服務(wù)和海洋公共服務(wù)的異同Tab.2 Similarities and differences between common public service and marine service

2 上海海洋公共服務(wù)的戰(zhàn)略定位

從海洋公共服務(wù)的界定來看，海洋公共服務(wù)的主要需求方還是以涉海企業(yè)及相關(guān)政府部門，其主要供給方相關(guān)的國(guó)家部門及企業(yè)。通過專家咨詢、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查及文獻(xiàn)綜述，整理全國(guó)及上海近年來所頒布的與海洋公共服務(wù)有關(guān)的國(guó)家戰(zhàn)略、海洋規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套政策等，如表3所示。

表3 涉及海洋公共服務(wù)的國(guó)家及上海政策Tab.3 National and Shanghai policies involving the marine public services

可以得出，上海海洋公共服務(wù)政策大致分為4種，即一帶一路倡議，海洋規(guī)劃，城市規(guī)劃和公共服務(wù)規(guī)劃。因此擬從4種政策文件中加以歸納總結(jié)，得到上海海洋公共服務(wù)的戰(zhàn)略定位，并結(jié)合現(xiàn)狀分析，提出具有針對(duì)性的政策建議。

圖1 研究路徑Fig.1 Research path

2.1 一帶一路倡議方向

一帶一路倡議是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的簡(jiǎn)稱，2013年9月和10月由中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平分別提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的合作倡議。它充分依靠并整合中國(guó)與有關(guān)國(guó)家既有的雙多邊機(jī)制，積極發(fā)展與沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系，共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體。除渤海之外，黃海、東海、南海都和國(guó)外領(lǐng)土接壤，因此海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然涉及到和外國(guó)政府之間的合作與溝通。由此提出以“五通倡議”作為上海海洋公共服務(wù)的切入點(diǎn)，歸納總結(jié)如表4所示。

表4 “五通倡議”下上海公共服務(wù)的切入點(diǎn)The.4 The entry point of public service in Shanghai according to the"five passageways"initiative

2.2 海洋規(guī)劃方面

在《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提到，以上海沿岸及海域的發(fā)展功能定位是國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新中心，加快推進(jìn)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)，加強(qiáng)與“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國(guó)家的交流與合作，提升國(guó)際樞紐港對(duì)長(zhǎng)江流域的服務(wù)能力，優(yōu)化現(xiàn)代航運(yùn)集疏運(yùn)體系，努力使上海成為“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重要節(jié)點(diǎn)。依托上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新，完善以船舶融資租賃、航運(yùn)保險(xiǎn)、海事仲裁、航運(yùn)咨詢和航運(yùn)信息服務(wù)等航運(yùn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。加快郵輪游艇經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持郵輪游艇出入境管理等政策試點(diǎn)。發(fā)展海洋工程裝備和大型郵輪等高技術(shù)船舶設(shè)計(jì)建造。完善郵輪生產(chǎn)與服務(wù)配套產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步提升上海郵輪產(chǎn)業(yè)的國(guó)際地位和競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)長(zhǎng)江口、杭州灣近海海域污染綜合治理及生態(tài)保護(hù)，實(shí)施奉賢、崇明島、大金山島生態(tài)整治與修復(fù)。

此外，在《全國(guó)科技興海規(guī)劃（2016-2020年）》中提到了海洋科技進(jìn)步對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率超過60%，發(fā)明專利擁有量年均增速達(dá)到20%，海洋高端裝備自給率達(dá)到50%，基本形成海洋經(jīng)濟(jì)和海洋事業(yè)互動(dòng)互進(jìn)、融合發(fā)展的新局面。要對(duì)海洋生物醫(yī)藥、海洋高端裝備等產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)投入，形成新的海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎，改變海洋漁業(yè)和濱海旅游業(yè)在海洋經(jīng)濟(jì)中權(quán)重較大的局面。

2.3 城市規(guī)劃方面

在《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》中，主要提及的海洋公共服務(wù)涉及上海國(guó)際航運(yùn)中心、上海國(guó)際郵輪母港、沿海生態(tài)環(huán)境治理和南匯新城等方面，如表6所示。

2.4 公共服務(wù)方面

在城市公共服務(wù)方面，中央政府和上海都提到了公共服務(wù)均等化的要求。做到設(shè)施建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新。換言之，上海的海洋公共服務(wù)要在搭建過程中，考慮到未來整體嵌入到上海整體的公共服務(wù)平臺(tái)中，同時(shí)要在機(jī)制上有所創(chuàng)新，如引入政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）等，如表7所示。

表5 海洋規(guī)劃中上海的主要任務(wù)Tab.5 Main tasks of Shanghai in the marine plan

表6 《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》中海洋經(jīng)濟(jì)要求Tab.6 Marine economy requirements in the"SHANGHAI MASTER PLAN 2017-2035"

表7 國(guó)家和上海公共服務(wù)的政策建議Tab.7 Policy recommendations of state and Shanghai public service

綜上，上海海洋公共服務(wù)戰(zhàn)略定位應(yīng)該為國(guó)家一帶一路戰(zhàn)略和海洋“十三五”規(guī)劃提供技術(shù)支撐，力求為涉海企業(yè)提供均等化服務(wù)，發(fā)展上海國(guó)際航運(yùn)中心及郵輪母港建設(shè)，助力海洋高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)金融企業(yè)向涉海企業(yè)提供融資服務(wù)，繼續(xù)深化洋山深水港與臨港新城形成“陸海統(tǒng)籌”、“產(chǎn)城融合”，為上海城市2035計(jì)劃的成功和海洋城市建設(shè)提供可持續(xù)助推力。

3 政策建議

3.1 將海洋公共服務(wù)納入上海公共服務(wù)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之一

上海在某些領(lǐng)域的公共服務(wù)，如公租房等，有非常成功的經(jīng)驗(yàn)，但在海洋公共服務(wù)領(lǐng)域方面還是一項(xiàng)空白?？紤]到“陸海統(tǒng)籌”和“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”的重要性，應(yīng)當(dāng)將海洋公共服務(wù)上升到上海公共服務(wù)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中去。

3.2 制定基于“上海海洋經(jīng)濟(jì)2035規(guī)劃”的海洋公共服務(wù)規(guī)劃

上海是全球著名海洋城市之一，從開埠以來便是全球重要港口之一。洋山深水港更是全球第一大港，是首個(gè)全自動(dòng)化大港，其集裝箱吞吐量占全球1/10。但遺憾的是，上海2035規(guī)劃中對(duì)于海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提及并不是很多，對(duì)海洋公共服務(wù)的發(fā)展也是只字未提。上海的涉海政府部門及企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定和上海城市規(guī)劃匹配的“上海海洋經(jīng)濟(jì)2035規(guī)劃”，在此愿景下，海洋公共服務(wù)就可以上升到城市規(guī)劃的范疇進(jìn)行研究，并加以實(shí)施。

3.3 上海海洋公共服務(wù)應(yīng)聯(lián)合社會(huì)各界的力量

僅僅依靠國(guó)家海洋行政管理部門和地方海洋局是不足以支撐起海洋公共服務(wù)的框架建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)依靠群策群力，整合高等院校、智庫、涉海企業(yè)現(xiàn)有資源。此外，考慮到涉海部委和企業(yè)眾多，應(yīng)當(dāng)開設(shè)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，通過會(huì)議紀(jì)要的方式發(fā)布決策信息，讓相關(guān)部門都知道海洋經(jīng)濟(jì)的迫切性和海洋公共服務(wù)的必要性。同時(shí)，也要考慮推出激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)涉海單位參與海洋公共服務(wù)中去[5]。

3.4 上海海洋公共服務(wù)應(yīng)側(cè)重于對(duì)海洋高新技術(shù)的扶持力度

雖然海洋漁業(yè)、濱海旅游業(yè)等占據(jù)了海洋經(jīng)濟(jì)的大部分比重，但是海洋經(jīng)濟(jì)的未來增長(zhǎng)點(diǎn)仍然在于高新技術(shù)行業(yè)，如海工裝備、海水利用、海洋醫(yī)藥等。上海海洋公共服務(wù)應(yīng)該側(cè)重于這些領(lǐng)域的扶持力度。