基于PEST分析框架下國(guó)家海洋公園建設(shè)政策問題研究
——以海州灣與洞頭的國(guó)家海洋公園對(duì)比分析為例

潘利利，張效莉

（上海海洋大學(xué) 海洋經(jīng)濟(jì)研究中心，上海 201306）

引 言

隨著“十八大”以來海洋生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的持續(xù)推進(jìn)，國(guó)家海洋公園以其在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋生物多樣性維護(hù)方面發(fā)揮的顯著作用而受到來自學(xué)界、實(shí)踐層面的高度重視。尤其是自2011年我國(guó)批復(fù)建設(shè)國(guó)家海洋公園以來，國(guó)家海洋公園的發(fā)展在很大程度上推動(dòng)著濱海地區(qū)的海洋生態(tài)保護(hù)工作。然而在建設(shè)過程中也存在一些問題，比如因國(guó)家政策、地方重視程度、經(jīng)營(yíng)管理方式等方面的不同，不同地區(qū)、不同批次國(guó)家海洋公園建設(shè)程度及功能發(fā)揮程度差異顯著。在同樣的國(guó)家政策支持下，部分地區(qū)國(guó)家海洋公園建設(shè)力度不夠，部分地區(qū)建設(shè)卻風(fēng)生水起。究其原因有很多方面，既有觀念的原因，也有體制機(jī)制的原因，更有各地發(fā)展基礎(chǔ)不同、地方相關(guān)政策缺位的原因。本文選擇發(fā)展各有特色的洞頭國(guó)家海洋公園和連云港海州灣國(guó)家海洋公園作為研究對(duì)象，在對(duì)其進(jìn)行調(diào)查訪談的基礎(chǔ)上，通過利弊優(yōu)劣的比較研究，分析其政策實(shí)施的有利點(diǎn)和不利點(diǎn)，以及還存在的政策缺位，進(jìn)而尋找出促進(jìn)地方國(guó)家海洋公園發(fā)展的政策需求，最后通過研究給出政策建議。

1 研究對(duì)象的選定

目前國(guó)內(nèi)共有49個(gè)國(guó)家海洋公園[1]，部分建設(shè)成效非常好，比如洞頭國(guó)家海洋公園，部分國(guó)家海洋公園盡管也有一定量的資金、人力、物力的投入，但是建設(shè)效果一般。其原因較多，政策原因是其中比較重要的一個(gè)因素。為了選擇有代表性的對(duì)象進(jìn)行對(duì)比分析，本研究選擇海州灣國(guó)家海洋公園和洞頭國(guó)家海洋公園進(jìn)行對(duì)比分析。

連云港海州灣國(guó)家海洋公園和洞頭國(guó)家海洋公園分別于2011年（首批）和2012年（二批）通過國(guó)家海洋局批復(fù)建設(shè)。海州灣國(guó)家海洋公園位于江蘇省連云港市，是首批7個(gè)國(guó)家海洋公園中面積最大的一個(gè)，總面積51 455 hm2，享受中央專項(xiàng)維護(hù)建設(shè)資金。海州灣國(guó)家海洋公園是在連云港海州灣海灣生態(tài)系統(tǒng)與自然遺跡海洋特別保護(hù)區(qū)（2008年批復(fù)）建設(shè)基礎(chǔ)上以保護(hù)海洋生態(tài)為主題打造的低碳、綠色、環(huán)保的海洋生態(tài)旅游區(qū)域[2]。

洞頭國(guó)家海洋公園位于全國(guó)14個(gè)海島縣（區(qū)）之一的浙江省溫州市洞頭區(qū)，其選劃區(qū)總面積為31 104.09 hm2，其中陸域面積1 576.83 hm2，占總面積的5.1%；海域面積29 527.26 hm2，占總面積的94.9%。洞頭區(qū)因其獨(dú)特的海洋景觀和海島經(jīng)濟(jì)，地方政府一直比較重視國(guó)家海洋公園的建設(shè)，其編制的全國(guó)首部國(guó)家海洋公園總體規(guī)劃《洞頭區(qū)國(guó)家海洋公園總體規(guī)劃2014-2015》于2014年通過評(píng)審并正式批復(fù)實(shí)施。雖不享受中央專項(xiàng)維護(hù)建設(shè)資金，洞頭國(guó)家海洋公園的管理部門根據(jù)相關(guān)文件要求積極立項(xiàng)申報(bào)建設(shè)資金，截至2017年底累計(jì)獲得4.19億元的建設(shè)資金，同時(shí)，溫州市和洞頭區(qū)會(huì)有相應(yīng)的配套資金[3]。

雖然洞頭國(guó)家海洋公園不具備海州灣國(guó)家海洋公園的建設(shè)基礎(chǔ)和資金支持，但經(jīng)過近7年的發(fā)展，洞頭國(guó)家海洋公園的建設(shè)水平和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能的發(fā)揮均優(yōu)于海州灣國(guó)家海洋公園。洞頭區(qū)全域均為4A級(jí)景區(qū)，洞頭國(guó)家海洋公園將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的同時(shí)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向生態(tài)經(jīng)濟(jì)、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際積極立項(xiàng)申報(bào)建設(shè)資金，為公園的建設(shè)謀求資金。

2 基于PEST框架的國(guó)家海洋公園建設(shè)政策問題比較分析

2.1 PEST分析法

PEST分析是戰(zhàn)略外部環(huán)境分析的基本工具，1999年美國(guó)學(xué)者Johnson G與Scholes K首次提出PEST模型（P-Politics政治，EEconomy經(jīng)濟(jì)，S-Society社會(huì)，T-Technology技術(shù)）。本文基于PEST模型對(duì)連云港海州灣國(guó)家海洋公園和洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)中的政策需求進(jìn)行分析。該方法的實(shí)質(zhì)是從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科技4個(gè)維度分析事物發(fā)展的宏觀環(huán)境及面臨的現(xiàn)狀，從而得出事物發(fā)展有利和不利的宏觀環(huán)境；其優(yōu)點(diǎn)是：對(duì)4個(gè)維度的分析有助于宏觀評(píng)價(jià)事物發(fā)展的外部環(huán)境，指出其中的有利和不利因素，制定對(duì)應(yīng)的政策建議，以謀求更好的發(fā)展。本研究選用這一方法旨在通過對(duì)兩個(gè)國(guó)家海洋公園在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技四大維度的政策實(shí)施情況對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施的有利貢獻(xiàn)和缺位的顯著制約，進(jìn)而尋找政策需求和設(shè)計(jì)政策建議，具體模型如圖1所示。

2.2 基于PEST框架下國(guó)家海洋公園建設(shè)異同的比較分析

2.2.1 P-Politics政治維度比較分析

從宏觀層面看，海州灣和洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)面臨的宏觀政治環(huán)境基本相同，但因其地理位置等各種因素，其政治環(huán)境也存在差異。

①政治環(huán)境的共性特征

國(guó)際環(huán)境：基于生態(tài)環(huán)境的變化，國(guó)際社會(huì)普遍重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在生態(tài)保護(hù)的同時(shí)創(chuàng)新資源開發(fā)利用方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)際合作。溫州和連云港均處于“海上絲綢之路”經(jīng)濟(jì)帶，均具有與“海上絲綢之路”沿線國(guó)家便利的國(guó)際交流與合作。同時(shí)，隨著海洋資源的深度開發(fā)和利用，海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度逐漸提高，海洋逐漸成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支撐點(diǎn)。

圖1 PEST分析模型Fig.1 PEST analysis model

體制機(jī)制：海州灣國(guó)家海洋公園與洞頭國(guó)家海洋公園均由當(dāng)?shù)氐暮Ｑ笈c漁業(yè)局管理，成立全額撥款事業(yè)單位負(fù)責(zé)公園的日常管理，相關(guān)人員均來自海洋與漁業(yè)局。同時(shí)，均面臨國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)改革后管理方面相關(guān)問題，管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)及相關(guān)立法均有待進(jìn)一步完善。

②政治環(huán)境的差異化貢獻(xiàn)分析

國(guó)際環(huán)境：連云港處于“海上絲綢之路”與“陸上絲綢之路”的交匯點(diǎn)，是新亞歐大陸橋東方橋頭堡，為上合國(guó)際組織成員國(guó)供應(yīng)出?？?，具有上合組織國(guó)際物流倉(cāng)促基地（連云港），連云港口岸也是國(guó)家第一批開放口岸。洞頭作為“海上絲綢之路”的沿線國(guó)家，2017年國(guó)際郵輪“地中海抒情號(hào)”從洞頭的狀元岙國(guó)際深水港碼頭出發(fā)，2016年國(guó)際航標(biāo)管理人員培訓(xùn)班在洞頭召開，這推動(dòng)著國(guó)際社會(huì)對(duì)洞頭的了解，促進(jìn)洞頭與國(guó)際社會(huì)的交流與合作。

體制機(jī)制：首先，為促進(jìn)海州灣國(guó)家海洋公園灣區(qū)的管理，連云港實(shí)行“灣長(zhǎng)制”，“灣長(zhǎng)制”雖有助于實(shí)現(xiàn)管理過程中的責(zé)任追究，但其未將所涉及居民融入到管理過程中，未實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐用竦挠行Щ?dòng)，從而導(dǎo)致社區(qū)整體生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。洞頭國(guó)家海洋公園管理中實(shí)行“社區(qū)共管”模式，該模式實(shí)現(xiàn)公園的管理者和受益者均為社區(qū)居民，管理效果的優(yōu)劣直接關(guān)系社區(qū)居民切身利益，這不僅促進(jìn)居民生態(tài)保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，而且極大調(diào)動(dòng)了社區(qū)居民管理的積極性，大大提高了管理的效率。其次，《洞頭國(guó)家級(jí)海洋公園總體規(guī)劃2014-2025》為全國(guó)首個(gè)通過國(guó)家海洋局專家評(píng)審并正式批復(fù)實(shí)施的國(guó)家海洋公園管理規(guī)劃，《海州灣國(guó)家海洋公園總體規(guī)劃》于2016年通過專家評(píng)審但尚未通過批復(fù)。再次，在國(guó)家海洋公園的管理方面，海州灣國(guó)家海洋公園的管理部門為連云港市海洋與漁業(yè)局，相比之下，溫州市管理設(shè)置更為靈活，洞頭國(guó)家海洋公園的實(shí)際管理由所屬洞頭區(qū)海洋與漁業(yè)局管理而非溫州市海洋與漁業(yè)局。因管理權(quán)屬的不同，洞頭國(guó)家海洋公園在管理方面更靈活，為推動(dòng)國(guó)家海洋公園管理的專業(yè)化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，籌備成立洞頭區(qū)國(guó)家海洋公園建設(shè)管理委員會(huì)；同時(shí)，立足洞頭區(qū)豐富的海洋資源及海島區(qū)的實(shí)際，立足將洞頭打造為“海上花園”和國(guó)際旅游度假區(qū)。

2.2.2 E-Economy經(jīng)濟(jì)維度比較分析

由于區(qū)位優(yōu)勢(shì)等因素，溫州市、洞頭區(qū)和連云港市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境存在較大差異。

①經(jīng)濟(jì)環(huán)境的共性特征

近年來，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度不斷提高。根據(jù)2017年中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)：2017年全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值為77 611億元，其中濱海旅游業(yè)增加值為14 636億元，占主要海洋產(chǎn)業(yè)增加值的46.1%。而國(guó)家海洋公園的建設(shè)及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護(hù)，極大地促進(jìn)了濱海地區(qū)生態(tài)旅游的發(fā)展。

此外，海州灣國(guó)家海洋公園和洞頭國(guó)家海洋公園均具有豐富的海洋資源、岸線資源，均是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的背景下通過生態(tài)保護(hù)及生態(tài)旅游開發(fā)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，均屬于藍(lán)色經(jīng)濟(jì)范疇。

②差異化經(jīng)濟(jì)環(huán)境比較分析

首先，比較經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異。因區(qū)位因素、資源稟賦、發(fā)展政策等不同，溫州市、洞頭區(qū)和連云港市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及旅游發(fā)展?fàn)顩r也存在差異，詳見表1。

表1 2017年溫州市、洞頭區(qū)和連云港市地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)Tab.1 Data on the local economic development in Wenzhou City，Dongtou District and Lianyungang City in 2017

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，洞頭區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于連云港市，主要是因?yàn)槎搭^區(qū)是海島區(qū)，區(qū)劃層次低于連云港市，但其增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于連云港市。其次，對(duì)比連云港市和溫州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，可以看出無論是地區(qū)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)值還是增長(zhǎng)速度，溫州市均遠(yuǎn)高于連云港市，溫州市和洞頭區(qū)的旅游增長(zhǎng)速度均高于連云港市，且洞頭區(qū)高于連云港市近9個(gè)百分點(diǎn)。結(jié)合上述數(shù)據(jù)可以看出：洞頭國(guó)家海洋公園發(fā)展的整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)優(yōu)于海州灣國(guó)家海洋公園。

其次，分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等的不同，溫州市、洞頭區(qū)和連云港市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，詳見表2。

表2 2017年溫州市、洞頭區(qū)和連云港市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)數(shù)據(jù)Tab.2 Data on the industrial structure of Wenzhou City，Dongtou District and Lianyungang City in 2017

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)推進(jìn)，三產(chǎn)之間的結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，但比較洞頭區(qū)、溫州市和連云港市三產(chǎn)之間的增加值、增長(zhǎng)率，特別是三產(chǎn)之間的占比易于發(fā)現(xiàn)：洞頭區(qū)、溫州市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)于連云港市，且洞頭區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的比重已達(dá)58.6%，接近60%。全國(guó)三產(chǎn)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)占比過半，連云港市第三產(chǎn)業(yè)占比低于50%，低于國(guó)家水平。

再次，分析國(guó)家海洋公園建設(shè)資金狀況差異。由于兩個(gè)國(guó)家海洋公園建設(shè)時(shí)間、所處地區(qū)、體制決策順暢度等方面存在顯著差異，因而用于國(guó)家海洋公園建設(shè)的資金也存在明顯不同，詳見表3。

表3 國(guó)家海洋公園建設(shè)資金狀況對(duì)比分析表Tab.3 Comparative analysis table of National Marine Park construction fund status

從上表可以看出：海州灣國(guó)家海洋公園在建設(shè)初期擁有中央專項(xiàng)建設(shè)資金，雖有主動(dòng)申報(bào)建設(shè)資金，但相對(duì)而言建設(shè)資金較少，且地方財(cái)政資金支持較少。洞頭國(guó)家海洋公園雖無中央專項(xiàng)建設(shè)資金，但洞頭因地制宜積極立項(xiàng)申報(bào)項(xiàng)目資金，主動(dòng)為國(guó)家海洋公園的建設(shè)尋找資金支持，同時(shí)，溫州市、洞頭區(qū)不僅有對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目配套資金，每年均有一定的海洋環(huán)保資金或海洋綜合管理經(jīng)費(fèi)，同時(shí)，洞頭區(qū)還設(shè)立了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)，且每年安排一定經(jīng)費(fèi)。此外，洞頭區(qū)采用PPP（Public-Private-Partnership）模式吸引外部投資發(fā)展生態(tài)旅游，一定程度上解決了生態(tài)旅游發(fā)展的建設(shè)資金。雖然資金不足是國(guó)家海洋公園建設(shè)的共性問題，但對(duì)比之下，洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)資金的豐裕程度及使用范圍明顯優(yōu)于海州灣國(guó)家海洋公園。

最后，比較分析國(guó)家海洋公園生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合程度差異。因?qū)?guó)家海洋公園認(rèn)知程度及發(fā)展定位的不同，海州灣國(guó)家海洋公園與洞頭國(guó)家海洋公園的生態(tài)旅游開發(fā)程度及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合程度差異顯著，詳見表4。

表4 國(guó)家海洋公園生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合程度差異表Tab.4 Differences in the degree of integration of ecological protection and economic development of National Marine Park

從表4可以看出：兩個(gè)國(guó)家海洋公園生態(tài)旅游開發(fā)程度及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合程度顯著不同，海州灣國(guó)家海洋公園缺乏生態(tài)旅游開發(fā)活動(dòng)，洞頭國(guó)家海洋公園已實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的融合。洞頭開展全域旅游項(xiàng)目，立足打造國(guó)際旅游度假區(qū)，并基于資源特色打造特色小鎮(zhèn)，發(fā)展特色生態(tài)游、特色民宿。同時(shí)，與公司合作引入“民宿+整島開發(fā)”、“特色民宿”項(xiàng)目等。生態(tài)旅游不僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，且為生態(tài)保護(hù)提供了資金支持。

2.2.3 S-Society社會(huì)維度比較分析

關(guān)于社會(huì)維度的比較分析主要從就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人文環(huán)境、金融支撐、教育等視角分別進(jìn)行共性特征分析和差異化特征比較分析。

①社會(huì)環(huán)境的共性特征

就業(yè)狀況：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式結(jié)構(gòu)性改革、“雙創(chuàng)”政策的號(hào)召和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)，我國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)不斷增加、就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比不斷降低，第二產(chǎn)業(yè)人員占比基本不變，第三產(chǎn)業(yè)人員占比明顯增加，同時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)中涉海服務(wù)人員呈增加趨勢(shì)。

基礎(chǔ)設(shè)施：“栽得梧桐樹，才有鳳凰來”，基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展的前提和保障。隨著基建項(xiàng)目的有序推進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)通訊、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施不斷完善，我國(guó)整體的網(wǎng)絡(luò)通訊水平和交通便利度再上新臺(tái)階。

人文環(huán)境：隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)公民的生態(tài)、環(huán)保意識(shí)普遍增強(qiáng)，生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游、生態(tài)消費(fèi)日漸興起，并逐漸替代原發(fā)展模式。國(guó)家公園體制建設(shè)及其試點(diǎn)的推進(jìn)為國(guó)家海洋公園的發(fā)展提供了發(fā)展契機(jī)，同時(shí)，“海洋強(qiáng)國(guó)”、海洋生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)為其發(fā)展提供了“助推器”。

金融支撐：我國(guó)金融體制改革深入推進(jìn)，“去杠桿”取得一定成效，且隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對(duì)民生環(huán)保、海洋經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)加大金融支撐力度。推進(jìn)開發(fā)性金融促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作，沿海各級(jí)政府成立引導(dǎo)基金、投資基金等支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。銀行等金融機(jī)構(gòu)不斷改善自身信貸措施，提高服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化水平。但目前，資本市場(chǎng)對(duì)解決資金問題的貢獻(xiàn)較小。

教育：教育是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推器。我國(guó)整體教育水平極大改善，教育基礎(chǔ)設(shè)施、師資水平極大提高，公民整體受教育水平普遍提高。涉海類院校和專業(yè)逐漸增加，海洋教育、生態(tài)教育逐漸融入到基礎(chǔ)教育中。

②差異化的社會(huì)環(huán)境

就業(yè)狀況：因地區(qū)間三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不同，三產(chǎn)間就業(yè)人數(shù)占比及就業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。

表5 2017年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)及失業(yè)率Tab.5 New employment and unemployment rate in urban areas in 2017

從表5看出：溫州市的就業(yè)率略低于連云港市，雖洞頭區(qū)城鎮(zhèn)失業(yè)率高于連云港市，但洞頭區(qū)全域均為4A級(jí)景區(qū)，且開展全域旅游，將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合，推動(dòng)傳統(tǒng)漁業(yè)向現(xiàn)代漁業(yè)轉(zhuǎn)變，發(fā)展特色生態(tài)游，打造特色小鎮(zhèn)。伴隨生態(tài)旅游的發(fā)展，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。同時(shí)，洞頭區(qū)發(fā)展全域旅游，就業(yè)機(jī)會(huì)多為生態(tài)旅游帶動(dòng)的相關(guān)服務(wù)業(yè)。整體而言，洞頭區(qū)的就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)于連云港市。

基礎(chǔ)設(shè)施：因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及資金結(jié)構(gòu)差異，民間資金較多的浙江省為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自發(fā)建設(shè)并完善基礎(chǔ)設(shè)施。溫州市便利的國(guó)內(nèi)外航線及陸運(yùn)交通，洞頭五島連橋、半島工程通車、環(huán)島公路通車、330國(guó)道通車、公路、碼頭等的建設(shè)改變了洞頭“孤島”狀況，實(shí)現(xiàn)洞頭人與外界的便利往來，這些均為洞頭國(guó)家海洋公園的建設(shè)和發(fā)展提供了便利條件。連云港機(jī)場(chǎng)離市區(qū)較遠(yuǎn)、高鐵尚在規(guī)劃建設(shè)中，這些使得連云港對(duì)外交通相對(duì)不便，交通的制約使得連云港錯(cuò)失較多發(fā)展機(jī)遇，進(jìn)而限制了海州灣國(guó)家海洋公園經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。同時(shí)，洞頭國(guó)家海洋公園建設(shè)資金相對(duì)充足，與生態(tài)保護(hù)與修復(fù)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也優(yōu)于海州灣國(guó)家海洋公園，民宿等旅游基礎(chǔ)設(shè)施的完善為其生態(tài)旅游的發(fā)展創(chuàng)造可能。

人文環(huán)境：連云港對(duì)海州灣國(guó)家海洋公園的定位相對(duì)單一，且在保護(hù)、開發(fā)、利用方面創(chuàng)新意識(shí)不足。洞頭區(qū)海洋資源為其生存發(fā)展的根本，在經(jīng)歷過海洋生態(tài)惡化對(duì)自身發(fā)展的制約后，洞頭人已將生態(tài)保護(hù)意識(shí)根植于思想深處。洞頭區(qū)為“海霞”文化的發(fā)源地，紅色革命精神影響下成長(zhǎng)的洞頭人具有較強(qiáng)的冒險(xiǎn)精神和創(chuàng)新意識(shí)。洞頭國(guó)家海洋公園的定位不僅僅是生態(tài)保護(hù)，更承擔(dān)著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和“靠海吃?！蹦Ｊ降闹厝?，是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的統(tǒng)一[4]。

金融支撐：在銀行、信貸等涉海金融服務(wù)體系逐漸完善的情況下，浙江省成立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，加大對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)的資金支持。同時(shí)，浙江省因民間資本較多，社會(huì)投資環(huán)境相對(duì)優(yōu)于江蘇[5]。

教育：浙江省已有海洋特色類高校浙江海洋大學(xué)，浙江大學(xué)海洋學(xué)院從2013年開始招生并培養(yǎng)出大批專業(yè)人才，而江蘇海洋大學(xué)尚在籌建中。但江蘇省整體高校數(shù)量高于浙江省，平均每萬人中大學(xué)生數(shù)量，江蘇省高于浙江省。

2.2.4 T-Technology技術(shù)維度比較分析

科技是第一生產(chǎn)力，國(guó)家海洋公園的建設(shè)、監(jiān)測(cè)、管理等均離不開科技的支撐。先進(jìn)科技的使用有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋公園管理、監(jiān)管的數(shù)字化、動(dòng)態(tài)化和科學(xué)化。

①技術(shù)環(huán)境的共性特征

隨著科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步貢獻(xiàn)的加大，我國(guó)科研投入人數(shù)及科研經(jīng)費(fèi)投入大幅增加，科研成果向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的程度不斷增加。科技不斷推動(dòng)管理水平、管理效率的提高，促進(jìn)管理實(shí)現(xiàn)科技化、信息化和現(xiàn)代化。

②差異化的技術(shù)環(huán)境

因發(fā)展基礎(chǔ)、國(guó)家政策及教育發(fā)展程度不同等因素，海州灣國(guó)家海洋公園與洞頭國(guó)家海洋公園發(fā)展的技術(shù)環(huán)境存在差異：首先，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、發(fā)明專利申請(qǐng)量和授權(quán)量、全社會(huì)研究與發(fā)展（R&D）活動(dòng)經(jīng)費(fèi)GDP占比等方面，江蘇省數(shù)量均高于浙江省。其次，海州灣國(guó)家海洋公園在高新技術(shù)方面具有優(yōu)于洞頭國(guó)家海洋公園的資源，表現(xiàn)為：連云港擁有無人機(jī)基地，海州灣國(guó)家海洋公園為首個(gè)將無人機(jī)技術(shù)用于監(jiān)測(cè)的國(guó)家海洋公園，衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)、GPS定位等實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，已建立海陸空一體化的立體監(jiān)測(cè)體系[6-7]；而洞頭國(guó)家海洋公園在監(jiān)測(cè)方面主要依靠第三方科研機(jī)構(gòu)。再次，與高校、科研機(jī)構(gòu)合作方面，海州灣國(guó)家海洋公園合作院校有江蘇海洋大學(xué)（籌建中，原淮海工學(xué)院）、南京大學(xué)、上海海洋大學(xué)，洞頭國(guó)家海洋公園則有浙江海洋大學(xué)、浙江大學(xué)等，2018年3月洞頭成立首家院士工作站[8]。

3 建設(shè)發(fā)展中政策效果的利弊評(píng)價(jià)及結(jié)論

綜上：四大維度不同區(qū)域政策效果各不相同，部分政策支撐具有有利一面，部分卻有不利的方面，還有政策缺位造成一定的制約，下面詳細(xì)進(jìn)行問題分析。

3.1 P-政治

政策支持的有利方面：國(guó)際社會(huì)普遍重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，國(guó)際合作的加強(qiáng)及國(guó)外國(guó)家公園、國(guó)家海洋公園相對(duì)完善的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)國(guó)家海洋公園的建設(shè)發(fā)展提供了借鑒，“海上絲綢之路”的影響推動(dòng)其走向國(guó)際。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家公園管理局的成立將為國(guó)家海洋公園的規(guī)范化管理提供制度和政策保障?！昂Ｑ髲?qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略和海洋生態(tài)文明建設(shè)為國(guó)家海洋公園建設(shè)“保駕護(hù)航”，國(guó)家公園試點(diǎn)的推進(jìn)有助于形成以國(guó)家公園為首的生態(tài)保護(hù)體系。2018年7月1日后，海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局，中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。在管理方面，各地發(fā)揮創(chuàng)新精神，因地制宜實(shí)行不同模式，如海州灣國(guó)家海洋公園的“灣長(zhǎng)制”，洞頭國(guó)家海洋公園的“社區(qū)共管”模式。

政策支持的不利方面：雖然我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和海洋生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，但關(guān)于國(guó)家海洋公園建設(shè)的相關(guān)文件較少，國(guó)家海洋公園的立法及執(zhí)法體制有待進(jìn)一步完善。同時(shí)，對(duì)國(guó)家海洋公園的近期發(fā)展而言，機(jī)構(gòu)改革后關(guān)于國(guó)家海洋公園的管理歸屬及現(xiàn)有政策的延續(xù)性問題尚不明確。

目前，我國(guó)國(guó)家海洋公園的管理部門為對(duì)應(yīng)地區(qū)的海洋與漁業(yè)局，并為方便日常管理成立專門的海洋公園管理中心等，但相關(guān)人員均來自于對(duì)應(yīng)的海洋與漁業(yè)局，缺乏專業(yè)的管理人員，相關(guān)管理人員專業(yè)性水平的不足影響著國(guó)家海洋公園管理的效率。其執(zhí)法單位為對(duì)應(yīng)的海監(jiān)大隊(duì)，非專業(yè)執(zhí)法團(tuán)隊(duì)使得其在執(zhí)法過程中易于遇到阻礙，這不利于國(guó)家海洋公園執(zhí)法建設(shè)工作的有效推進(jìn)，限制了執(zhí)法效率。

3.2 E-經(jīng)濟(jì)

政策支持的有利方面：“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深入推進(jìn)為國(guó)家海洋公園的建設(shè)提供了有利空間，大力發(fā)展生態(tài)旅游及特色小鎮(zhèn)為國(guó)家海洋公園建設(shè)模式的拓展提供了可能。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況自主立項(xiàng)申報(bào)項(xiàng)目資金一定程度上解決了建設(shè)過程中的資金問題，基礎(chǔ)設(shè)施的改善為國(guó)家海洋公園生態(tài)修復(fù)及生態(tài)旅游開發(fā)創(chuàng)造了條件，人們生態(tài)意識(shí)的增強(qiáng)推動(dòng)國(guó)家海洋公園生態(tài)保護(hù)工作的持續(xù)推進(jìn)。

政策支持的不利方面：專項(xiàng)建設(shè)資金的缺乏使得國(guó)家海洋公園建設(shè)資金不足問題凸顯，同時(shí)，地方財(cái)政預(yù)算中無明確關(guān)于國(guó)家海洋公園建設(shè)的相關(guān)預(yù)算，國(guó)家海洋公園的日常維護(hù)缺乏資金保障。此外，雖有項(xiàng)目申報(bào)，但項(xiàng)目申報(bào)的審核周期較長(zhǎng)。對(duì)如何實(shí)現(xiàn)公園生態(tài)保護(hù)與生態(tài)旅游開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏地區(qū)間經(jīng)驗(yàn)交流和溝通。因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)國(guó)家海洋公園的定位和領(lǐng)導(dǎo)觀念的不同，不同區(qū)域國(guó)家海洋公園項(xiàng)目資金申報(bào)方面存在較大差距，且不同建設(shè)批次享受的不同“先天”待遇一定程度上影響其發(fā)展建設(shè)。

3.3 S-社會(huì)

政策支持的有利方面：“雙創(chuàng)”政策的實(shí)施、交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的完善、人們環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)等均為國(guó)家海洋公園的建設(shè)提供了有利保障。金融環(huán)境的改善和相關(guān)金融政策的實(shí)施一定程度上為國(guó)家海洋公園的建設(shè)解決了資金缺乏的難題，如洞頭國(guó)家海洋公園部分項(xiàng)目采用 PPP（Public-Private-Partnership）模式。教育水平的普遍提高有助于海洋生態(tài)保護(hù)理念的宣傳和接受。

政策支持的不利方面：因區(qū)位優(yōu)勢(shì)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和人文環(huán)境等存在較大差距，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)者及居民對(duì)國(guó)家海洋公園的認(rèn)識(shí)和定位也不同。海州灣國(guó)家海洋公園生態(tài)旅游發(fā)展程度較低的制約因素之一是交通的便利性及通達(dá)性相對(duì)較差，不同地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和居民對(duì)國(guó)家海洋公園定位及功能的認(rèn)識(shí)不同且缺乏溝通、學(xué)習(xí)和交流。此外，其金融支撐環(huán)境有待進(jìn)一步完善，資本市場(chǎng)對(duì)其發(fā)展的推動(dòng)作用尚未發(fā)揮，社會(huì)投資的準(zhǔn)入程序有待簡(jiǎn)化。

3.4 T-技術(shù)

政策支持的有利方面：我國(guó)科研支出及科研人員待遇不斷提高，推動(dòng)科研向縱深發(fā)展。無人機(jī)、遙感監(jiān)測(cè)、GPS技術(shù)等在國(guó)家海洋公園管理中的使用極大提高了管理的效率和水平。

政策支持的不利方面：不同地區(qū)因科技政策的支持力度不同，科技發(fā)展及運(yùn)用于國(guó)家海洋公園管理與監(jiān)測(cè)的程度不同。因連云港為國(guó)家無人機(jī)基地之一，無人機(jī)技術(shù)最早運(yùn)用于國(guó)家海洋公園，形成海陸空一體的監(jiān)測(cè)管理體系，其他國(guó)家海洋公園尚無該技術(shù)。國(guó)家海洋公園間及合作科研機(jī)構(gòu)間深度溝通、交流有待于進(jìn)一步提高。

4 政策建議

4.1 建立專業(yè)管理部門、加強(qiáng)立法執(zhí)法建設(shè)

機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)已掛牌成立自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家公園管理部，在此基礎(chǔ)上建議盡快落實(shí)國(guó)家海洋公園的管理歸屬，并成立國(guó)家海洋公園管理處和國(guó)家海洋公園執(zhí)法處專管國(guó)家海洋公園建設(shè)管理和執(zhí)法相關(guān)事務(wù)。同時(shí)，招聘專業(yè)管理人員并加強(qiáng)人員培訓(xùn)和國(guó)內(nèi)外間的交流合作，提高管理人員的專業(yè)性。

4.2 建立專項(xiàng)建設(shè)資金、拓展資金來源渠道、加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)的融合

資金是國(guó)家海洋公園建設(shè)推進(jìn)和發(fā)展的“血液”，但因各種原因，目前我國(guó)國(guó)家海洋公園基本無保障其日常運(yùn)行的專項(xiàng)建設(shè)資金。為保障國(guó)家海洋公園日常維護(hù)的有序進(jìn)行，建議設(shè)置專項(xiàng)建設(shè)資金并加強(qiáng)對(duì)資金使用狀況的監(jiān)管及考核，地方財(cái)政根據(jù)實(shí)際給予一定的運(yùn)行資金預(yù)算。同時(shí)，在相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目資金的申報(bào)審批方面簡(jiǎn)化審批流程、提高審批效率、縮短審批時(shí)間，鼓勵(lì)各國(guó)家海洋公園管理部門因地制宜立項(xiàng)申報(bào)建設(shè)資金。除政府層面資金來源外，在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的前提下開發(fā)生態(tài)旅游，規(guī)定特定比例的旅游收入用于國(guó)家海洋公園的日常維護(hù)。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)投資和資本市場(chǎng)進(jìn)入國(guó)家海洋公園相關(guān)投資項(xiàng)目。此外，還可借鑒國(guó)外社會(huì)募捐的方式，募捐資金用于特定的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)。

在生態(tài)保護(hù)的同時(shí)因地制宜打造特色生態(tài)游，將國(guó)家海洋公園的生態(tài)旅游發(fā)展與特色小鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

4.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善國(guó)家海洋公園發(fā)展相關(guān)的社會(huì)條件

便利的交通是生態(tài)旅游發(fā)展的助推器，連云港海州灣國(guó)家海洋公園生態(tài)旅游發(fā)展程度較低的一個(gè)制約因素是交通設(shè)施，因而應(yīng)改善地區(qū)發(fā)展的交通等基礎(chǔ)設(shè)施，完善國(guó)家海洋公園運(yùn)行發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，優(yōu)化金融環(huán)境，為國(guó)家海洋公園建設(shè)資金提供多樣化融資渠道，降低社會(huì)投資的準(zhǔn)入門檻，整頓資本市場(chǎng)，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)國(guó)家海洋公園相關(guān)知識(shí)的社會(huì)宣傳，提高人們對(duì)國(guó)家海洋海洋公園的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其正確定位，促進(jìn)其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能的有效發(fā)揮。

4.4 加強(qiáng)與高校和科研機(jī)構(gòu)的合作、加快先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)化使用

從遙感監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)測(cè)、GPS定位，到日常管理以及動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系的建立，國(guó)家海洋公園的建設(shè)發(fā)展離不開科技的支撐。目前，我國(guó)的國(guó)家海洋公園尚無自身的科研機(jī)構(gòu)平臺(tái)，為推動(dòng)國(guó)家海洋公園的建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)與對(duì)應(yīng)高校及科研機(jī)構(gòu)的合作，促進(jìn)科研成果向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)公園管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化和智能化。目前，我國(guó)僅海州灣國(guó)家海洋公園在動(dòng)態(tài)監(jiān)管方面使用了無人機(jī)技術(shù)，今后，應(yīng)加快無人機(jī)技術(shù)在國(guó)家海洋公園監(jiān)測(cè)管理中的應(yīng)用步伐。在各國(guó)家海洋公園自身尋找對(duì)應(yīng)合作機(jī)構(gòu)的同時(shí)，各公園間、機(jī)構(gòu)間也應(yīng)加強(qiáng)溝通與合作，推動(dòng)高校和科研機(jī)構(gòu)相關(guān)成果在國(guó)家海洋公園管理中的應(yīng)用。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家海洋公園在線管理平臺(tái)的建設(shè)且實(shí)現(xiàn)平臺(tái)間信息共享，定期上傳、備份公園建設(shè)與管理相關(guān)數(shù)據(jù)，以備建設(shè)進(jìn)展的數(shù)據(jù)分析及建設(shè)改進(jìn)。

因國(guó)外國(guó)家海洋公園建設(shè)起步較早、發(fā)展水平相對(duì)較高、建設(shè)政策相對(duì)完善，我國(guó)國(guó)家海洋公園建設(shè)在因地制宜定位自身發(fā)展、加強(qiáng)國(guó)內(nèi)各公園間建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流和借鑒的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)外國(guó)家海洋公園間的交流，學(xué)習(xí)其建設(shè)的有利經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推動(dòng)自身的建設(shè)和發(fā)展。